Dictamen N° 920

Texto del dictamen

 N° 920                Fecha: 09-I-2020      

Se ha dirigido a esta Contraloría General el señor Patricio Cortés Llabres, en representación de la Corporación Educacional Bilbao, actual sostenedora de la Escuela Especial Bilbao, reclamando en contra de la Superintendencia de Educación (en adelante SIE) por un proceso administrativo sancionador del que fue objeto dicha entidad educacional  y que culminó con la aplicación de una multa que fue descontada de la subvención del mes de julio de 2018, a pesar de que aquélla estaría prescrita conforme a la normativa educacional.

Además, alega que en la determinación de ese castigo no se habría considerado la atenuante consistente en que no se le habían impuesto sanciones previas, lo que, a su juicio, implicaba que solo podría haber sido objeto de una amonestación.

Asimismo, reclama que el descuento desde la subvención fue aplicado en relación a la corporación que representa, no obstante que el proceso sancionador se dirigió en contra de una persona jurídica distinta. 

Consultada al efecto, la señalada superintendencia informó acerca de cada una de las alegaciones del recurrente. 

Sobre el particular se debe anotar que el inciso primero del artículo 48 de la ley N° 20.529 previene que la SIE tendrá por objeto fiscalizar que los sostenedores de los establecimientos educacionales reconocidos oficialmente por el Estado se ajusten a las leyes, reglamentos e instrucciones que dicte ese organismo de fiscalización, en adelante “la normativa educacional”, mientras que el Párrafo 5° del Título III del anotado cuerpo legal regula el respectivo procedimiento administrativo sancionador.

Luego, su artículo 66 prescribe que si se detectaren infracciones que pudieren significar una contravención a dichas normas, el competente Director Regional de la SIE ordenará, mediante resolución fundada, la instrucción de un procedimiento, y designará a un fiscal instructor, quien formulará los cargos.

Finalmente, el inciso primero de su artículo 86 dispone que “La Superintendencia no podrá aplicar ningún tipo de sanción luego de transcurridos seis meses desde la fecha en que hubiere terminado de cometerse el hecho. El inicio de la investigación respectiva suspenderá este plazo de prescripción”. Añade su inciso final que “Todo proceso que inicie la Superintendencia deberá concluir en un plazo que no exceda de dos años”.

Expuesto lo anterior, cabe hacer presente que el 11 de noviembre de 2013 la SIE realizó una visita inspectiva a la citada escuela, producto de la cual se levantó un acta de fiscalización en la que se constataron infracciones a la normativa educacional, por errores al declarar asistencia real y no contar con personal asistente de la educación idóneo, luego de lo cual, mediante resolución exenta de 21 de noviembre de 2013, ordenó instruir un procedimiento en su contra, se designó fiscal instructor y se formularon cargos.

Enseguida, a través de resolución exenta de 9 de mayo de 2014, del mismo origen, se aprobó el aludido procedimiento, aplicándose al centro educacional una multa de 51 UTM, acto administrativo que fue objeto de un recurso de reclamación, el que fue rechazado por la resolución exenta N° 2866, de 2015, de la SIE.

De esta última decisión la entidad educacional recurrió a la Corte de Apelaciones de San Miguel, la cual ordenó dejar sin efecto tanto dicho acto como los antecedentes relativos a la ya citada resolución exenta de fecha 21 de noviembre de 2013, desde la formulación de cargos inclusive, añadiendo que debía retrotraerse el procedimiento administrativo al estado de dictarse una resolución por el Director Regional competente que se ajuste a la normativa legal, fallo que fue confirmado por la Corte Suprema, dictándose el “cúmplase” de dicha decisión judicial el 1 de junio de 2016. 

A continuación, con fecha 7 de junio de 2016 la SIE dictó una resolución exenta que dejó sin efecto parcialmente la antedicha resolución de 21 de noviembre de 2013, solo en lo que respecta a la formulación de cargos, y ordenó retrotraer el proceso al estado de formulación de cargos. Posterior a ello, se emitió la resolución exenta de fecha 29 de junio de 2016, que aplicó la sanción de multa de 51 UTM, acto administrativo que fue objeto de un recurso de reclamación, el que fue rechazado mediante resolución exenta de fecha 19 de abril de 2018.

Así, se aprecia que el plazo de seis meses que contempla el artículo 86 de la referida ley N° 20.529 comenzó a correr el 11 de noviembre de 2013, fecha del acta de fiscalización de la visita en que se constató que ese día se mantenía una situación de infracción a la preceptiva educacional, término cuyo cómputo se suspendió el 21 de noviembre de 2013, con la notificación de la resolución exenta que instruyó el procedimiento en cuestión.

Enseguida, en cuanto al plazo de dos años  que contempla el inciso final del artículo 86 de la referida ley N° 20.529, se debe precisar que si bien, como acaba de mencionarse, el 21 de noviembre de 2013 se inició un procedimiento sancionatorio en contra de la entidad educacional ya mencionada -formulándose cargos-, debe destacarse que por la ya aludida sentencia judicial se ordenó dejar sin efecto los antecedentes relativos a dicha resolución desde la formulación de cargos inclusive, debiendo retrotraerse el procedimiento administrativo en los términos ya expresados, fallo que quedó firme y ejecutoriado el 1 de junio de 2016, por lo que debe entenderse que dicho plazo de dos años comenzó a correr nuevamente a partir de esta última data. 

Luego, en lo que interesa, se dictó la resolución exenta N° 2016/PA/13/1763, de fecha 29 de junio de 2016, que aprueba dicho proceso aplicando una sanción, notificada al día siguiente, acto que fue impugnado, siendo rechazado por medio de la resolución exenta PA 826, de 19 de abril de 2018. 

Como puede advertirse, el procedimiento de que se trata culminó con la resolución exenta de 29 de junio de 2016, esto es, a los pocos días de comenzar a correr nuevamente el plazo de dos años fijado en el referido inciso final del artículo 86 de la ley N° 20.529.

Lo anterior, por cuanto la interposición de los recursos administrativos en contra de los actos de la Administración del Estado configuran un procedimiento administrativo de carácter impugnatorio, que es distinto e independiente de aquél al que dio término la decisión recurrida, aunque se trata, por cierto, de procedimientos entre los que existe vinculación (aplica dictamen N° 1.752, de 2017, de esta procedencia).

Conforme a lo expuesto, la potestad sancionatoria ejercida por la Superintendencia de Educación en contra del establecimiento afectado no se encontraba prescrita al momento en que se afinó el pertinente proceso, razón por la cual se desestima la alegación formulada por el ocurrente.

Luego, en cuanto a que en la aplicación de la multa a la entidad educacional no se consideró la circunstancia atenuante de responsabilidad contemplada en el artículo 79, letra b), de la ley N° 20.529, referida a que no le haya sido impuesta una de las sanciones previstas en la normativa educacional en los períodos y por las infracciones que indica, al momento de ser sancionada, corresponde precisar que en la resolución exenta de fecha 19 de abril de 2018, de la SIE, que rechazó la reclamación interpuesta al respecto por dicho establecimiento educacional, consta que dicha circunstancia fue ponderada para aplicar la sanción de multa, tal como lo ordena el artículo 73, letra b), de la ley N° 20.529. 

Ahora bien, cabe aclarar que la situación de concurrir la antedicha circunstancia atenuante no le otorga el efecto de que solo pueda aplicársele a la entidad educacional la sanción de amonestación -sanción de menor rango a la aplicada-, sino que pasa a formar parte de los elementos que deben ser considerados por la SIE para efectos de determinar la sanción a aplicar. 

Finalmente, es menester añadir, en lo que interesa, que el inciso primero del artículo segundo transitorio de la ley N° 20.845 dispuso que “Hasta el 31 de diciembre de 2017, los sostenedores particulares que no estén organizados como una persona jurídica sin fines de lucro y que estén percibiendo la subvención del Estado que regula el decreto con fuerza de ley N° 2, del año 1998, del Ministerio de Educación, podrán transferir la calidad de sostenedor a una persona jurídica de derecho privado sin fines de lucro”.

De la preceptiva previamente señalada y acorde a lo dispuesto en el dictamen N° 45.489, de 2016, de este origen, se puede colegir, por una parte, que la regla general es que la calidad de sostenedor es intransferible y que solo por excepción la ley N° 20.845 ha permitido que, en un periodo de transición, puede transferirse esa condición desde un sostenedor particular que no está organizado como persona jurídica sin fines de lucro a otro sostenedor que sí está constituido de esta manera, como habría ocurrido en la especie, desde la Sociedad Educacional Bilbao Limitada a la Corporación Educacional Bilbao. 

Enseguida, el inciso segundo del aludido precepto legal dispone que los sostenedores particulares que no estén organizados como una persona jurídica sin fines de lucro y que, al 8 de mayo de 2015, hayan solicitado transferir la calidad de sostenedor a una persona jurídica de derecho privado sin fines de lucro, permanecerán sujetos a las reglas a las que estaba sometida la entidad antecesora hasta la fecha en que se verifique el pago de la primera subvención a la entidad sucesora. Luego, su inciso tercero señala que el sostenedor que haya adquirido su calidad de tal en conformidad al inciso anterior será el sucesor legal de todos los derechos y obligaciones que la persona transferente haya adquirido o contraído, con ocasión de la prestación del servicio educativo.

En tal contexto, se advierte que en el mes de agosto del año 2018 le fue descontada la ya aludida multa a la Escuela Especial Bilbao, de la subvención correspondiente al mes de julio de 2018, en relación al sostenedor de la época, esto es, la Corporación Educacional Bilbao, actuación que no resulta reprochable en tanto aparece de los antecedentes tenidos a la vista que dicha persona jurídica es la sucesora legal de la Sociedad Educacional Bilbao, antigua sostenedora del aludido establecimiento educacional, en el marco del antedicho inciso tercero del artículo segundo transitorio de la ley N° 20.845.  

Saluda atentamente a Ud.


Jorge Bermúdez Soto
Contralor General de la República