Dictamen N° 2737

Texto del dictamen

N° 2.737                               Fecha: 03-II-2020

Se ha dirigido a esta Contraloría General doña Flavia Liberona Céspedes, en representación de la Fundación Terram, solicitando un pronunciamiento en relación con la obligación del Ministerio del Medio Ambiente -MMA- de revisar la Norma de Emisión para Centrales Termoeléctricas, contenida en el decreto N° 13, de 2011, de esa secretaría de Estado, por cuanto según estima y acorde a los fundamentos que expone, el plazo de cinco años establecido para proceder a dicha revisión se encontraría vencido, sin que esa autoridad administrativa haya realizado las gestiones pertinentes al efecto.

Requerido sobre el particular, el MMA acompañó el correspondiente informe, señalando, en lo que interesa, que atendido que la normativa en cuestión tiene una aplicación gradual, el plazo para su revisión sólo ha podido contarse desde el 13 de junio de 2016, por lo que este aún no se encuentra vencido. Agrega que no obstante ello, se incorporará la revisión de la norma en el “Programa de Regulación Ambiental 2020 - 2021”.

En relación con la materia, el artículo 40 de la ley N° 19.300, previene, en lo pertinente, que las normas de emisión se establecerán mediante decreto supremo, el que señalará su ámbito territorial de aplicación. Agrega que al MMA corresponderá proponer, facilitar y coordinar la dictación de tales normas, para lo cual deberá sujetarse a las etapas señaladas en el artículo 32, inciso tercero, del mismo texto legal, referido a la elaboración y revisión de las normas de calidad ambiental.

Por su parte, cabe tener presente que mediante el decreto N° 38, de 2012, del MMA, se aprobó el Reglamento para la dictación de normas de calidad ambiental y de emisión, cuyo artículo 38 dispone que estas serán revisadas según los criterios que indica, a lo menos cada cinco años, sin perjuicio de lo cual el ministerio, de oficio o a solicitud de cualquiera de los ministerios sectoriales, fundado en la necesidad de readecuación de la norma, podrá adelantar el proceso de revisión, como asimismo se podrá iniciar a solicitud escrita de cualquier persona, fundada en estudios científicos, económicos u otros de general reconocimiento.

Con sujeción a dicha normativa, a través del citado decreto N° 13, de 2011, el MMA dictó la norma de emisión para centrales termoeléctricas, estableciendo en su artículo 4° los valores máximos de emisión de material particulado (MP), dióxido de azufre (SO2) óxidos de nitrógeno (NOx) y mercurio (Hg), diferenciados para fuentes emisoras existentes y nuevas.

A su vez, el artículo 5° de ese decreto estableció plazos diferidos para el cumplimiento de tales límites máximos. Así, a las fuentes emisoras existentes, su inciso primero les otorgó un plazo de 2 años y 6 meses contado desde la publicación de ese decreto, para cumplir con los valores límites fijados para MP, en tanto que respecto de los demás contaminantes les confirió un plazo de 4 ó 5 años contados de igual forma, según se tratara o no de zonas declaradas latentes o saturadas por MP, SO2 o NOx, con anterioridad a esa fecha. En cuanto a las fuentes emisoras nuevas, se dispuso, en el inciso segundo, que estas deberían cumplir con los respectivos valores límites de emisión desde la entrada en vigencia del aludido decreto N° 13.

Luego, su artículo 16 estableció que el acto en comento entraría en vigencia el día de su publicación en el Diario Oficial, salvo el inciso primero del mencionado artículo 5°, que dispone los mencionados plazos para las fuentes existentes.

Como se puede advertir, la norma de emisión de que se trata comenzó a regir al momento de la publicación en el Diario Oficial del referido decreto N° 13, esto es, el 23 de junio de 2011, sin perjuicio de que respecto de algunas fuentes emisoras, el cumplimiento de los respectivos valores máximos establecidos quedó diferido a determinadas épocas.

Pues bien, en este contexto, y atendido que de acuerdo a la normativa expuesta el MMA se encuentra en la obligación de proceder a la revisión, en lo que interesa, de las normas de emisión, a lo menos cada 5 años, pudiendo hacerlo incluso con antelación a dicho término, cumple señalar que habiendo entrado en vigencia el decreto N° 13, de 2011, que establece la norma de emisión para centrales termoeléctricas, en el año 2011, al momento de su publicación en el Diario Oficial, aplicándose desde ese momento a todas las fuentes nuevas los límites máximos de emisión que allí se establecen, correspondía que la señalada autoridad ministerial revisara tal norma en el plazo anotado, contado desde esa fecha.

No obstaba a dicha obligación el hecho de que las fuentes existentes no estuvieran sujetas al cumplimiento de los correspondientes límites máximos de emisión desde el inicio de la vigencia del decreto, pues el artículo 5° del anotado decreto N° 13 solo difiere el cumplimiento de los límites máximos de emisión, mas no ha afectado la vigencia de la norma, la que ha surtido efectos a partir de su publicación en el Diario Oficial.

En concordancia con lo anterior, se debe tener presente lo señalado en la circular N° 1, de 2015, del MMA, que contiene interpretación administrativa del decreto Nº 13, de 2011 -emitida en uso de la atribución contenida en el artículo 70, letra o), de la ley N° 19.300-, en la que se reconoce la vigencia del límite de emisión desde el 23 de junio de 2011.

Un criterio distinto implicaría aceptar que una norma de emisión, por el solo hecho de que algunas de las fuentes afectas a ella dispongan de un plazo para el cumplimiento de los límites máximos establecidos, estaría vigente por al menos 10 años sin ser revisada, lo que se opone a la normativa que regula la materia de la especie, y se aparta del objetivo final de la norma, cual es prevenir y proteger la salud de las personas y del medio ambiente.

Por lo demás, el argumento del ministerio en el sentido que el nivel de cumplimiento por parte de las fuentes reguladas es indispensable para llevar a cabo un análisis de eficiencia en la aplicación, no resulta suficiente, pues se debe considerar que la revisión de esta clase de normas no solo debe ser ponderada sobre la base de la aplicación efectiva de las mismas, sino que, en conformidad con lo previsto en el artículo 39 del anotado reglamento para la dictación de las normas de calidad ambiental y de emisión, deben evaluarse otros ponderadores, como los cambios en las condiciones ambientales consideradas al momento de dictarse la norma y los resultados de las investigaciones científicas que aporten antecedentes nuevos sobre efectos adversos a las personas o a los recursos naturales o sobre nuevas metodologías de medición.

En consecuencia, este Organismo de Control cumple con manifestar que el Ministerio del Medio Ambiente deberá iniciar a la brevedad el proceso de revisión de la Norma de Emisión para Centrales Termoeléctricas, informando al respecto a esta Entidad de Fiscalización en el plazo de 60 días, y deberá tener presente en el futuro el criterio contenido en el presente oficio.

Saluda atentamente a Ud.,


Jorge Bermúdez Soto
Contralor General de la República