DECLARA INCONSTITUCIONAL EL DECRETO SUPREMO N° 66 DEL MINISTERIO DE VIVIENDA Y URBANISMO DE 19 DE JUNIO DE 1992.

Santiago, veinticinco de enero de mil novecientos noventa y tres. Vistos: Con fecha 14 de agosto de 1992, 35 señores Diputados en ejercicio, que constituyen más de la cuarta parte de esa rama del Congreso Nacional, requirieron a este Tribunal, en conformidad a lo establecido en el N° 5° del artículo 82 de la Constitución Política de la República, para que declarara la inconstitucionalidad del Decreto Supremo N° 66, del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, de 19 de junio de 1992, que aprueba el Plan Regulador Intercomunal La Serena-Coquimbo. La nómina de los señores Diputados que patrocinan el requerimiento es la siguiente: Eugenio Munizaga Rodríguez, Raúl Urrutia Avila, María Angélica Cristi Marfil, Gustavo Alessandri Balmaceda, Luis Navarrete Carvacho, Jose García Ruminot, Carlos Ignacio Kuschel Silva, Arturo Longton Guerrero, Sergio Correa de la Cerda, René García García, Carlos Bombal Otaegui, Juan Enrique Taladriz García, Marina Prochelle Aguilar, Angel Fantuzzi Hernández, Pedro Guzmán Alvarez, Jaime Orpis Bouchon, Baldo Prokurica Prokurica, Alfonso Rodríguez del Río, Carlos Recondo Lavanderos, Cristián Leay Morán, Carlos Valcarce Medina, Pedro Alvarez-Salamanca Buchi, Federico Mekis Martínez, Carlos Caminondo Sáez, Juan Masferrer Pellizzari, Andrés Sotomayor Mardones, Ramón Pérez Opazo, Antonio Horvath Kiss, Carlos Cantero Ojeda, Claudio Rodríguez Cataldo, José María Hurtado Ruiz-Tagle, Jorge Morales Adriasola, Roberto Muñoz Barra, Martín Manterola Urzúa y Carlos Vilches Guzmán. Los requirentes explican que el Decreto Supremo impugnado establece una reglamentación que regula el desarrollo del territorio de las comunas de La Serena y Coquimbo en la IV Región, en el que se emplaza la vialidad estructurante intercomunal y las zonas urbanas y de restricción del sistema urbanístico configurado en dicho territorio intercomunal. Los requirentes sostienen que dicho Decreto N° 66 vulnera los artículos 7° y 19°, N°s. 2, 8, 21 y 24 de la Constitución Política de la República. Con fecha 18 de agosto de 1992 el Tribunal acogió a tramitación el requerimiento en estudio y ordenó ponerlo en conocimiento de S.E. el Presidente de la República y del señor Contralor General de la República para que formularan las observaciones pertinentes. La contestación del señor Contralor General de la República se hace con fecha 25 de agosto de 1992, manifestando que en su oportunidad tomó razón del documento aludido por estimarlo ajustado a derecho. Durante la tramitación de este asunto se ordenó tener presente el desistimiento de los señores Diputados Roberto Muñoz Barra y Martín Manterola Urzúa. Con fecha 1° de septiembre de 1992, el señor Ministro de Vivienda y Urbanismo, en representación de S.E. el Presidente de la República, contestó el libelo. Se hace constar que durante la tramitación de la presente causa ambas partes solicitaron diversas diligencias, en apoyo de sus argumentaciones, oficios que se remitieron a las siguientes autoridades: Subsecretaría de Marina, I. Municipalidad de Coquimbo, I. Municipalidad de La Serena y Secretaría Ministerial de Agricultura de la IV Región, recibiendo este Tribunal el 25 de noviembre pasado la última de las respuestas solicitadas. Con fecha 11 de enero pasado se trajeron los autos en relación. Y considerando: 1°. Que en virtud del artículo 1° del Decreto Supremo N° 66, de 19 de junio de 1992, del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, publicado en el Diario Oficial de 16 de julio del mismo año, se aprueba el Plan Regulador Intercomunal La Serena-Coquimbo, y por el artículo 2° se establece que el texto que se aprueba es una Ordenanza Local. Cabe destacar muy especialmente que este Decreto Supremo aparece firmado por el Ministro de Vivienda y Urbanismo subrogante Joan Mac Donald Maier, "Por orden del Presidente de la República"; 2°. Que los artículos 36 y 37 del D.F.L. N° 458, del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, de 1975, indicados en el acápite "Visto" del Decreto impugnado, establecen expresamente lo siguiente: "Artículo 36.- El plan regulador intercomunal será confeccionado por la Secretaría Regional de Vivienda y Urbanismo, con consulta a las Municipalidades correspondientes e instituciones fiscales que se estime necesario, sin perjuicio de las normas especiales que se establezcan para el área metropolitana. "Elaborado un plan regulador intercomunal, las Municipalidades respectivas deberán pronunciarse sobre dicho plan dentro de un plazo de 60 días, contados desde su conocimiento oficial, vencido el cual la falta de pronunciamiento será considerada como aprobación. "Previa autorización de la Secretaría Regional correspondiente, un grupo de Municipalidades afectas a relaciones intercomunales podrán confeccionar directamente un plan regulador intercomunal, el que deberá ser aprobado por dicha Secretaría, con consulta a los organismos fiscales que estime necesario, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo siguiente". Por su parte el artículo 37 del mismo cuerpo legal señala lo que sigue: "Los planes reguladores intercomunales serán aprobados por decreto supremo del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, dictado por orden del Presidente de la República, previa autorización del Intendente respectivo, y sus disposiciones serán obligatorias en la elaboración de los planes reguladores comunales."; 3°. Que, es necesario tener presente también lo dispuesto en el artículo 35 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones que señala textualmente: "Artículo 35.- El plan regulador intercomunal estará compuesto de: "a) una memoria explicativa, que contendrá los objetivos, metas y programas de acción; "b) una ordenanza, que contendrá las disposiciones reglamentarias pertinentes, y "c) los planos, que expresen gráficamente las disposiciones sobre zonificación general, equipamiento, relaciones viales, áreas de desarrollo prioritario, límites de extensión urbana, densidades, etc. "Para los efectos de su aprobación, modificación y aplicación, estos documentos constituyen un solo cuerpo legal"; 4°. Que, de los artículos transcritos resulta con claridad que la Ley General de Urbanismo y Construcciones ha indicado cómo está compuesto el plan regulador intercomunal, los organismos que lo confeccionan y la autoridad y el tipo de norma que deben aprobarlo. Al respecto cabe destacar que el plan regulador deberá contener una ordenanza de carácter reglamentario y, según lo establece el D.F.L. N° 458, de 1975, aprobarse por decreto supremo dictado por orden del Presidente de la República; 5°. Que los decretos supremos sean simples o reglamentarios deben cumplir con la Constitución vigente no sólo en su aspecto sustantivo, sino también en su parte formal. Corresponde, en consecuencia, examinar, previamente, la naturaleza jurídica del Decreto que se impugna y si éste cumple con los requisitos de forma que al respecto señala la Constitución Política de 1980; A. Naturaleza jurídica del Decreto Supremo N° 66, del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, de 1992. 6°. Que, en conformidad al artículo 32, N° 8°, de la Carta Fundamental es atribución especial del Presidente de la República; "Ejercer la potestad reglamentaria en todas aquellas materias que no sean propias del dominio legal, sin perjuicio de la facultad de dictar los demás reglamentos, decretos e instrucciones que crea convenientes para la ejecución de las leyes."; 7°. Que, entre las características fundamentales de los decretos dictados por el Presidente de la República o decretos supremos cabe señalar las siguientes: pueden referirse tanto a materias de general aplicación como a casos particulares. De acuerdo con lo expresado por el profesor don Alejandro Silva Bascuñán, decreto supremo es aquella disposición de gobierno o administración del Estado que, fundada en la Constitución o en la ley, dicta el Presidente de la República con carácter especial y particular. Si el decreto reviste un carácter general y permanente, con el objeto de favorecer la ejecución de la ley o el ejercicio de alguna de las funciones de administración o de gobierno, toma el nombre de reglamento; 8°.- Que en el mismo sentido se pronuncia el profesor don Patricio Aylwin, diciendo que el reglamento es un decreto supremo que contiene un conjunto de disposiciones armónicas destinadas a facilitar la ejecución de la ley. De esta definición desprende el autor los elementos que integran el reglamento: a) el reglamento es un decreto supremo, b) este decreto supremo contiene un conjunto de disposiciones armónicas. Esta es su particularidad como decreto: es un decreto de carácter general. A lo anterior podríamos agregar como característica del reglamento que por su carácter general no se agota con su cumplimiento como sucede con el simple decreto; 9°. Que, en lo que dice relación con la naturaleza jurídica del Decreto Supremo N° 66, del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, de 1992, que aprueba el Plan Regulador Intercomunal La Serena-Coquimbo, es evidente que éste constituye un decreto supremo de carácter reglamentario, pues reúne todas las características de este tipo de normas, a saber: emana del órgano ejecutivo, es de general aplicación, es obligatorio, de carácter permanente y no se agota con su cumplimiento; 10. Que corrobora lo anteriormente expresado el artículo 35 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, al señalar que el plan regulador intercomunal estará compuesto de, "una ordenanza, que contendrá las disposiciones reglamentarias pertinentes". Las ordenanzas no están definidas en la Constitución Política de la República, pero de acuerdo a la doctrina son verdaderos reglamentos, sujetos a los trámites de éstos. La Ley de Municipalidades, N° 18.695, define las ordenanzas y en ella señala que las resoluciones que adopten las municipalidades se denominarán ordenanzas, reglamentos municipales, decretos alcaldicios o instrucciones. Al referirse a las ordenanzas establece que son normas generales y obligatorios aplicables a la comunidad; 11. Que de lo expuesto resulta que los planes intercomunales contenidos en una ordenanza municipal, constituyen verdaderos reglamentos especialmente por ser de general aplicación, por lo que debemos entender que el Decreto Supremo N° 66, del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, de 1992, es un reglamento y no un decreto simple; 12. Que en el mismo sentido se pronuncia la doctrina extranjera, reconociéndole a los planes y normas urbanísticas el carácter de verdaderos reglamentos. Así lo sostiene el profesor Tomás Ramón Fernández, diciendo que la obligatoriedad de los planes y normas urbanísticas se refiere tanto a los particulares como a la propia administración dada su naturaleza de auténticas normas jurídicas, de verdaderos reglamentos; B. Requisitos de forma de los decretos supremos. 13. Que, la Constitución de 1925, en su artículo 75 establecía los requisitos de forma de los decretos supremos, señalando lo siguiente: "Todas las órdenes del Presidente de la República deberán firmarse por el Ministro del departamento respectivo, y no serán obedecidas sin este esencial requisito". Cabe hacer notar que la disposición transcrita no hacía distinción entre el simple decreto y el decreto reglamentario. Además, por ley N° 7.179, modificada por la ley N° 13.329, de 1959, y posteriormente por la ley N° 16.436, de 1966, se autorizó que determinados decretos pudieran ser despachados con la sola firma del Ministro respectivo, sin distinguir entre el decreto simple y el reglamento; 14. Que, estas normas fueron modificadas por el artículo 35 de la Carta Fundamental vigente, que establece lo que sigue: "Los reglamentos y decretos del Presidente de la República deberán firmarse por el Ministro respectivo y no serán obedecidos sin este esencial requisito. "Los decretos e instrucciones podrán expedirse con la sola firma del Ministro respectivo, por orden del Presidente de la República, en conformidad a las normas que al efecto establezca la ley."; 15. Que, además como se desprende con toda claridad del artículo 35 de la Carta Fundamental el constituyente ha hecho una clara distinción entre los requisitos de forma que deben tener los reglamentos, los decretos y las instrucciones, de tal manera que los decretos e instrucciones pueden expedirse con la sola firma del Ministro respectivo "por orden del Presidente de la República" y previa autorización legal; 16. Que de la sola lectura del artículo 35 de la Constitución Política es dable concluir que los reglamentos han sido excluidos de la posibilidad de la delegación de firma y necesariamente deben ser suscritos por el Presidente de la República y además, por el Ministro respectivo; 17. Que del examen del Decreto impugnado se concluye con toda nitidez que se trata de un reglamento y no de un simple decreto por lo que para que sea válido debe cumplir con las formalidades legales, según lo prescribe el artículo 7°, inciso primero, de la Constitución Política que dice: "Los órganos del Estado actúan válidamente previa investidura regular de sus integrantes, dentro de su competencia y en la forma que prescriba la ley", y en su inciso tercero agrega "Todo acto en contravención a este artículo es nulo y originará las responsabilidades y sanciones que la ley señale"; 18. Que, en consecuencia es evidente que el Decreto objeto del requerimiento no cumple con las formalidades que exige la Constitución, pues se trata de un reglamento que no aparece firmado por el Presidente de la República, por lo que debe concluirse que el acto está viciado en la forma y adolece de nulidad, en conformidad con las disposiciones indicadas en el considerando anterior; 19. Que, la nulidad como sanción de los actos administrativos que omiten los requisitos de forma ha sido unánimemente reconocida por la doctrina. Al respecto la doctrina sostiene que en términos generales podemos decir, que es causal de nulidad de un acto administrativo la omisión de cualquier requisito para su validez. En general un acto administrativo es nulo cuando le faltan requisitos para que sea válido. La falta de formalidades sustanciales del acto, de aquéllas que están dispuestas para la validez del mismo, acarrean su nulidad; 20. Que, el profesor Gustavo Fiamma al pronunciarse sobre la materia desde un punto de vista constitucional señala que los órganos del Estado, en sí, sin consideración a los otros actores de la vida jurídica, deben actuar obligatoriamente subordinados al Derecho, esto es, investidos legalmente, dentro de su competencia, en la forma prescrita por la ley y bajo prohibición de asumir otra autoridad o derechos que los que expresamente se les haya conferido. El acto dictado en contravención a cualquiera de estos requisitos "es nulo", declara en tiempo presente la propia Constitución, o sea, el fundamento de dicha declaración constitucional deriva exclusiva y directamente de la violación de la Constitución (artículo 7°, incisos primero y segundo), esto es la violación del Derecho objetivo; 21. Que, reiterando todo lo expuesto es evidente que el Decreto Supremo N° 66, del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, de 1992, fue dictado bajo el imperio de la Constitución de 1980 que en su artículo 35 señala los requisitos de forma de los reglamentos y no habiéndose cumplido con la exigencia de la firma del Presidente de la República el acto administrativo está viciado en la forma y en consecuencia es nulo; 22. Que lo consignado en el artículo 37 de la citada Ley General de Urbanismo y Construcciones en la parte en que dispone que los planes reguladores intercomunales serán aprobados por decreto supremo del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, dictado por orden del Presidente de la República, en nada altera la conclusión a que se ha arribado, porque si bien este Tribunal no tiene atribución alguna que ejercer respecto de una ley vigente, es su deber aplicar en las materias sometidas a su decisión el principio de la supremacía constitucional sobre todas las otras normas jurídicas que conforman nuestro ordenamiento positivo; 23. Que, habiéndose establecido que el Decreto Supremo referido adolece de un vicio de forma que acarrea como consecuencia la nulidad, este Tribunal no puede pronunciarse sobre las eventuales inconstitucionalidades de fondo planteadas en el requerimiento. Y vistos, lo dispuesto en los artículos 7°, 32, N° 8°, 35 y 82, N° 5°, de la Constitución Política de la República, y 38 a 45 de la Ley N° 17.997, Orgánica Constitucional de este Tribunal, Se declara: Que acogiéndose el requerimiento de fojas uno, el Decreto Supremo N° 66, del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, de 1992, es inconstitucional. Acordada con el voto en contra del Ministro señor Eugenio Velasco, quien estuvo por entrar al análisis del requerimiento planteado en contra del Decreto Supremo aprobatorio del Plan Regulador Intercomunal La Serena-Coquimbo y prescindir de la declaración de inconstitucionalidad de forma del aludido Decreto, por las siguientes consideraciones: 1) El artículo 33 del Decreto con Fuerza de Ley N° 458, de 13 de abril de 1976, que contiene el texto de la Ley General de Urbanismo y Construcciones establece: "Los planes regionales de desarrollo urbano serán aprobados por el Ministerio de Vivienda y Urbanismo, mediante decreto supremo dictado por orden del Presidente de la República, previa autorización del Intendente respectivo, y sus disposiciones deberán incorporarse a los planes reguladores intercomunales, metropolitanos y comunales". Aplicando este precepto legal, el Ministro de Vivienda y Urbanismo dictó, por orden del Presidente de la República, el Decreto Supremo N° 66, de 19 de junio de 1992, del cual la Contraloría General de la República tomó razón y se publicó en el Diario Oficial de 16 de julio del mismo año. 2) Que el artículo 35 de la Constitución Política estatuye: "Los reglamentos y decretos del Presidente de la República deberán firmarse por el Ministro respectivo y no serán obedecidos sin este esencial requisito. "Los decretos e instrucciones podrán expedirse con la sola firma del Ministro respectivo, por orden del Presidente de la República, en conformidad a las normas que al efecto establezca la ley." Esta disposición distingue entre los reglamentos, los decretos y las instrucciones del Presidente de la República, para concluir que sólo estos últimos pueden expedirse con la sola firma del Ministro que corresponda, por encargo del Presidente. Pero no es menos cierto que todos ellos quedan incluidos en la expresión genérica de "decreto", que la doctrina unánime define como "una orden escrita del Presidente de la República, que debe ser firmada por el Ministro del despacho respectivo, que se dicta para la ejecución de una ley y sobre materias que le son propias". Una especie de decreto es el reglamento que toma este nombre porque contiene un conjunto de disposiciones, metódicas y orgánicas para la aplicación de la ley. 3) Que de lo anterior se colige que el artículo 33 citado en el considerando primero ha podido incurrir en una imprecisión doctrinaria al llamar "decreto supremo" a un decreto destinado a aprobar un plan regional de desarrollo urbano, que puede ser considerado un "reglamento"; pero esta circunstancia no le priva en caso alguno de su carácter de precepto legal vigente y, por lo mismo, de fuerza obligatoria. Adviértase que los términos usados son de claridad meridiana en el sentido de que el legislador quiso autorizar y autorizó la aprobación de los planes reguladores de la exacta naturaleza que tiene el Decreto Supremo N° 66, que aprobó el Plan Regulador Intercomunal La Serena-Coquimbo, mediante un decreto expedido con la sola firma del Ministro, "por orden del Presidente de la República", aun cuando se le atribuya a éste la modalidad de reglamento. 4) Que siendo ello así, este Tribunal Constitucional carece en absoluto de atribuciones para decidir que ese precepto legal es inconstitucional e inaplicable, que no otra cosa significa la declaración de inconstitucionalidad del referido Decreto Supremo N° 66 por motivos de haberse expedido en la forma que lo ordena el dicho precepto legal. En efecto, el artículo 82 de la Constitución Política que señala las atribuciones de este Tribunal Constitucional, no le da la facultad de pronunciarse sobre la inconstitucionalidad o inaplicabilidad de un precepto legal, materia que entrega de modo exclusivo a la Corte Suprema en el artículo 80 de la misma Constitución. 5) Que tan evidente es ello, que ni los requirentes ni la Contraloría General de la República han hecho referencia alguna a la posible inaplicabilidad del artículo 33 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones. 6) Que a mayor abundamiento, la referida impropiedad doctrinaria y la presunta causal de inconstitucionalidad que de ella derivaría, son tan precarias que no pueden justificar una declaración de inconstitucionalidad de oficio del Decreto Supremo N° 66 en examen. Redactó la sentencia la Ministro señora Luz Bulnes Aldunate y la disidencia su autor.