Dictamen N° 96818

Texto del dictamen

N° 96.818               Fecha: 04-XII-2015

Se han dirigido a esta Contraloría General el senador señor Baldo Prokurica Prokurica y la diputada señora Paulina Núñez Urrutia, solicitando informar acerca de diversas materias relativas al Informe Final N°x81, de 2012, de este origen, sobre examen de cuentas a los pagos de pensiones no contributivas y al otorgamiento de otros beneficios previsionales para el sector civil, concedidos a exonerados políticos a través del Instituto de Previsión Social, IPS.

En síntesis, solicitan conocer el resultado de los procedimientos disciplinarios referidos a la materia; si los servicios públicos a que alude el mencionado informe han dado cumplimiento a las medidas ordenadas en dicho documento; si las personas que obtuvieron la calificación de exonerados políticos, sin reunir los requisitos necesarios, continúan recibiendo los indicados beneficios, así como los desembolsos en que ha incurrido el Fisco en el pago de los mismos.

Asimismo, consultan si el IPS ha ejecutado acciones tendientes a recuperar las sumas enteradas indebidamente a las personas que, de conformidad con aquel informe final, accedieron al beneficio mediante la modalidad de pagos con subrogación de las cotizaciones previsionales pendientes, sin acreditar la efectiva prestación de servicios. Finalmente, consultan si, atendida la naturaleza de los hechos detectados en la mencionada auditoría, esta Entidad Fiscalizadora remitió los antecedentes del caso al Ministerio Público.

Al respecto, cabe recordar, en primer término, que la fiscalización que dio origen al referido Informe Final N° 81, de 2012, tuvo por objeto verificar si los pagos que dicen relación con la ley N° 19.234, que Establece Beneficios Previsionales por Gracia para Personas Exoneradas por Motivos Políticos, fueron otorgados a beneficiarios que cumplían con los requisitos establecidos por dicho ordenamiento, así como los procedimientos aplicados al efecto.

Asimismo, cabe hacer presente que este Organismo de Control efectuó una auditoría al proceso de tramitación administrativa de las solicitudes pendientes al 31 de julio de 2014, relativa a la ley N° 19.234 y sus modificaciones, en la Oficina de Exonerados Políticos del Ministerio del Interior y Seguridad Pública, cuyo resultado fue comunicado a dicha repartición con fecha 31 de marzo de 2015, a través del Informe Final N° 149, de 2014. Adicionalmente, en el mes de agosto de 2015, se realizó el seguimiento al mencionado informe, con la finalidad de verificar el cumplimiento de las medidas correctivas instruidas por esta Contraloría General. 

Ahora bien, en cuanto al Informe Final N°.81, de este 2012, se requirió al Ministerio del Interior y Seguridad Pública y al Instituto de Previsión Social, la ejecución de determinadas acciones y la implementación de medidas orientadas a dar estricto cumplimiento a la normativa que rige la materia.

Precisado lo anterior, en cuanto a la primera materia consultada, cabe informar que este Organismo Fiscalizador, por medio de la resolución exenta N° 2.839, de 2013, instruyó un sumario administrativo a fin de establecer las responsabilidades administrativas que eventualmente pudiesen derivarse de los hechos descritos en las observaciones contenidas en el acápite II, Examen de Cuentas, puntos Nos 1.1.1, 1.1.2 y 1.1.3, del aludido informe final, referidas a las deficiencias e irregularidades en que incurrió el Ministerio del Interior y Seguridad Pública, que permitieron que la Oficina de Exonerados Políticos emitiera indebidamente la resolución que califica Ia calidad de exonerado político, al menos a 3.000 postulantes y, por ende, se concediera a estos los beneficios previsionales derivados de tal calidad, en circunstancias que carecían de los requisitos legales para acceder a ese derecho, como asimismo, la situación consignada en el numeral 2.1.1, del mismo acápite II, referente a que el Instituto de Previsión Social había desembolsado indebidamente M$ 29.616.807, en favor de 5.917 beneficiarios que accedieron a la pensión no contributiva, efectuando pagos con subrogación, sin acreditar la efectiva prestación de los servicios y el pago de las cotizaciones por parte del empleador. 
El aludido proceso disciplinario fue sobreseído a través de la resolución exenta N° 3.718, de 26 de junio de 2015, de la Contralor General (S), considerando, por una parte, que las eventuales responsabilidades se encontraban extinguidas en virtud  de lo dispuesto en el artículo 157, letra b) de la ley N° 18.834, sobre Estatuto Administrativo, esto es, por haber cesado en funciones los servidores públicos involucrados con  anterioridad al inicio del precitado sumario y, por la otra, que la acción disciplinaria se encontraba prescrita, por haber transcurrido más de cuatro años desde la data de comisión de los hechos investigados, conforme lo dispuesto en el aludido artículo 157, letra d), en relación con el 158, ambos de dicho estatuto.

En cuanto al procedimiento disciplinario que debía incoar el Instituto de Previsión Social, por la observación 2.2 del ya referido acápite II del mismo informe, relativa a los pagos realizados con posterioridad al fallecimiento de los beneficiarios, la entidad dio inicio al mismo a través de la resolución exenta N°x40, de 4 de junio de 2013, el que fue sobreseído mediante la resolución N° 92, de 11 de diciembre de 2013, por no existir fundamentos suficientes para imputar acción reprochable administrativa a funcionario determinado de la institución, la que fue tomada razón por esta Contraloría General con fecha 4 de abril de 2014.

Luego, en lo concerniente a las restantes medidas requeridas en las conclusiones del citado Informe Final N° 81, de 2012, es posible informar lo siguiente:

a) Ministerio del Interior y Seguridad Pública.

En cuanto a la sujeción a las disposiciones contenidas en Ia ley N° 19.234 y a la elaboración y formalización de manuales e instructivos sobre la materia, la entidad manifestó que inició una serie de acciones tendientes a revisar los procesos destinados al otorgamiento de los beneficios en análisis, emitiendo la resolución exenta N°.6.722, de 2013, que aprueba el manual de procedimientos de la Oficina de Exonerados Políticos, cuyo objetivo es sistematizar los procedimientos de dicha oficina para dar cumplimiento a la normativa vigente. No obstante, cabe manifestar que dicho manual no se ajusta a la realidad actual de la oficina en cuestión, toda vez que la estructura organizacional y las funciones definidas, no son las mismas con que opera en la práctica esa oficina. Situación que fue corroborada por esta Contraloría General en el mencionado Informe Final N°.149, de este origen.

Respecto a la mantención de los expedientes de los postulantes, con los antecedentes de la vinculación y pérdida de la fuente laboral con ocasión de su cese de funciones, conforme al artículo 3° de la referida ley N° 19.234, se verificó que el Jefe de la Oficina de Exonerados Políticos incorporó dos registros manuales para que las tareas y gestiones efectuadas por los funcionarios que analizan los citados expedientes, quedaran consignadas en los documentos denominados “revisión de antecedentes” y ”planilla de registro de actividades”, las que debían ser incluidas en estos. Sin embargo, la revisión practicada por esta Entidad de Control y detallada en el anexo N° 8, del aludido Informe Final N° 149, de 2014, evidenció que parte de las carpetas no poseían dichos documentos, impidiendo corroborar algún análisis o estudio por parte de esa oficina, no dando por tanto cumplimiento a lo instruido por este Organismo Superior de Control.

En relación con el listado de empresas intervenidas que cumplen los requisitos establecidos en el artículo 3° de la anotada ley N° 19.234, para que los trabajadores desvinculados de ellas puedan ser calificados como exonerados políticos, si bien la institución acreditó mantener una nómina de aquellas, la que además está disponible en el sitio web de la Oficina de Exonerados Políticos, se comprobó que su última actualización data del mes de marzo de 2010, incumpliendo por tanto lo instruido por de este Organismo de Control.

Respecto a la adopción de medidas de control para evitar la emisión de múltiples resoluciones, se confirmó que la entidad emite un acto administrativo que otorga conjuntamente la calidad de exonerado político y, en los casos que corresponde, la pensión no contributiva, evitando así la duplicidad de documentos asociados a una misma persona, acorde a lo requerido por este Órgano de Control.

En lo concerniente a las gestiones para reforzar los controles y corregir discrepancias sobre la información remitida al Instituto de Previsión Social, se corroboró la confección de actas de las sesiones de la Comisión Asesora Presidencial, en las que se individualizan las personas cuyas solicitudes de calificación han sido aprobadas, y cuyas copias son remitidas vía oficio al IPS, junto a los expedientes, para el estudio de la situación previsional de cada postulante, cumpliendo con lo dispuesto en el Informe Final N°.81, de 2012, de este origen.

En lo atingente a la implementación de medidas en orden a mantener actualizados los datos del Sistema de Gestión Documental, la Subsecretaría del Interior informó que la base de datos denominada "Sistema Oficina Exonerados Políticos", fue desarrollada por la división de informática y puesta en funcionamiento en el mes de noviembre de 2010, fecha a partir de la cual comenzó el poblamiento de los datos de las 257.625 solicitudes presentadas hasta el 30 de junio de 2004, lo que significó realizar una carga de datos de más de 9 millones de campos. Agregó, que mediante el oficio N° 12.424, de 22 de junio de 2015, se solicitó formalmente a la referida división crear una comisión de trabajo permanente para afrontar de manera sistemática los requerimientos de mejoras y correcciones del sistema informático en cuestión.

Sobre el particular, en el citado Informe Final N° 149, de 2014, se estableció que la Oficina de Exonerados Políticos no contaba con una base de datos confiable respecto de los exonerados políticos, toda vez que se determinaron algunas inconsistencias, tales como, errores en las fechas de las solicitudes de calidad de exonerado, diferencias en las datas de exoneración, y omisión de antecedentes, lo que refleja falencias en los procedimientos de control de la repartición.

Por su parte, se constató que al mes de septiembre de 2015, la oficina en cuestión se encuentra trabajando en conjunto con la división de informática para el levantamiento de necesidades y actualización del sistema en cuestión. Lo expuesto, impide dar por cumplido lo instruido por esta Contraloría General.

b) Instituto de Previsión Social.

En lo concerniente a las medidas que el IPS debía informar a este Organismo de Control, sobre las acciones emprendidas para el cobro de los pagos efectuados con posterioridad al fallecimiento de los beneficiarios, dicha entidad llevó a cabo el análisis de 56 de los 231 casos identificados en el Informe Final N°.81, de 2012, condonando la deuda de 3 personas por la suma de $ 388.882, y logrando el reintegro de un total de $.1.755.048, correspondiente a 8 personas, totalizando $ 2.143.930, equivalentes a un 4% del total observado. Cabe hacer presente que el servicio no evidenció gestiones de cobro en relación a los casos restantes, no dando cumplimiento, por tanto, a lo requerido en el Informe Final N° 81, de 2012.

En este sentido, es preciso consignar que, respecto a la condonación de las deudas, acorde a lo dispuesto en el artículo 3° del decreto ley N°.3.536, de 1980, del Ministerio del Trabajo y Previsión Social, que Modifica y Deroga las disposiciones legales que indica, con el fin de simplificar la gestión administrativa de la  Superintendencia de Seguridad Social, “corresponderá a los jefes superiores de las instituciones de previsión social y a los directorios de las Cajas de Compensación de Asignación Familiar y de las mutualidades de empleadores de la ley N° 16.744, según proceda, resolver, a petición expresa de cada interesado, el otorgamiento de facilidades para la restitución y pago de las sumas que hayan percibido por concepto de prestaciones de seguridad social erróneamente concedidas”. Agrega el inciso segundo que “Asimismo, cuando circunstancias calificadas así lo justifiquen, los jefes superiores y directorios podrán remitir la obligación de restituir esas cantidades”. En tanto el inciso tercero señala que “Las entidades indicadas en el inciso primero informarán a la Superintendencia de Seguridad Social, semestralmente, sobre las deudas condonadas en virtud de lo dispuesto en este artículo", lo que no fue acreditado por el IPS.

En cuanto a la implementación de procedimientos de respaldo ante posibles reemplazos de proveedores de los servicios informáticos, relativos a la información histórica del proceso de pagos con subrogación, se tuvo a la vista los convenios suscritos entre ese instituto y la empresa Synapsis SpA, de los cuales consta que se tomaron los resguardos de procedimientos de salida, acorde a lo requerido.

Por su parte, en relación con la elaboración de procedimientos de control automáticos o manuales, adicionales a los que existían en el proceso de cálculo y pago del beneficio de la pensión no contributiva por gracia, la institución, a partir de la emisión del Informe Final N° 81, de 2012, de este origen, modificó el proceso de pago de imposiciones con subrogación y todo lo relativo a la aprobación, rectificación o rechazo, trasladándolo desde el departamento de apoyo legal de la división beneficios a la división jurídica. 

Además, a julio de 2015, había adoptado una serie de controles adicionales a los existentes para dicho efecto, como los de ingreso y apertura del expediente con la solicitud del pago con subrogación; de análisis del expediente con la solicitud del pago con subrogación, para los testigos y para el empleador; de cálculo del expediente con la solicitud del pago con subrogación, y de liquidación del pago del beneficio con la solicitud del pago con subrogación, dando cumplimiento a lo instruido por este Organismo de Control.

En lo concerniente a la creación de una interfaz en línea con el Servicio de Registro Civil e Identificación, para obtener las fechas de fallecimiento de los beneficiarios de la pensión en análisis, la repartición  argumentó que cuenta con un servicio web que permite obtener el registro vital de las personas; no obstante, dicho servicio no está diseñado para soportar procesos transaccionales masivos, siendo limitado en términos de capacidad, por cuanto solo puede ser utilizado en forma restrictiva, a razón de 1 registro por segundo, lo que hace impracticable su aplicación a la generación de la nómina de pagos, que bordea los 2 millones de registros y que debe ser procesada en tiempos reducidos, para cumplir con el calendario de la gestión del pago a los beneficiarios. 

Al respecto, si bien la institución no implementó una interfaz que permita contar en tiempo real con la información de los beneficiarios fallecidos, se constató que existen controles cuyo objetivo es reducir la emisión de documentos de pago en estos casos, permitiendo dar por cumplido lo instruido.

En relación con la suscripción de convenios para contar con la información de quienes residen en el extranjero, a fin de conocer oportunamente de su deceso, se corroboró que el IPS tiene un convenio de colaboración vigente, suscrito entre el ex Instituto de Normalización Previsional, INP, y la Dirección General de Asuntos Consulares e Inmigración del Ministerio de Relaciones Exteriores, aprobado a través de la resolución exenta N°.254, de 18 de febrero de 2004.

Adicionalmente, sobre el control de pagos de pensiones a ciudadanos residentes en el extranjero, la Superintendencia de Seguridad Social, a través del oficio ord. N° 8.230, del año 2000, aprobó el procedimiento propuesto por ese instituto respecto a los pagos de pensiones que se realiza a los beneficiarios residentes en el extranjero requiriendo, a lo menos una vez al año, la presentación de un certificado de supervivencia, otorgado por el cónsul de Chile residente en el país correspondiente, bajo el apercibimiento de que si así no lo hicieren, se suspenderá el pago de la pensión, el que fue ratificado a través del oficio ord. N° 20.573, de 2004, de dicha superintendencia. Lo expuesto, permite dar por cumplido lo instruido por este Ente de Control en el referido Informe Final N° 81, de 2012.

Respecto al análisis de los 5.917 expedientes de los pensionados que optaron al beneficio a través de pagos con subrogación y la regularización de todos aquellos casos en los que no se efectuó una evaluación de la totalidad de los elementos probatorios, para confirmar fehacientemente la relación laboral, de acuerdo con lo requerido en el citado Informe Final N° 81, de 2012, la repartición analizó un total de 112 casos, determinando que 40 de ellos contaban con los elementos probatorios suficientes en sus expedientes y 72 correspondían a eventuales invalidaciones, las que, sin embargo, no fueron informadas al Ministerio del Interior y Seguridad Pública, para efectos de proceder acorde a lo previsto en el artículo 53 de la ley N° 19.880 que Establece Bases de los Procedimientos Administrativos que Rigen los Actos de los Órganos de la Administración del Estado. En tanto, 247 se encontraban registrados más de una vez en el citado informe.

Enseguida, es dable destacar que el IPS  no analizó los 5.558 expedientes restantes, de acuerdo a lo requerido en el Informe Final N° 81, de 2012, por cuanto determinó que en su caso no procedía la invalidación, conforme a lo consignado en el dictamen N°9.686, de 2014, de esta Entidad de Control, el que precisó que, transcurrido el plazo a que se refiere el aludido artículo 53 de la ley N°19.880, que establece que la autoridad administrativa podrá, de oficio o a petición de parte, invalidar los actos contrarios a derecho, previa audiencia del interesado, siempre que lo haga dentro de los dos años contados desde la notificación o publicación del acto, no es posible dejar sin efecto, por vía de la invalidación prevista en aquella disposición los actos administrativos que otorgaron los beneficios previsionales, los cuales siguen surtiendo sus efectos legales, sin perjuicio de la posibilidad que asiste a la autoridad administrativa de impugnarlos en sede judicial, en caso de estimarlo pertinente.

Por su parte, sobre las medidas adoptadas en orden a exigir la efectiva acreditación de la prestación de servicios y el pago de las cotizaciones previsionales, según lo previsto en los artículos 3° y 6° de la referida ley N° 19.234, a fin de conceder la autorización del pago con subrogación, se verificó que por medio de la resolución exenta N° 240, de 2013, la entidad elaboró un manual de procedimientos de revisión de autorizaciones y de solicitudes de pago con subrogación o pago por terceros, en el caso de exonerados políticos.

Además, el Instituto de Previsión Social mediante la resolución exenta N°.239, de junio de 2013, creó con carácter transitorio la Unidad de Revisión de Pagos con Subrogación de Exonerados Políticos, UPSEP, dependiente de la División Jurídica, cuya función principal es la revisión de los expedientes de los casos objetados en el aludido Informe Final N° 81, de 2012; sin embargo, tal como se expuso precedentemente, no ha efectuado la revisión de la totalidad de los expedientes en cuestión, no dando observancia a lo ordenado por esta Entidad Fiscalizadora.

Luego, considerando que persisten observaciones para las que ambas reparticiones no han dado cumplimiento a lo requerido en el Informe Final N°.81, de 2012, de este origen, se reitera que ellas deben ser definitivamente resueltas, debiendo adoptarse las medidas conducentes a ello, cuya efectividad será examinada en una próxima fiscalización sobre la materia, que llevará a cabo este Organismo Superior de Control.

Ahora bien, en relación a las 3.000 personas indicadas en el Informe Final N°x81, de 2012, a las que el Ministerio del Interior y Seguridad Pública calificó como exonerados políticos, no obstante no haber prestado servicios en empresas que fueron intervenidas, acorde al artículo 3° de la nombrada ley N°.19.234, es preciso señalar que con posterioridad a la elaboración del citado informe, esta Contraloría General emitió diversos pronunciamientos sobre la materia, producto de presentaciones efectuadas tanto por parlamentarios como por el mencionado ministerio, conforme los cuales se redujo el número de casos objetados.

Así, mediante el dictamen N°50.179, de 2013, esta Entidad de Control precisó que la empresa CORFO CITROËN S.A., es una de las entidades aludidas en el artículo 3° de la ley N° 19.234, entre el 11 de septiembre de 1973 y el 12 de agosto de 1980. Dicho pronunciamiento determinó también que solo quienes fueron desvinculados de la empresa Burger S.A.C.I.,  entre el 12 de septiembre y el 13 de diciembre de 1973 y a partir del 19 de octubre de 1977 y hasta el 29 de noviembre de 1978, reúnen la exigencia del citado artículo 3°. Asimismo, el señalado dictamen puntualizó, para el caso de la Fábrica Nacional Loza Penco S.A., FANALOZA; Industrias Mecánicas y Metalúrgicas Reunidas INMAR S.A.; Cooperativa Agrícola y Lechera de Osorno, CALO; Dos Álamos S.A.; y Cooperativa Regional Minera Agustinas Limitada, que no existieron antecedentes jurídicos suficientes que precisaran la naturaleza jurídica de tales entidades, por lo que no fue posible dar por cumplida la exigencia de tratarse de algunas de aquellas instituciones que contempló la aludida ley N° 19.234.

De igual forma, por medio del dictamen N° 27.082, de 2014, de este origen, y en razón de nuevos antecedentes expuestos, se precisó que INMAR S.A., a septiembre de 1973, era una empresa de aquellas a que se refiere el inciso segundo del precitado artículo 3° de la ley N° 19.234, situación que se mantuvo hasta el año 1986, cuando su principal accionista, Compañía de Aceros del Pacífico, pasó a convertirse en una empresa privada.

Por consiguiente, y atendidas las conclusiones emanadas de la jurisprudencia de este Organismo de Control, se determinó que los casos objetados inicialmente se redujeron a un total de 2.005 beneficiarios.

Ahora bien, en cuanto a los recursos económicos desembolsados por el Fisco respecto de esas 2.005 personas, se verificó que, a mayo de 2015, existían 770 beneficiarios, que en ese mes percibieron la pensión no contributiva por un total de $ 131.139.158.

En relación con las 1.235 personas restantes, cabe hacer presente que al señalado mes, 647 no perciben tal pensión; mientras que 514 fallecieron; 8 se encuentran con sus pensiones suspendidas por orden judicial y 66 optaron a otra pensión, o perciben beneficios que resultan incompatibles con la que interesa.

En otro orden, sobre la consulta referida a la remisión al Ministerio Público de los antecedentes del Informe Final N° 81, de 2012, por parte de esta Contraloría General, cabe informar que por oficio N° 6.215, de 2013, en causa rol N° 1254-2011, del 34° Juzgado del Crimen de Santiago, la Ministro en Visita señora Mireya López Miranda requirió remitir copia del citado Informe Final, incluyendo el listado de las personas que figuran en los respectivos anexos y los antecedentes de respaldo de la fiscalización, solicitud que fue satisfecha por este Organismo Superior de Control, mediante el oficio N° 37.073, de 12 de junio de 2013.

Referente a la consulta por las acciones de cobro emprendidas por el Instituto de Previsión Social para recuperar los M$ 29.616.807, correspondientes a 5.917 personas que accedieron a la pensión no contributiva, efectuando pagos con subrogación sin acreditar la efectiva prestación de los servicios y el pago de las cotizaciones por parte del empleador, cabe precisar que, tal como se señaló precedentemente, la entidad determinó que 72 de ellos correspondían a eventuales invalidaciones, trámite que, sin embargo, no ha requerido al Ministerio del Interior, con el consiguiente riesgo de caducidad del plazo legal previsto al efecto, además de haberse suspendido por orden del tribunal los pagos de 8 pensiones no contributivas, de acuerdo con medidas precautorias dictadas por la Ministro en Visita, señora Mireya López. Sin embargo, de ellas, solo 2 corresponden a casos del Informe Final N°.81, de 2012, RUT 5.376.XXX-X y 8.470.XXX- X.

Finalmente, cabe informar que esta Contraloría General efectuó en 2014 una auditoría a los procedimientos aplicados por la Oficina de Exonerados Políticos, cuyos resultados constan en el Informe Final N° 149, de esa anualidad, el cual se remite a los parlamentarios recurrentes para su conocimiento, junto con su respectivo Informe de Seguimiento.

Transcríbase a la Diputada señora Paulina Núñez Urrutia, al Ministro de Interior y Seguridad Pública y al Auditor Ministerial de esa cartera de Estado, al Subsecretario y a la Jefa del Departamento de Auditoría Interna de la Subsecretaría del Interior, a la Ministra del Trabajo y Previsión Social, al Auditor Ministerial de esa cartera de Estado, al Director Nacional y a la Jefa del Departamento de Auditoría Interna del Instituto de Previsión Social y a las Unidades Técnica de Control Externo de la División de Auditoría Administrativa y de Seguimiento de Fiscalía, ambas de esta Contraloría General.

Saluda atentamente a Ud.,


Patricia Arriagada Villouta
Contralor General de la República  
Subrogante