Dictamen N° 5452

Texto del dictamen

N° 5.452                                 Fecha: 03-III-2020

El Subsecretario de Educación ha solicitado la reconsideración parcial del dictamen N° 17.167, de 2019, de este origen, el cual, en lo que interesa, concluyó que durante el pasado ejercicio presupuestario, a los alumnos que accedieron a la gratuidad en los años 2016, 2017 y 2018 no les resultaba aplicable el artículo 108 de la ley N° 21.091, por lo que las instituciones educacionales incorporadas al sistema podrían cobrarles, para el año 2019, el total de los aranceles correspondientes, con prescindencia del tiempo que hayan excedido la duración nominal de la respectiva carrera o programa en que se encuentren matriculados.

En esta ocasión el ocurrente solicita efectuar un nuevo análisis del asunto pues considera que el antedicho artículo 108 rige in actum desde el día de la publicación de la enunciada ley N° 21.091 para todos los estudiantes que cumplen con los requisitos establecidos en ella, sin excepciones, no pudiéndose distinguir para esos efectos el año en que aquellos comenzaron a recibir el beneficio de estudios gratuitos.

Estima que el citado pronunciamiento contendría un problema interpretativo en la valoración de las glosas 04 y 05 correspondientes a las asignaciones 09-01-30-24-03-198 y 09-01-30-24-03-199 de la ley de presupuestos para el año 2019, al señalar que solo rigen los artículos de la indicada ley N° 21.091 que expresamente se consignaron en aquellas.

Agrega, que la finalidad general de las mencionadas glosas es la de disponer reglas para la ejecución del gasto público, por lo que las referidas preceptivas 04 y 05 solo normaron esas materias respecto de los recursos contemplados para la gratuidad, resultando coherente, entonces, que el legislador hubiere omitido mencionar el artículo 108 pues este regula una situación particular entre el estudiante y su institución de educación superior.

Asimismo, solicita reconsiderar la parte en que el citado dictamen concluye que a los estudiantes que sobrepasen en solo un semestre la duración de sus carreras, la institución educacional podría cobrarles hasta el 50% del arancel regulado del año completo, ya que, a su juicio, sería lo mismo que pagar el 100% del arancel semestral.

Requerido su informe, la Dirección de Presupuestos expuso que debiera atenderse únicamente a la situación de los estudiantes que sobrepasen la duración nominal de sus estudios en un semestre, en los términos planteados por el ocurrente.

A su vez, el Consejo de Rectores de las Universidades Chilenas -CRUCH- expresó que corresponde rechazar la solicitud del recurrente, debido a que de la lectura de las referidas glosas se advierte que el indicado artículo 108 no resulta aplicable para el año 2019.

Sin perjuicio de lo anterior, el CRUCH también solicita la reconsideración parcial del señalado dictamen N° 17.167, sosteniendo que el aludido artículo 108 no puede regir a ningún estudiante que haya accedido a la gratuidad antes de la fecha de publicación de la ley N° 21.091 -esto es, con anterioridad al 29 de mayo de 2018-, cualquiera sea el momento en que excedan la duración nominal de sus carreras o programas, ya que de lo contrario dicha disposición se estaría aplicando de forma retroactiva, lesionándose derechos patrimoniales adquiridos por las instituciones educacionales.

Cabe consignar que para atender la presentación de la especie también se tuvo a la vista lo informado por la Red de Universidades Públicas No Estatales (G9) que coincide con lo expresado por el CRUCH.

Sobre el particular, cabe recordar que el citado artículo 108 de la ley N° 21.091, sobre Educación Superior, dispone que “En caso que la permanencia de un estudiante que cumple con los requisitos para acceder a estudios gratuitos en una institución de educación superior que recibe el financiamiento institucional exceda el plazo de la obligación de otorgar estudios gratuitos de conformidad a lo dispuesto en este párrafo, la institución podrá cobrar a dicho estudiante de conformidad a lo dispuesto a continuación:

a) En caso que el tiempo de permanencia exceda hasta un año sobre el plazo de la obligación de la institución, ésta sólo podrá cobrar al estudiante hasta el 50% del valor de la suma del arancel regulado y los derechos básicos de matrícula correspondientes al periodo adicional a dicho plazo.

b) Si el tiempo de permanencia excede más de un año sobre el plazo de la obligación de la institución, ésta podrá cobrar al estudiante hasta el total del valor de la suma del arancel regulado y los derechos básicos de matrícula correspondientes al periodo adicional al señalado en la letra a)”.

Seguidamente, los párrafos sexto de la glosa 04 de la asignación 09-01-30-24-03-198 “Financiamiento Institucional para la Gratuidad-Universidades” y de la glosa 05 de la asignación 09-01-30-24-03-199 “Financiamiento Institucional para la Gratuidad-Institutos Profesionales y Centros de Formación Técnica” de la ley N° 21.125 de presupuestos para el año 2019, disponen que “Aquellos estudiantes que fueron beneficiados en años anteriores, mantendrán dicho beneficio según las condiciones establecidas en el año de asignación, siéndoles aplicable también lo dispuesto en los artículos 105, 106, 107 y 109 de la ley N° 21.091”.

Finalmente, los párrafos cuarto de la glosa 04 de la asignación 09-90-03-24-03-198 y de la glosa 05 de la asignación 09-90-03-24-03-199 de la ley N° 21.192, de presupuestos para el presente año, disponen que “En el caso de aquellos estudiantes que fueron beneficiados con estudios gratuitos entre los años 2016 y 2018, les serán plenamente aplicables las normas establecidas en la ley N° 21.091 y su reglamento”, sin hacer distinción respecto de los preceptos que conforman su articulado.

En ese contexto, y en relación a la solicitud de reconsideración parcial del señalado dictamen N° 17.167 formulada por el CRUCH, cabe recordar que tal como lo ha manifestado esta Entidad de Control en su reiterada jurisprudencia administrativa, contenida, entre otros, en los dictámenes N°s. 5.336 de 2018 y 8.581, de 2019, las normas de derecho público -como la de la especie- rigen in actum, es decir, se aplican y producen sus efectos respecto de todas las situaciones que se encuentran en la hipótesis que regula desde el momento de su entrada en vigor.

En este sentido, y considerando que el pronunciamiento en estudio estableció que el Párrafo 5° del Título V de la indicada ley N° 21.091 -en el que se contiene el precepto legal anteriormente citado-, comenzó a regir el 29 de mayo de 2018, desde esa fecha ha regulado los hechos ocurridos con posterioridad a su entrada en vigencia.

Asimismo, cabe expresar que dichas disposiciones legales no distinguen para su aplicación el año en que los estudiantes hayan obtenido el beneficio en análisis, por lo que, teniendo en cuenta el aforismo que enuncia que donde el legislador no distingue no corresponde hacerlo al intérprete, es dable concluir que todos los alumnos que a contar del 29 de mayo de 2018 excedan en hasta un año el plazo de la duración nominal de la carrera o programa de estudios en que se encuentran matriculados, podrán acogerse al beneficio que establece la letra a) del citado artículo 108, con prescindencia de la anualidad en que accedieron a la gratuidad o en que la respectiva institución optó por ese sistema de financiamiento (aplica criterio del dictamen N° 17.807, de 2019).

La conclusión anterior, no significa, tal como lo señala el referido dictamen N° 17.167, que se le esté dando efecto retroactivo a dicha norma, ya que en ningún caso se está regulando o previendo su aplicación a hechos ocurridos con anterioridad a su entrada en vigencia.

En consecuencia, procede rechazar la solicitud de reconsideración del dictamen en estudio formulada por el CRUCH.

Establecido lo precedente, cabe referirse a la solicitud del MINEDUC de hacer aplicable sin distinción el antedicho artículo 108 a todos los estudiantes que excedan hasta en un año la duración nominal de su carrera o programa de estudios, incluso respecto del pasado ejercicio presupuestario.

Al respecto, cabe recordar que, a través de glosas habitualmente se han introducido normas sustanciales con el fin de regular aspectos que van más allá de lo exclusivamente presupuestario como ocurrió precisamente en el caso de la gratuidad, las que en los  años 2016 a 2018 abordaron aspectos, tales como, los requisitos para los programas de pregrado y para los estudiantes, la clase de títulos que debían obtenerse, la calidad y organización jurídica de las instituciones participantes y sus obligaciones de acreditación y de prohibición del lucro, entre otros (aplica criterio del dictamen N° 14.923, de 2017).

Sin perjuicio de lo anterior, y de acuerdo a los nuevos antecedentes aportados en esta oportunidad por la ocurrente, se ha podido efectuar un reestudio de las aludidas glosas 04 y 05, advirtiéndose que su objeto ha sido en general, disponer las condiciones en que los estudiantes que fueron beneficiados con la gratuidad en años anteriores pudieron mantener dicho beneficio, por lo es dable entender que procedió aplicar el mencionado artículo 108 en el año 2019 aun cuando no fue citado expresamente en la ley de presupuestos de esa anualidad.

Atendido lo expuesto, se reconsidera, en la parte, el aludido dictamen N° 17.167, concluyéndose que el artículo 108 ha sido aplicable durante el año 2019 para todos los  estudiantes que cumplían los requisitos dispuestos en la normativa de que se trata.

Finalmente, en relación a la petición del MINEDUC de reconsiderar la parte en que el citado pronunciamiento señala que respecto de los estudiantes que sobrepasen hasta en un semestre la duración de sus carreras, la institución educacional debe cobrarles hasta el 50% del arancel regulado del año completo cabe tener presente que el mencionado dictamen indicó que el legislador no definió el monto preciso que las entidades de educación superior deben cobrar en esta situación, sino que solo se limitó a señalar su porcentaje máximo, entregado a esta últimas su determinación.

Lo anterior, teniendo en antecedente que el artículo 89 de la citada ley N° 21.091, señala las variables que se deben considerar para establecer dicho arancel regulado, agregando, en su inciso segundo, que aquel “deberá considerar tanto los costos anuales directos e indirectos como el costo anualizado de las inversiones en infraestructura, tales como laboratorios, servicios, edificios y uso de dependencias”.

Acorde con lo expuesto, corresponde a cada institución de educación superior adscrita al sistema de gratuidad, definir el porcentaje que se cobrará en estos casos, no pudiendo sobrepasar el límite máximo fijado por el legislador.

De esta manera, procede rechazar, en esta parte, la solicitud de reconsideración y confirmar el dictamen N° 17.167, de 2019.

Saluda atentamente a Ud.,


Jorge Bermúdez Soto
Contralor General de la República