Dictamen N° 18073

Texto del dictamen

N° 18.073                                      Fecha: 18-VII-2018

La diputada Paulina Núñez Urrutia y el entonces senador Baldo Prokurica Prokurica, solicitan que esta Entidad Fiscalizadora realice una auditoría que incluya la revisión de todos los expedientes que sirvieron de antecedente para la dictación de las resoluciones que concedieron la calificación de exonerados políticos, de conformidad a la ley N° 19.234, estableciendo beneficios previsionales, por gracia. Ello con el objetivo de verificar su correcta determinación y poner fin a una eventual defraudación al patrimonio fiscal.

Asimismo, mediante el oficio N° 127/INC/2016, don José Luis Allende Leiva, Secretario General (S) del Senado, ha remitido la solicitud del señor Prokurica Prokurica, para que esta Contraloría General ordene a los organismos públicos pertinentes, las actuaciones administrativas que en derecho correspondan, para cesar los beneficios de quienes hayan sido reconocidos como exonerados políticos, sin haber reunido los requisitos para ello.

I. En cuanto a la solicitud de efectuar una auditoría que abarque todos los expedientes de quienes hayan sido reconocidos como exonerados políticos, conforme a la ley N° 19.234.

Al respecto, cabe recordar que, según dispone el artículo 98 de la Constitución Política, compete a esta Contraloría General, entre otros, el control de legalidad de los actos de la Administración, la fiscalización del ingreso y la inversión de los fondos del Fisco, de las municipalidades y de los demás organismos y servicios que determinen las leyes, y el examen y juzgamiento de las cuentas de las personas que tengan a su cargo bienes de esas entidades, lo que reitera, en similares términos, el artículo 1° de la ley N° 10.336, de Organización y Atribuciones de este Organismo Fiscalizador.

El inciso segundo del artículo 6° de ese texto legal establece que también "le corresponderá informar sobre cualquier otro asunto que se relacione o pueda relacionarse con la inversión o compromiso de los fondos públicos, siempre que se susciten dudas para la correcta aplicación de las leyes respectivas".

Su artículo 21 A ordena a esta Contraloría General efectuar "auditorías con el objeto de velar por el cumplimiento de las normas jurídicas, el resguardo del patrimonio público y la probidad administrativa". Añade, su inciso segundo, que a través de ellas, evaluará, en lo pertinente, los sistemas de control interno de los servicios y entidades, fiscalizará la aplicación de las disposiciones relativas a la administración financiera del Estado, particularmente las referidas a la ejecución presupuestaria de los recursos públicos, examinará las operaciones efectuadas y la exactitud de los estados financieros, comprobará la veracidad de la documentación sustentatoria y formulará las proposiciones que sean adecuadas para subsanar los vacíos que detecte.

Dando cumplimiento a estos imperativos constitucionales y legales, este Órgano de Control ha efectuado una serie de auditorías sobre la materia que los interesados solicitan fiscalizar, cuyos resultados han quedado plasmados en los Informes Finales N°s. 47 y 125, de 2004; 62, de 2011; 81, de 2012 y 149, de 2014; y en los Informes de Seguimiento N°s. 25, de 2006; 62, de 2011 y 149, de 2014.

Es así como el examen efectuado en el Informe Final N° 47, de 2004, sobre auditoría al pago de beneficios previsionales que realizaba el ex Instituto de Normalización Previsional, INP, comprendió la revisión de los pagos efectuados entre enero a mayo de 2003, oportunidad en la que se detectó, en lo que interesa, que la Oficina Proyecto Exonerados de esa dependencia no informó sobre las resoluciones, decretos u oficios correspondientes, que permitieran acreditar el sustento de los desembolsos efectuados sobre la materia, detallados en ese informe. 

Luego, mediante el Informe Final N° 125, de 2004, sobre auditoría al pago de prestaciones previsionales no contributivas para exonerados políticos concedidas de acuerdo con lo dispuesto en la citada ley N° 19.234, efectuadas por el ex INP -examen que vino a complementar el citado Informe Final N° 47, de 2004-, determinó que de los 65 casos revisados, en el 11% de ellos no se cumplió con lo dispuesto en el artículo 10 de la resolución N° 520, de 1996, de este origen, vigente a esa data, y que Fijó el Texto Refundido, Coordinado y Sistematizado de la Resolución N° 55, de 1992, de la Contraloría General de la República, que Establece Normas sobre Exención del Trámite de Toma de Razón, puesto que las resoluciones respectivas no fueron enviadas a trámite de registro y control a esta Entidad Fiscalizadora.

A continuación, a través del Informe de Seguimiento N° 25, de 2006, se efectuó una verificación de las instrucciones dispuestas por este Organismo Fiscalizador en diversas auditorías, lo que incluyó aquellas contenidas en el mencionado Informe Final N° 125, de 2004, y en el cual se observaron omisiones en el envío a trámite de registro y control de las resoluciones que conceden pensión no contributiva a causantes afiliados a ex Cajas de Previsión del sector privado. Esta revisión permitió comprobar que, en general, se había subsanado la observación, con la excepción de algunos casos relativos a pensiones de exonerados políticos provenientes del ex Servicio de Seguro Social, y a pensiones de sobrevivencia causadas por beneficiarios de pensión no contributiva, por lo que se reiteró a la Coordinadora Nacional del Programa de Reconocimiento al Exonerado Político, del entonces Ministerio del Interior, y al ex INP, el deber de dar estricto cumplimiento a la referida resolución N° 520, de 1996.

Posteriormente, esta Entidad de Control emitió el Informe Final N° 62, de 2011, sobre auditoría efectuada en la Dirección de Previsión de Carabineros de Chile, DIPRECA, respecto de los bonos de reconocimiento emitidos entre mayo de 1981 y diciembre de 2010, ocasión en la que se detectaron, entre otras situaciones, incompatibilidades en relación con los beneficios entregados.
 
Ello pues se constataron casos de beneficiarios que recibían, por una parte, el pago de una pensión no contributiva de DIPRECA, y por otra, un bono de reconocimiento como exonerados políticos entregado por el IPS, en circunstancias que la ley N° 19.234 dispone que las pensiones no contributivas que regula, son incompatibles con cualquiera otra proveniente de regímenes previsionales que hayan obtenido o a que puedan tener derecho los peticionarios, con excepción de las concedidas conforme al sistema previsional establecido en el decreto ley N° 3.500, de 1980, por lo que se instruyó realizar las acciones pertinentes para regularizar dicha situación.

Luego, se verificó el cumplimiento de las medidas correctivas instruidas por esta Contraloría General en aquel documento, a través del Informe de Seguimiento N° 62, de 2011, señalando que, en virtud de los antecedentes proporcionados por el servicio, se evidenció una regularización parcial de los casos observados, toda vez que se mantenían pendientes 25 de ellos, no pudiendo darse por subsanada la observación constatada por parte de este Organismo Fiscalizador. 

Tras ello, esta Entidad de Control emitió el Informe Final N° 81, de 2012, que tuvo por objeto verificar si los pagos que dicen relación con la ley N° 19.234, fueron otorgados a beneficiarios que cumplieran con los requisitos establecidos por dichas normas, así como con los procedimientos previstos al efecto.

En dicha ocasión, se constataron deficiencias e irregularidades que determinaron que la Oficina de Exonerados Políticos del Ministerio del Interior y Seguridad Pública emitiera indebidamente la resolución que calificó la calidad de exonerado político al menos a 3.000 postulantes y, que consecuencialmente, se les concedieran los beneficios previsionales asociados, careciendo de los requisitos legales para acceder a ese derecho. En razón de ello, aparece que el IPS desembolsó indebidamente M$29.616.807, en favor de 5.917 beneficiarios que obtuvieron la pensión no contributiva, efectuando pagos con subrogación, sin acreditar la efectiva prestación de los servicios y el pago de las cotizaciones por parte del empleador. 

Atendidas estas situaciones, la Contraloría General determinó instruir un sumario administrativo con el objeto de establecer las responsabilidades administrativas que eventualmente pudiesen derivarse. Dicho proceso fue sobreseído, por una parte, en consideración al cese de funciones de los servidores públicos involucrados, ocurridos con anterioridad a su inicio, y por otra, a que la acción disciplinaria se encontraba prescrita, situación informada a los ocurrentes a través del dictamen N° 96.818, de 2015, de este origen.

Finalmente, corresponde referirse a la auditoría realizada al proceso de tramitación administrativa de las solicitudes pendientes al 31 de julio de 2014, en la Oficina de Exonerados Políticos del Ministerio del Interior y Seguridad Pública, cuyas conclusiones se encuentran contenidas en el Informe Final N° 149, de 2014. Dicho documento consignó, entre otras falencias, inconsistencias entre la información disponible en la base de datos del “Sistema de Exonerados” que lleva al efecto dicha unidad y la contenida en los documentos que conformaban el expediente respectivo, razón por la cual se ordenó a esa repartición revisar y compatibilizar su base de datos con respecto a los antecedentes en soporte papel.

Asimismo, el informe detectó una inadecuada custodia de datos y debilidades en los sistemas informáticos utilizados, así como falta de resguardo apropiado de los expedientes, ordenando establecer controles respecto al acceso del administrador del Sistema de Exonerados y contar con un sistema adecuado de custodia y registro de antecedentes. 

Cabe indicar que, en el mes de agosto de 2015, se realizó el seguimiento al mencionado informe, ocasión en la que se comprobó que se encontraba en proceso de elaboración un protocolo de validación de datos a cargo de una mesa de trabajo creada para ello, así como la generación de controles para el resguardo y custodia de datos, y para el registro de la información del referido sistema, cuyos resultados serán revisados en una próxima auditoría que ejecute este Ente Fiscalizador. 

Pues bien, de lo expuesto aparece que este Organismo de Control ha ejercido su rol fiscalizador en relación al asunto planteado por los recurrentes, habiendo formulado proposiciones e instrucciones a las reparticiones que han intervenido en el proceso de entrega de los beneficios previsionales de la especie.

En este contexto, en relación con la solicitud que efectúan los parlamentarios recurrentes en cuanto a efectuar un nuevo examen que incluya la revisión de todos los expedientes de quienes han obtenido la calificación de exonerado político, debe hacerse presente que tal gestión resultaría inoficiosa respecto del objetivo planteado por ellos, atendida la limitación que establece el artículo 53 de la ley N° 19.880, en cuanto a que la invalidación de los actos administrativos debe efectuarse por la autoridad que emitió tales actos, entre otras exigencias, dentro de los dos años contados desde la notificación o publicación de los mismos actos (aplica criterio contenido en los dictámenes N°s. 36.701, de 2008 y 6.930, de 2014), plazo que se encuentra largamente cumplido respecto de las pensiones irregulares que fueron detectadas por esta Entidad de Control, y debidamente informadas a la autoridad en los informes de auditoría de los años 2004, 2006, 2011 y 2014, ya citados.

De este modo, atendida la data de expedición de los actos administrativos de que se trata, no será posible dejarlos sin efecto en sede administrativa, por lo que resulta inoficioso que este Organismo de Control desarrolle un nuevo proceso de fiscalización como el requerido, por cuanto, además, las actuaciones de esta Contraloría General deben observar los principios de eficiencia y eficacia, al tenor de lo previsto en los artículos 3° y 5° de la ley N° 18.575, de Bases Generales de la Administración del Estado.

Ello, por cierto, es sin perjuicio de la posibilidad que asiste a la autoridad administrativa de impugnar tales actos en sede judicial, en caso de estimar que concurren causales para ello.

II. En lo referido al requerimiento para que esta Contraloría General ordene a los organismos públicos correspondientes, las actuaciones administrativas que en derecho correspondan, para cesar los beneficios de quienes hayan sido reconocidos como exonerados políticos sin haber reunido los requisitos para ello.

Al respecto, cabe indicar que de acuerdo con lo informado en el oficio N° 96.818, de 2015, de este origen, las 3.000 personas identificadas en el Informe Final N° 81, de 2012, que fueron reconocidos como exonerados políticos, pese a no haber prestado servicios en empresas intervenidas, como lo exige la ley N° 19.234, fueron reducidos a 2.005 casos.

Luego, en mayo de 2015, fue acreditado que, de estos, 770 personas continuaban percibiendo la pensión, mientras que 647 no la recibieron nunca, 514 se encontraban fallecidos a esa data, 8 beneficiarios mantenían sus pensiones suspendidas por orden judicial y en 66 casos habían optado por otra pensión incompatible con ésta.

En cuanto a quienes efectuaron pagos con subrogación sin acreditar la efectiva prestación de los servicios y el pago de las cotizaciones por parte del empleador respectivo, el aludido oficio fijó el universo de beneficiarios en esta situación, en 5.917 personas.

De ellos, solo fueron revisados 112 casos, atendido lo consignado en el dictamen N° 9.686, de 2014, en cuanto a la improcedencia de invalidar, por vía administrativa y sin perjuicio de las actuaciones judiciales procedentes, aquellos casos en que hubiese transcurrido el plazo de dos años a que se refiere el artículo 53 de la ley N° 19.880.

Pues bien, del estudio de estos 112 casos, cabe recordar que conforme informa el citado oficio N° 96.818, de 2015, el IPS determinó que 40 de ellos contaban con los elementos probatorios suficientes en sus respectivos expedientes previsionales que mantiene esa entidad, mientras que los otros 72 correspondían a eventuales invalidaciones las que no fueron informadas al Ministerio del Interior y Seguridad Pública, atendido lo previsto en el mencionado artículo 53 de la ley N° 19.880.

Los restantes casos no fueron analizados por esa entidad de previsión, dado lo informado por el dictamen N° 9.686, de 2014, referido a la imposibilidad de dejar sin efecto, por la vía de la invalidación, los actos administrativos respecto de los cuales ha transcurrido el plazo legal contenido en la aludida norma.

Dicho ello, corresponde anotar que para abordar este aspecto de la presentación de los recurrentes fueron requeridas de informe las entidades intervinientes en el procedimiento referido al reconocimiento de la calidad de exonerado político, de conformidad a la ley N° 19.234, y en el otorgamiento de las prestaciones de seguridad social que de ello se derivan en virtud de esa ley.

a) Ministerio del Interior y Seguridad Pública.

Informa que, en cuanto a las acciones adoptadas en aquellos casos en que fue constatado que los exonerados políticos reconocidos de conformidad a la ley N° 19.234, no prestaron servicios en empresas intervenidas, de los 770 casos que analizó, concluyó que en 760 no era posible proceder a la invalidación de los actos administrativos que concedieron las pensiones no contributivas a estos beneficiarios, por haber transcurrido en ellos el plazo de revisión que prevé el artículo 4° de la ley N° 19.260.

Entre los 10 casos restantes, dos fueron cesados a solicitud de los propios interesados, lo que aparece de las resolución exentas emitidas por el ministerio informante, en tal sentido. Asimismo, aparece que en otros dos casos fueron reconocidos como exonerados políticos ex trabajadores de partidos políticos, debiendo hacerse presente que tanto la calificación de la exoneración como la concesión de los beneficios previsionales pertinentes, son atribuciones exclusivas del Presidente de la República.

Para los restantes 6 casos, quienes cumplieron funciones en la empresa BURGER S.A.C.I., esa Cartera de Estado indica que este Ente Contralor, mediante su dictamen N° 65.405, de 2013, hace presente que la determinación de la calidad de exonerados políticos de estos ex trabajadores se encuentra entregada al conocimiento de la Oficina de Exonerados Políticos de esa cartera.

b) Instituto de Previsión Social:

Cabe recordar que el IPS debía estudiar 72 casos en que era posible efectuar eventuales invalidaciones, por encontrarse dentro de plazo.

Al respecto, ese instituto manifestó que el análisis efectuado permitió determinar que en 54 de esos casos no procedía la invalidación de los beneficios otorgados. Para los restantes, informó que 5 fueron invalidados los pagos con subrogación efectuados, previa consulta a la Superintendencia de Pensiones y remitidos al Ministerio del Interior y Seguridad Pública para que emita los actos administrativos que dejarán sin efectos las pensiones concedidas.

Añade que en otros 7 casos, se detectó que, pese a que el aludido ministerio había dejado sin efecto el pago de pensiones en el año 2013, los pagos no habían sido cesados por esa entidad previsional, por las razones que expone, informado que finalmente, ello se verificó a partir del 1 de junio de 2016.

En otro de los casos que el IPS debía estudiar, la pensión no contributiva respectiva fue suspendida, atendida la muerte del beneficiario, en tanto, se encuentra en revisión en la División Jurídica de esa entidad, para confirmar los datos de subrogación. Asimismo, fueron cesadas 4 pensiones.

Pues bien, a la luz de lo informado por estas dos reparticiones, esta Contraloría General concluye que ambas han adoptado acciones para dar cumplimiento a lo instruido por este Ente Fiscalizador tanto en los mencionados informes finales como en la jurisprudencia emitida sobre el particular.

En este contexto, es necesario reiterar que el transcurso del plazo de invalidación de dos años, previsto en el artículo 53 de la ley N° 19.880, así como el de revisión de los beneficios previsionales de que se trata, a que se refiere el artículo 4° de la ley N° 19.260, ha determinado que el universo de casos susceptibles de revisar en sede administrativa hubiese sido acotado en los términos revisados.

Ante dicha situación este Órgano Contralor centró sus esfuerzos en la revisión de los casos en que entonces era posible adoptar medidas ante eventuales irregularidades, labor en la que, en su momento, instruyó diversas gestiones tanto al IPS como al Ministerio del Interior y Seguridad Pública, de cuyo cumplimiento éstas fueron informando.

Remítase a los recurrentes copias de los informes requeridos para emitir este pronunciamiento.

Saluda atentamente a Ud.,


Dorothy Pérez Gutiérrez
Contralora General de la República
Subrogante