SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL RECAIDA EN EL PROYECTO DE LEY QUE MODIFICA LAS LEYES ORGANICAS CONSTITUCIONALES N°S. 18.700, RELATIVAS A LOS PARTIDOS POLITICOS Y A LA LEY SOBRE VOTACIONES POPULARES Y ESCRUTINIOS

SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL RECAIDA EN EL PROYECTO DE LEY QUE MODIFICA LAS LEYES ORGANICAS CONSTITUCIONALES N°s. 18.700, RELATIVAS A LOS PARTIDOS POLITICOS Y A LA LEY SOBRE VOTACIONES POPULARES Y ESCRUTINIOS Santiago, doce de mayo de mil novecientos ochenta y nueve. Vistos: Mediante oficio reservado N° 6583/122, de 14 de abril pasado, la Honorable Junta de Gobierno ha enviado a este Tribunal, para los efectos de lo previsto en el N° 1° del artículo 82 de la Constitución Política de la República, el proyecto de ley que modifica las Leyes Orgánicas Constitucionales N°s, 18.603 y 18.700, relativas a los Partidos Políticos y a la Ley sobre Votaciones Populares y Escrutinios. Las modificaciones que se introducen a la ley N° 18.603, Orgánica Constitucional de los Partidos Políticos, tienen principalmente por objeto incorporar las disposiciones necesarias para que en las elecciones de parlamentarios, dos o más partidos políticos puedan acordar un pacto electoral. Las modificaciones que se establecen a la Ley Orgánica Constitucional sobre Votaciones Populares y Escrutinios, entre otras finalidades, tienen por objeto contemplar los pactos electorales, especialmente, en lo relativo a las declaraciones de candidaturas a senadores y diputados; determinar los distritos electorales, en cumplimiento de lo prescrito en el artículo 43 de la Carta Fundamental, establecer el sistema de elección de los diputados y senadores; y declarar el recto sentido en que deben aplicarse, en la primera elección de parlamentarios, los artículos 44, 46 y 54, inciso segundo, de la Constitución, en cuanto se refieren al requisito de residencia del candidato de tres años en la región respectiva y a las inhabilidades que pueden afectarle. Además se han formulado a este Tribunal por parte de algunos profesores de Derecho Público, determinadas presentaciones objetando de inconstitucional el referido proyecto en los aspectos que allí se señalan. En las referidas presentaciones se solicita a este Tribunal que declare la inconstitucionalidad de las siguientes normas: a) del artículo 2°, N° 22 del proyecto que incorpora un artículo 17 transitorio a la Ley sobre Votaciones Populares y Escrutinios, cuyo texto más adelante se transcribe, y b) del título final, constituido por los artículos 178 y 179, que se agrega a esta ley, y que legisla sobre la determinación de los distritos electorales para las elecciones de diputados y sobre el sistema electoral para la elección de parlamentarios, con lo relacionado, y considerando: 1°. Que el artículo 17 transitorio que se agrega a la Ley de Votaciones Populares y Escrutinios dice textualmente: "Artículo 17.- Declárase que en virtud de lo establecido en las disposiciones vigesimaprimera y vigesimanovena transitorias de la Constitución Política, el requisito de plazo de tres años a que se refieren los artículos 44 y 46 de la Carta Fundamental no rige para los candidatos que resulten elegidos en la primera elección de Parlamentarios. "Asimismo, declárase que el plazo de dos años contemplado en el inciso segundo del artículo 54 de la Constitución Política, no es exigible para los efectos de la declaración de candidaturas a Parlamentarios a que se refiere el artículo 7° transitorio de esta ley.". El precepto que se propone tiene por objeto resolver la virtual contradicción que existe entre las disposiciones vigesimaprimera y vigesimanovena transitorias de la Constitución Política, en relación con el requisito de tres años de residencia en la región que deben cumplir los candidatos a parlamentarios contenido en los artículos 44 y 46 de la Carta Fundamental; como asimismo, establecer el recto sentido en que debe aplicarse el inciso segundo del artículo 54, relacionado con las inhabilidades para ser diputado y senador, que contempla el inciso primero. 2°. Que para comprender mejor el sentido y alcance de las disposiciones vigesimaprimera y vigesimanovena transitorias de la Constitución, en relación con las disposiciones citadas de los artículos 44, 46 y 54, inciso segundo, se hace necesario referirse a la parte pertinente de la disposición transitoria vigesimaprimera y da la disposición vigesimanovena. La primera establece los preceptos de la Constitución que no serán aplicables durante el período de transición y hasta que entre en funciones el Senado y la Cámara de Diputados; y entre ellos, señala el Capítulo V sobe el Congreso Nacional, con algunas excepciones que no dicen relación con el tema controvertido. La segunda, esto es la vigesimanovena, prescribe textualmente: "Vigesimanovena.- Si la ciudadanía no aprobare la proposición sometida a plebiscito a que se refiere la disposición vigesimaseptima transitoria, se entenderá prorrogado de pleno derecho el período presidencial a que se refiere la disposición decimotercera transitoria, continuando en funciones por un año más el Presidente de la República en ejercicio y la Junta de Gobierno, con arreglo a las disposiciones que los rigen. Vencido este plazo, tendrán plena vigencia todos los preceptos de la Constitución. "Para este efecto, noventa días antes de la expiración de la prórroga indicada en el inciso anterior, el Presidente en ejercicio convocará a elección de Presidente de la República y de parlamentarios en conformidad a los preceptos permanentes de esta Constitución y de la ley.". 3°. Que para conciliar ambas disposiciones en su aplicación, debe convenirse que es evidente que la vigesimaprimera, en cuanto suspende la vigencia del Capítulo V sobre el Congreso Nacional durante el período de transición y hasta que entre en funciones el Senado y la Cámara de Diputados, tiene un carácter genérico; y que la disposición vigesimanovena es específica y constituye una excepción al precepto de la disposición vigesimaprimera, y que, como tal excepción, debe aplicarse sólo en tanto sea necesaria para que el Presidente de la República dé cumplimiento al mandato del inciso segundo que le ordena convocar con noventa días de anticipación a la expiracíon de la prórroga indicada, a elección de Presidente de la República y de Parlamentarios, en conformidad a los preceptos permanentes de esta Constitución y de la ley. En suma, resulta que la suspensión de la vigencia del Capítulo V sobre el Congreso Nacional que prescribe la disposición vegisimaprimera, se mantiene durante todo el período de transición; pero que en conformidad al inciso segundo de la disposición vegesimanovena deben tener aplicación aquellos preceptos de la Constitución que sean indispensables para que pueda tener lugar la elección de diputados y senadores. Es obvio, entonces, que entre otros, deben regir los artículos relativos a la composición y generación de la Cámara de Diputados y el Senado. Es así, como de acuerdo al artículo 43 de la Constitución, la Cámara de Diputados debe estar integrada por ciento veinte miembros elegidos en votación directa por los distritos electorales que establezca la ley orgánica constitucional respectiva; y que el Senado, conforme al artículo 45, se integrará con miembros elegidos en votación directa por cada una de las trece regiones del país y, también, por las personas designadas, representativas de altas funciones de la Nación, que dicho precepto señala. 4°. Que el problema surge con respecto a la aplicación de los artículos 44 y 46 que señalan los requisitos para ser elegido diputado y senador, respectivamente, y, en especial, con el requisito de residencia en la región por un plazo no inferior a tres años, contado hacia atrás desde el día de la elección. 5°. Que con relación al artículo 44, referente a los diputados, la exigencia de ser ciudadano con derecho a sufragio, de tener cumplidos veintiún años de edad, de haber cursado la enseñanza media u otra equivalente, no ofrece dificultad, ya que tales condiciones pueden y deben tenerse necesariamente al tiempo de la declaración de la respectiva candidatura. Pero cómo puede ser aplicable el requisito de un plazo de residencia no inferior a tres años en la región a que pertenezca el distrito electoral correspondiente, si hasta la fecha no se ha dictado la ley que determina los distritos electorales? y ?cómo puede exigírsele al candidato un plazo de residencia no inferior a tres años, contado hacia atrás desde el día de la elección, si la fecha de ésta sólo vino a ser fijada por la ley N° 18.733, de 13 de agosto de 1988, que en su artículo 15 transitorio dispuso que ella deberá efectuarse tres días después de la convocatoria? ?Pudo, entonces, el postulante tener conocimiento de dicha fecha con tres años de antelación? Es evidente que no. Y no cabe sostener que el interesado en postular a un cargo de diputado pudo deducir la fecha de la elección, basado en que la convocatoria debía efectuarse noventa días antes de la expiración en el cargo del Presidente en actual ejercicio, porque, aunque es innecesario decirlo, un plazo constitucional y tan trascendente no puede quedar sujeto a la incertidumbre o deducciones de los candidatos. La fecha de la elección no estaba, pues, fijada. Tan es así que este Tribunal en su sentencia, de fecha 5 de abril de 1988, relativa a la Ley Orgánica Constitucional de Votaciones Populares y Escrutinios, dijo textualmente: "Que de lo anterior se deduce que la Carta Fundamental no ha señalado en su texto la fecha en que deben realizarse las elecciones presidenciales y parlamentarias, en la hipótesis que la ciudadanía no apruebe la proposición sometida a plebiscito. Esto nos conduce, claramente, a la conclusión que la determinación de esa fecha corresponde a esta ley, por cuanto la norma en estudio expresamente dispone que este llamado a elecciones se hará, en conformidad a las disposiciones permanentes de la Constitución y a la ley y como se ha demostrado que en este punto la norma no ha podido referirse a la primera, fuerza es concluir que corresponde a esta ley que rige el "sistema electoral público", precisar, dentro del marco constitucional, específicamente los artículos 26, inciso segundo y tercero, y 27, permanentes, la fecha en que deben realizarse esas elecciones presidenciales y parlamentarias." Fue precisamente el considerando de la sentencia citada de este Tribunal, el que motivó que el día de la elección sólo viniera a ser fijado por la ley N° 18.733, de 13 de agosto de 1988. Y si no estaba fijado el día de la elección, mal podía exigísele al interesado en postular a un cargo de diputado que tuviera conocimiento de ella con tres años de antelación. La verdad es que el Constituyente de la Carta de 1980, que comenzó a regir el 11 de marzo de 1981, dio un tiempo más que suficiente -de varios años- para que el ciudadano que quisiere optar a un cargo de diputado pudiera radicarse en la región respectiva a que perteneciere el distrito electoral correspondiente; y que dicho Constituyente no pudo prever el imponderable de que hasta la fecha no haya podido dictarse la ley que determina los distritos electorales y que el día de la elección iba a ser fijado sólo en agosto de 1988, cuando ya era imposible cumplir el requisito de plazo de residencia con tres años de antelación a dicha fecha. Todo lo anterior lleva necesariamente a la conclusión de que el plazo de residencia con tres años de anterioridad a la fecha de la elección no puede ser exigible en esta primera elección. Una interpretación contraria, no sólo atentaría contra el espíritu e intención de la Carta Fundamental, sino contra el propio tenor literal del artículo 44 de la Constitución, que da por supuesto que el interesado en postular por un determinado distrito electoral conozca con un plazo de antelación no inferior a tres años -contado hacia atrás desde el día de la elección- el distrito respectivo y la región a que éste habría de pertenecer. 6°. Que con respecto, ahora, al artículo 46, que establece como requisito para ser elegido senador ser ciudadano con derecho a sufragio, tener cuarenta años de edad, haber cursado la enseñanza media o equivalente y tres años de residencia en la respectiva región, contado hacia atrás desde el día de la elección, son aplicables las consideraciones hechas valer precedentemente con relación a los diputados, salvo lo que dice relación con la conformación de los distritos, ya que en este caso sólo se exige residencia en la respectiva región y éstas fueron conocidas por los interesados en postular al cargo de senador, esto es, con más de tres años de antelación. Por las consideraciones anteriores el Tribunal estima que carecen de fundamento las objeciones de inconstitucionalidad formuladas en las presentaciones hechas valer ante él, relativas a la aplicación de los artículos 44 y 46 de la Carta Fundamental, en relación con las disposiciones vigesimaprimera y vigesimanovena transitorias, que hace el artículo 17 transitorio que se incorpora al proyecto de Votaciones Populares y Escrutinios. 7°. Que, en seguida, en cuanto al problema constitucional que se ha planteado con relación a la aplicación del inciso segundo del artículo 54 de la Constitución, cabe considerar que este artículo, consta de dos incisos. Dispone: "Artículo 54.- No pueden ser candidatos a diputados ni a senadores: 1) Los Ministros de Estado; 2) Los intendentes, los gobernadores, los alcaldes y los miembros de los consejos regionales y comunales; 3) Los miembros del Consejo del Banco Central; 4) Los magistrados de los tribunales superiores de justicia, los jueces de letras y los funcionarios que ejerzan el ministerio público; 5) Los miembros del Tribunal Constitucional, del Tribunal Calificador de Elecciones y de los tribunales electorales regionales; 6) El Contralor General de la República; 7) Las personas que desempeñan un cargo directivo de naturaleza gremial o vecinal, y 8) Las personas naturales y los gerentes o administradores de personas jurídicas que celebren o caucionen contratos con el Estado. "Las inhabilidades establecidas en este artículo serán aplicables a quienes hubieren tenido las calidades o cargos antes mencionados dentro de los dos años inmediatamente anteriores a la elección; si no fueren elegidos en ella, no podrán volver al mismo cargo ni ser designados para cargos análogos a los que desempeñaron hasta dos años después del acto electoral." Con respecto a la cuestión formulada, relativa al inciso segundo del artículo transitorio, que establece, como se ha visto, que no pueden ser candidatos a diputados ni a senadores las personas indicadas en el inciso primero, si no han dejado sus calidades o cargos dentro de los dos años inmediatamente anteriores a la elección, cabe reiterar que el día de la elección sólo vino a ser fijado por la ley N° 18.733, de 13 de agosto de 1988, esto es, cuando ya no tenían posibilidad de dar cumplimiento a dicho requisito. El artículo 54, inciso segundo, contiene, pues, un requisito sine qua non para su aplicación, cual es el de que los candidatos a diputados y a senadores hayan tenido conocimiento del día de la elección, por lo menos con dos años de antelación a su fecha. Si ello no fue posible, por haberse fijado el día de la elección muy posteriormente, sólo en agosto de 1988, obviamente no puede exigírsele el cumplimiento de este requisito el que, por lo demás, es de derecho estricto y sólo cabe aplicarlo en los términos precisos en que lo contempló el constituyente y no en otros. Por otra parte, las inhabilidades para ser candidatos a diputados y a senadores de que tratan, tanto el inciso primero como el segundo del artículo 54, constituyen una prohibición, la que, como tal, debe interpretarse restrictivamente con sujeción exacta al precepto constitucional que la contiene. 8°. Que, finalmente, con relación al artículo 17 transitorio, que se ha venido analizando, este Tribunal estima conveniente dejar constancia que si bien es cierto, como se ha advertido, esclarece el sentido que, en la primera elección de parlamentarios, debe darse a los artículos 44, 46 y 54, inciso segundo, en relación con lo prescrito en las disposiciones vigesimaprimera y vegisimanovena transitorias de la Constitución, por lo que podría considerarse una disposición interpretativa de estos preceptos, no es menos cierto que viene a integrar la ley orgánica constitucional relativa al sistema electoral público llamada a regular los procesos electorales y plebiscitarios en todo lo no previsto por esta Constitución, como es el caso de que se trata. Sin embargo, cualquiera que sea el carácter que se le asigne al referido artículo 17 transitorio, le corresponde al Tribunal, en ambos casos, ejercer su control de constitucionalidad de acuerdo a lo prescrito en el artículo 82, N° 1° de la Carta. 9°. Que las conclusiones anteriores, referidas al artículo 17 transitorio, que el artículo 2, N° 22 del proyecto incorpora a la Ley de Votaciones Populares y Escrutinios, guardan, pues, una interpretación armónica y la debida correspondencia y armonía entre las disposiciones vigesimaprimera y vigesimanovena transitorias, en relación con lo prescrito en los artículos 44, 46 y 54, inciso segundo, de la Constitución. 10°. Que la segunda cuestión de constitucionalidad planteada se refiere al Título final, agregado como artículos 178 y 179 a la Ley Orgánica Constitucional de Votaciones Populares y Escrutinios, que tratan de la determinación de los distritos electorales y del sistema electoral. A) En lo que respecta a la conformación de los distritos electorales el fundamento esencial de la objeción consiste en que no sólo no hay igualdad, sino tangibles diferencias en su conformación, lo que implicaría a infracción de aquellos preceptos de la Carta que tratan de la igualdad de oportunidades para participar en la vida nacional, la igualdad ante la ley, el sufragio igualitario, etc. Cita, como ejemplo, de tal desigualdad, algunos distritos electorales de escasa población que eligen dos diputados, en comparación con otros de mayor población que, también, eligen dos. El reparo de constitucionalidad en referencia, carece de todo fundamento, ya que el constituyente entregó al legislador de la ley orgánica constitucional respectiva la determinación de los distritos electorales. En efecto, el artículo 43 de la Carta Fundamental precribe textualmente: "La Cámara de Diputados está integrada por ciento veinte miembros elegidos en votación directa por los distritos electorales que establezca la ley orgánica constitucional respectiva." La Constitución dejó, así, amplia facultad al legislador para determinar los distritos electorales. Ni siquiera consideró conveniente fijarle criterios o pautas de modo que el legislador ha tenido libertad para considerar factores de carácter geográfico, territorial, poblacional, socioeconómicos, estratégicos, etc. El legislador del proyecto de que se trata se inspiró, sin duda, en los principios de regionalización y desconcentración del poder consagrados en la Carta Fundamental; y prueba de ello es que en el artículo 45, referente al Senado, estableció que éste se integrará con miembros elegidos en votación directa por cada una de las trece regiones del país, correspondiéndole a cada región elegir dos senadores en la forma que determine la ley orgánica constitucional respectiva. Y nadie puede olvidar las múltiples diferencias que existen entre las regiones como, asimismo, las características que son propias de cada una de ellas. Baste señalar, a título de ejemplo, las regiones XI, de Aysén, General Carlos Ibáñez del Campo y la Metropolitana. Mientras la primera tiene una extensión de 110.000 kilómetros cuadrados y una población de poco más de un habitante por kilómetro cuadrado, la Región Metropolitana, con una extensión de quince mil kilómetros cuadrados tiene, aproximadamente, una población de cuatro millones y medio de habitantes y de trescientos habitantes por kilómetro cuadrado. El proyecto, al determinar la conformación de los distritos electorales, se ciñó, pues, al mandato del artículo 43 de la Constitución y al criterio que explícitamente siguió el constituyente en relación con la integración del Senado, cuyos miembros, como se ha dicho, se eligen por cada una de las trece regiones correspondiéndoles a cada región elegir dos senadores. Habiendo el legislador del proyecto sometido su acción a la Constitución, no cabe, pues, hablar de infracción alguna a la Carta Fundamental. B) Con respecto a la objeción de constitucionalidad relativa al sistema electoral que contempla el proyecto para la elección de diputados y senadores, cabe señalar que tanto el artículo 43 relativo a la Cámara de Diputados como el 45 referente al Senado, disponen que dichos parlamentarios se elegirán en la forma que determine la ley orgánica constitucional respectiva, preceptos que guardan perfecta armonía con el artículo 18 de la Carta Fundamental que prescribe que habrá un sistema electoral público y que una ley orgánica constitucional determinará su organización y funcionamiento y regulará la forma en que se realizarán los procesos electorales y plebiscitarios en todo lo no previsto por la Constitución. La Constitución de 1980, al dejar por entero entregado al legislador de la ley orgánica constitucional, el sistema de elección de los diputados y senadores, se apartó del criterio que contemplaba el artículo 25 de la Constitución anterior, que establecía que en dichas elecciones se empleará un procedimiento que dé por resultado en la práctica una efectiva proporcionalidad en la representación de las opiniones y de los partidos políticos; criterio que el Constituyente -según consta de las actas de la Comisión de Estudio de la Nueva Constitución N° s. 337 y Sgts.-, estimó que conducía a una creciente proliferación de los partidos políticos, con perjuicio de la estabilidad democrática. El proyecto en estudio, de acuerdo con la actual Constitución, siguió un sistema electoral diferente, basado en que cada distrito electoral y región eligen dos diputados y dos senadores, respectivamente y que las declaraciones de candidaturas que presenten los partidos políticos o los pactos electorales podrán incluir en una misma lista hasta dos candidatos por distrito o región, según corresponda, y en el caso de los independientes, uno por cada nómina. Este Tribunal no estima del caso ni le corresponde entrar al detalle del sistema que sigue el proyecto para determinar los candidatos elegidos. Resulta, entonces, que la Constitución en sus artículos 18, 43 y 45, dejó entregado al legislador de la ley orgánica constitucional respectiva la determinación del sistema electoral, por lo que carece de todo fundamento sostener que el proyecto infringe la Carta Fundamental. Finalmente, la prueba más evidente que la Constitución dejó entregado al legislador, tanto la determinación de los distritos electorales como el sistema electoral, está en la propia conclusión del escrito de los abogados recurrentes, en la cual se pide "al Excmo. Tribunal inste al legislador que, al elaborar estos últimos pilares del sistema electoral público se ajuste al espíritu y a la letra de la ley fundamental que tan solemnemente aprobara como Nueva Constitución de la República el 8 de agosto de 1980 y jurara luego respetar", conclusión de la cual se desprende que quienes han formulado tales objeciones no han podido precisar una conformación de dichos distritos y del sistema electoral que, de acuerdo a su criterio, se ajuste a la Carta Fundamental y que, a su vez, olvidan que este Tribunal no tiene el carácter de poder colegislador. Y visto lo precrito en el artículo 82, N° 1° de la Constitución Política de la República y en los demás preceptos constitucionales referidos en el cuerpo de esta sentencia; y en lo dispuesto en los artículos 34 al 37 de la ley N° 17.997, de 19 de mayo de 1981, Se declara: