Dictamen N° 2348

Texto del dictamen

N° 2.348                                 Fecha: 28-I-2020

Se ha dirigido a esta Contraloría General el Diputado señor Fidel Espinoza Sandoval, denunciado faltas al principio de probidad administrativa por parte del Ministro de Agricultura, don Antonio Walker Prieto, debido a que, con ocasión de su visita a la ciudad de Osorno para participar en la Feria Sago Fisur, habría sido recogido en el aeropuerto de Puerto Montt por un vehículo de una empresa del rubro lechero, Manuka S.A., pernoctando en la casa de huéspedes de dicha sociedad y, posteriormente, trasladado a la mencionada feria en un automóvil junto a su Gerente General, pese a que se trataría de una entidad privada sujeta a sus políticas y fiscalización.

Agrega que, a su juicio, lo anterior habría podido incidir en el resultado del juicio penal que se llevaría en contra de Manuka S.A., por la eventual comisión del delito de maltrato animal.

Finalmente, expone que las mencionadas actividades no habrían sido registradas en el portal de la Ley de Lobby, y solo se habría tomado conocimiento de ellas a través de una solicitud de acceso a la información efectuada por el individualizado parlamentario.

Requerida de informe, la Subsecretaría de Agricultura informó, en síntesis, que en la especie no hubo infracción al principio de probidad por parte del ministro del ramo, toda vez que la visita a las instalaciones de Manuka S.A. tuvieron lugar en el contexto del ejercicio de las funciones propias del nombrado secretario de Estado, con el fin de conocer de primera fuente los procesos productivos de un actor relevante de la industria, cuyas características podrían ser replicadas por el resto del sector lechero, lo que se enmarca dentro de los objetivos prioritarios y de los lineamientos estratégicos de esa cartera ministerial.

Añade que, considerando que las instalaciones de dicha entidad privada se encontrarían a casi 50 minutos de los hoteles de Osorno, que la visita tenía que realizarse a primera hora de la madrugada, pues el referido sistema de producción empieza a las 4:00 am y termina a las 7:30 am, y teniendo en cuenta, además, los principios de eficiencia y eficacia, se accedió a pasar la noche en la casa de huéspedes de Manuka S.A. y a ser trasladado de ida y vuelta en uno de sus vehículos, junto con su comitiva integrada por su Jefe de Gabinete y la Directora Nacional de la Oficina de Estudios y Políticas Agrarias  -ODEPA-, evitando con ello utilizar un auto fiscal con su respectivo conductor.

Continúa indicando que, al contrario de lo que afirma el diputado recurrente, el aludido procedimiento penal afectó a una persona natural -y no a la consignada empresa-, quien, en definitiva, fue absuelto por el Tribunal Oral en lo Penal de Osorno, por no haberse acreditado su participación en los hechos denunciados, resultando difícil creer, en su concepto,  que la sola llegada del Ministro Walker Prieto a la feria Sago Fisur en un vehículo de Manuka S.A. haya tenido la capacidad de afectar la decisión de tres jueces, frente a un proceso reglado y que fue iniciado con mucha antelación a la ocurrencia de los hechos denunciados.

Por último, en cuanto a la infracciones a la ley N° 20.730 -que Regula el Lobby y las Gestiones que Representen Intereses Particulares ante las Autoridades y Funcionarios-, informa que las actuaciones por las que se consultan no constituirían una audiencia que deba ser registrada en los términos que exige el artículo 5° de ese cuerpo normativo, sino que, por el contrario, se tratarían de actividades que tienen estricta relación con el trabajo en terreno, propio de las tareas de representación que ejecuta un sujeto pasivo en el ejercicio de sus funciones, las que de conformidad con su artículo 6°, N° 1, se encontrarían excluidas de la aplicación de ese texto legal.

Sin perjuicio de lo anterior, expone que por razones de probidad y transparencia, estas fueron registradas en el ítem “Viajes” del Portal de la Ley de Lobby, sin embargo, por un error involuntario en la interpretación de la normativa aplicable, se habría omitido consignar en dicha plataforma que los traslados locales y la estadía fueron financiados por la referida persona jurídica, cuestión que ya habría sido rectificada, dejando expresa constancia, además, del hecho de haber realizado tal corrección. 

Expuesto lo anterior, corresponde hacer presente que el inciso primero del artículo 8° de la Constitución Política, prescribe que el ejercicio de las funciones públicas obliga a sus titulares a dar estricto cumplimiento al principio de probidad en todas sus actuaciones.

Enseguida, el inciso segundo del artículo 52 de la ley N° 18.575, previene que dicho principio consiste en observar una conducta funcionaria intachable y un desempeño honesto y leal de la función o cargo, con preeminencia del interés general sobre el particular.

Luego, cabe recordar que el artículo 62 de ese mismo texto legal, incluye entre aquellas conductas que contravienen especialmente el principio de probidad, en su numerales 5° y 6°, inciso segundo, respectivamente, la circunstancia de "hacerse prometer o aceptar, en razón del cargo o función, para sí o para terceros, donativos, ventajas o privilegios de cualquier naturaleza, excepto los donativos oficiales y protocolares, y aquellos que autoriza la costumbre como manifestaciones de cortesía y buena educación ", como asimismo “participar en decisiones en que exista cualquier circunstancia que le reste imparcialidad”, caso en el cual las autoridades y funcionarios deberán abstenerse de intervenir en esos asuntos, informando a su superior jerárquico de dicha circunstancia.

En concordancia con lo anterior, el inciso tercero del artículo 1° de la ley N° 20.880 -sobre Probidad en la Función Pública y Prevención de los Conflictos de Intereses-, añade que existe conflicto de intereses en el ejercicio de la función pública cuando concurren circunstancias que le restan imparcialidad en el ejercicio de sus competencias.

En relación con la materia, el dictamen N° 4.461, de 2019, de este origen, ha precisado que el objeto de dichas disposiciones es impedir que intervengan en el examen, estudio o resolución de determinados asuntos, aquellos funcionarios que puedan verse afectados por un conflicto de interés en el ejercicio de su empleo o función, en virtud de circunstancias que objetivamente puedan alterar la imparcialidad con que éstos deben desempeñarse, aun cuando dicho conflicto sea potencial, debiendo abstenerse de intervenir en tales materias, poniendo en conocimiento de su superior jerárquico la implicancia que les afecta.

Ahora bien, precisado el marco normativo y jurisprudencial atingente a la materia, corresponde referirse, en primer lugar, a las actividades efectuadas por el Ministro de Agricultura que, a juicio del Diputado señor Espinoza Sandoval, habrían infringido el principio de probidad administrativa.

Al respecto, y en cuanto a las funciones que la ley ha encomendado a la anotada secretaría de Estado, es dable indicar que el artículo 1° del decreto con fuerza de ley N° 294, de 1960, del Ministerio de Hacienda -que Establece Funciones y Estructura Ministerio de Agricultura-, dispone, en lo que interesa, que aquella está encargada de fomentar, orientar y coordinar las industrias agropecuarias de nuestro país.

Luego, su artículo 2º, N°s. 1 y 9, establecen que le corresponderá especialmente a esa cartera de Estado, “Planificar y dirigir la realización de la política agraria y pesquera que fije el Presidente de la República” y “Aplicar la ley N° 8.094, de 14 de marzo de 1945, sobre Fomento Lechero y sus Reglamentos, con excepción de las disposiciones que se refieren al desarrollo de un Plan de Fomento Lechero y a la aprobación del Presupuesto anual de sus recursos, cuya aplicación corresponderá al Consejo de Fomento e Investigación Agrícolas”.

Pues bien, examinadas las actuaciones que se reclaman del Ministro señor Walker Prieto, es posible apreciar que su visita a las instalaciones de Manuka S.A., se enmarca dentro del ejercicio de las funciones del cargo que desempeña, habiéndose indicado, además, las razones de interés público que justificaban tal visita, la que, como se dijo, pretendía conocer en terreno el modelo productivo de dicha compañía -basado en un “pastero de precisión”-, cuyas características fueron consideradas como interesantes por dicha autoridad, con el fin de que sean replicadas por otros actores de rubro.

Enseguida, respecto a que el Ministro de Agricultura haya pernoctado en la casa de huéspedes de Manuka S.A. y utilizado un vehículo de propiedad de esa entidad privada, cabe precisar, efectuada las validaciones del caso, que a diferencia de lo afirmado por la referida subsecretaría, las dependencias de dicha empresa, por la ruta U-55-V, se encuentran ubicadas, en automóvil, a 38 minutos aproximadamente del lugar donde se desarrolló la feria en comento, y a solo 14 minutos del hotel más cercano a las mismas, el que cuenta con instalaciones de calidad suficiente, de tal manera que no resulta pertinente justificar las actuaciones cuestionadas en razones de eficiencia y eficacia atendida una supuesta distancia mayor entre los señalados lugares.

Lo anterior, máxime si tiene en cuenta que el mencionado Secretario de Estado y su comitiva cuentan con los medios públicos necesarios para realizar todos los desplazamientos que comprendían su visita a Osorno, así como también, para financiar un adecuado alojamiento, sin que se advierta la necesidad de recurrir a las facilidades otorgadas por un privado que pudieren, con posterioridad, comprometer la imparcialidad con la que dichos servidores deben actuar en el ejercicio de sus funciones.

De esta manera, en lo sucesivo, el Ministro de Agricultura deberá abstenerse de aceptar aquellas facilidades que pudieren amenazar la preeminencia que debe darse al interés general conforme al citado artículo 52 de la ley N° 18.575, y utilizar los recursos públicos que tiene a su disposición para el cumplimiento de los fines institucionales, ello con el fin de evitar y prevenir la ocurrencia de algún conflicto de intereses que afecte el principio de probidad.

Ahora, en cuanto al eventual efecto que habrían tenido los hechos denunciados en el resultado de un juicio penal en el que se encontraría involucrado un trabajador de Manuka S.A., cumple con señalar que no se acompaña antecedente alguno que permita inferir que la visita del Ministro señor Walker Prieto a las instalaciones de dicha empresa, haya podido incidir en la decisión final que adoptó el Tribunal Oral en lo Penal de Osorno en el singularizado juicio, considerando, además, que se trata de una sentencia dictada por otro Poder del Estado, que actúa con plena independencia del Ejecutivo.

En otro orden de consideraciones, respecto a las infracciones a la ley N° 20.730 que se reclaman, cabe tener presente que las actividades reguladas por dicho texto legal son aquellas destinadas a obtener alguna de las decisiones que se singularizan en su artículo 5°, tales como la elaboración, dictación, derogación de actos administrativos, proyectos de ley, y el diseño, implementación y evaluación de políticas, planes y programas.

Luego, su artículo 6° establece diferentes supuestos que no quedan sujetos a esa preceptiva, indicando en su N° 1), “las peticiones realizados con ocasión de una reunión, actividad o asamblea de carácter público y aquellos que tengan estricta relación con el trabajo en terreno propio de las tareas de representación que ejecute un sujeto pasivo en el ejercicio de sus funciones”.

Por su parte, el N° 1 del artículo 7° de ese cuerpo legal, en lo que interesa, dispone que los sujetos pasivos que señala, se encuentran obligados a mantener un registro de agenda pública, en el que se deben consignar, conforme con el N° 2 de su artículo 8°, “Los viajes realizados por alguno de los sujetos pasivos establecidos en esta ley, en el ejercicio de sus funciones”.

Ahora bien, en la especie, y de acuerdo con lo informado por la Subsecretaría de Agricultura, la visita que se cuestiona se dio en el marco de una actividad que la ley reconoce como trabajo en terreno propio del ejercicio del cargo, por lo que no requería ser registrada al tratarse de una de las hipótesis previstas en el reseñado artículo 6°, cuestión que, tal como fuera expresado en el dictamen N° 11.897, de 2017, de la Contraloría General, debe ser analizado y definido por el sujeto pasivo en cada caso concreto, atendiendo a las particularidades del mismo, sin perjuicio, por cierto, de las facultades de control que corresponda ejercer a este Organismo Fiscalizador.

Con todo, si bien el nombrado secretario de Estado no se encontraba en el imperativo de anotar en su agenda pública la visita a las instalaciones de Manuka S.A., el viaje a la Región de Los Lagos sí debió haber sido registrado, con todas las menciones que prevé el N° 2 del artículo 8° de la precitada ley N° 20.730 y el artículo 14 del decreto N° 71, de 2014, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia -reglamento de ese texto legal-.

En efecto, conforme con el dictamen N° 43.366, de 2017, de este origen, el registro público de viajes no exige que estos deban tener por objeto el lobby o la gestión de intereses particulares respecto de las decisiones a que se refiere el artículo 5°, debiendo anotarse todos los que realicen los sujetos pasivos en el ejercicio de sus funciones, con las solas excepciones que tanto esa misma norma como el reglamento respectivo prevén.

De esta forma, el Ministro de Agricultura tenía la obligación de anotar en el pertinente registro, a lo menos, el destino y objeto de su viaje a la Región de Los Lagos, el costo total consignado en moneda nacional, desglosado por ítem cubierto, y la persona natural o jurídica que lo financió, individualizada mediante su razón social o nombre de fantasía, al tratarse de una persona jurídica, últimos dos aspectos que aquella autoridad omitió consignar en un primera oportunidad, siendo posteriormente rectificado, según consta de la revisión del registro de viajes del individualizado secretario de Estado, lo que permite dar por subsanado el error cometido.

Por consiguiente, en mérito de lo expuesto, dicha superioridad deberá velar para que, en lo sucesivo, los viajes que efectúe se anoten en su respectivo registro público con todas las menciones que exige la normativa antes reseñada, desglosando adecuadamente los diferentes costos de aquellos, e individualizando las personas naturales o jurídicas que lo hubieren financiado, si procede.

Saluda atentamente a Ud.,


Jorge Bermúdez Soto
Contralor General de la República