INA-STC

Considerando 1

Este y otros requerimientos impugnan la aplicación del artículo 318 del Código Penal en procesos penales seguidos contra personas que habrían infringido diversas resoluciones exentas de la Subsecretaría de Redes Asistenciales del Ministerio de Salud, por las cuales se disponen restricciones de conducta a los individuos debido a la pandemia por COVID-19. Desde marzo de 2020 se han dictado cerca de un centenar de resoluciones administrativas que establecen medidas sanitarias, las cuales van cambiando sus condiciones de aplicación y cumplimiento según la voluble evolución de la pandemia y de las estrategias para su contención y superación. Este dinamismo en la formulación de reglas de conducta ha ido acompañado de disímiles y cambiantes estrategias de implementación y, entre ellas, de persecución. No existen reglas expresas que orienten la actividad persecutoria. A veces se recurre sólo a la vía 0000629 SEISCIENTOS VEINTE Y NUEVE 5 administrativa. En otras ocasiones -en forma alternativa o adicional- se opta por la persecución penal. A su vez, en este último ámbito, también es posible advertir variabilidad en las estrategias procesales. La judicatura, por su parte, debe abordar variadas clases de conducta respecto de las cuales ha de aplicar un tipo penal de contornos muy poco definidos. Por su parte, los individuos deben hacer frente a una vorágine de estímulos, entre éstos, la amenaza de que se les aplique una sanción penal por conductas concretas que ni siquiera el legislador ha conocido previamente.

Considerando 2

Este Tribunal no cuestiona el contenido de las medidas sanitarias adoptadas por la autoridad. Tampoco discute las potestades del Ministerio de Salud para regular el comportamiento de las personas en tiempo de catástrofe, epidemia o contagio, ni que -en general- el legislador tenga la potestad para establecer que ciertas conductas que puedan eventualmente atentar contra la salud pública constituyan un delito. Lo que esta Magistratura reprocha es que la contravención de las diversas reglas que la autoridad sanitaria ha estado disponiendo sean consideradas como delito sancionable penalmente. Y lo hace por considerar que el inciso primero del artículo 318 del Código Penal no describe expresamente una conducta, tal como lo exige el artículo 19, Nº 3º, inciso noveno, de la Constitución. Por esto y por las circunstancias descritas en el párrafo anterior, la aplicación de la ley penal impugnada favorece una aplicación arbitraria o discrecional del derecho, con la consiguiente indefensión de las personas a las que se les quiere aplicar dicho precepto. La vulneración a la disposición constitucional aludida previamente es una alegación común a todas las acciones de inaplicabilidad recaídas sobre dicha norma penal, las que, como ocurrirá en este caso, serán acogidas por este Tribunal. I.- LA GARANTÍA CONSTITUCIONAL.

Considerando 3

El artículo 19, Nº 3º, inciso 9º o final de la Constitución asegura a todas las personas que “[n]inguna ley podrá establecer penas sin que la conducta que se sanciona esté expresamente descrita en ella”. Esta regla que, junto con la del inciso octavo, consagra a nivel supra-legal (constitucional) lo que en términos más generales se conoce como principio de legalidad, constituye una garantía limitadora con que cuenta toda persona frente al ejercicio de la potestad del Estado para sancionar penalmente conductas. Más allá de la usual comprensión de dicha garantía como límite formal y material*, o de la habitual distinción entre ley penal en blanco propia o impropia†, lo relevante es tener presente que infringe la preceptiva constitucional aquel precepto legal que no describa el núcleo esencial de la conducta prohibida, dejando entregada su * Ver, entre otras, la STC 1351, c. 23; STC 2615, c. 27; STC 2738, c. 4; STC 2744, c. 8; STC 2773, c. 10; STC 2983, c. 17; y STC 4476, c. 11. † Ver, entre otras, la STC 468, cc. 1-6 y STC 8354, cc. 18 y ss. 0000630 SEISCIENTOS TREINTA 6 determinación a normas de rango infra-legal, o al libre arbitrio del juez o del Ministerio Público. El que la conducta punible deba estar expresamente descrita en una disposición legal, aunque no sea de modo completo‡, amerita no olvidar cuál debe ser la norma principal y cuál la accesoria a la hora de definir la esencia del comportamiento sancionable (esto es, aquello que se puede o no se puede hacer). La preeminencia o superioridad la debe tener una norma de rango legal respecto de una de rango formalmente inferior y no a la inversa, como ocurre con el artículo 318 del Código Penal, según lo explicaremos. La norma infra-legal a la cual la ley hace remisión ha de limitarse a un rol accesorio consistente, a lo más, en complementar la conducta a través de la definición de aspectos accidentales (es decir, no esenciales o de contexto). II.- EL ARTÍCULO 318 DEL CÓDIGO PENAL NO DESCRIBE EXPRESAMENTE UNA CONDUCTA.

Considerando 4

Dicho precepto legal castiga a aquel “que pusiere en peligro la salud pública por infracción de las reglas higiénicas o de salubridad debidamente publicadas por la autoridad, en tiempo de catástrofe, epidemia o contagio”. No puede entenderse que una conducta delictiva se encuentra descrita si no es en función de aquello que se puede o no se puede hacer. Una lectura atenta del tipo penal permite advertir que no se indica en éste cuál es el comportamiento específico que tiene la aptitud para provocar el resultado de “poner en peligro la salud pública” en un determinado contexto (“en tiempo de catástrofe, epidemia o contagio”). Contrario a lo que la Constitución prescribe, el legislador ha delegado el establecimiento de la conducta en la autoridad administrativa, a quien ha habilitado para que -con posterioridad- dicte las reglas higiénicas o de salubridad susceptibles de infracción. La técnica utilizada para configurar el delito da cuenta, en estos casos, de la primacía o centralidad de la Subsecretaría de Redes Asistenciales del Ministerio de Salud en la definición de la conducta infraccional específica a través de resoluciones exentas. En este sentido, el precepto legal (artículo 318) sólo describe expresamente aspectos no esenciales o de contexto que operan como condición o limitación externa a los numerosos, variados y cambiantes comportamientos exigidos o prohibidos que contienen las medidas sanitarias para combatir la pandemia. En otras palabras, el tipo penal se ha estructurado de forma tan defectuosa, que comete una ilegalidad penal sancionable quien incurre en una ilegalidad administrativa, y comete este último tipo de ilícito aquel cuya conducta infringe lo prescrito en una resolución exenta de la autoridad sanitaria (regla infra-reglamentaria). Recuérdese ‡No fue recogida la propuesta de la Comisión de Estudios para la Elaboración de una Nueva Constitución (Comisión Ortúzar), cuyo texto exigía “(…) que la conducta que se sanciona esté expresa y completamente descrita en ella”. 0000631 SEISCIENTOS TREINTA Y UNO 7 que para la mayoría de las conductas que pretenden sancionarse penalmente se encuentra disponible, también, la vía administrativa.

Considerando 5

No obstante, surge la siguiente interrogante: ¿No es acaso razonable que el legislador quiera que ante eventos catastróficos imprevistos sea la autoridad sanitaria la que defina las clases de comportamientos que resulta conveniente prohibir? Ciertamente y no debe olvidarse, en primer lugar, que existen diversas herramientas disponibles para regular conductas. Cabe la pregunta, entonces, de si se puede, en principio, recurrir a la herramienta penal. La respuesta es que sí se puede, pero no de esta forma. Lo que no resulta constitucionalmente admisible es colocar a disposición de la autoridad sanitaria, de manera abierta -tal como ocurre en este caso-, el específico recurso de la pena.

Considerando 6

El solo reconocimiento de que no es posible para el legislador prever anticipadamente las conductas que ameritan ser restringidas (recurriendo para ello a las determinaciones de la autoridad sanitaria), las que, obviamente, no conoce ex ante, constituye una demostración lógica de la total delegación presente en el tipo penal. Es al legislador a quien le corresponde valorar las conductas que merecen ser castigadas con una pena. Resulta evidente que las conductas reguladas ex post por la autoridad sanitaria (numerosas, variadas y fluctuantes) no han sido objeto una valoración específica. ¿Por qué es el legislador a quien se le pide que ejerza esa función? Porque en tal rol está representando a la sociedad sobre las cuales han de aplicarse eventualmente.

Considerando 7

Esta perspectiva pone de manifiesto que la garantía constitucional de legalidad penal se sustenta en una distribución (separación) de funciones entre autoridades (poderes), en que el poder legislativo es quien tiene la representación plural directa de la sociedad y, por ende, la legitimidad para el ejercicio del ius puniendi.

Considerando 8

Hay que tener presente que la determinación de la conducta incriminada ni siquiera puede ser objeto de delegación por parte del legislador al Presidente de la República en la forma de un Decreto con Fuerza de Ley (DFL). De acuerdo al artículo 64, incisos primero y segundo, de la Constitución no es posible delegar una materia de ley como ésta por medio de un DFL, toda vez que dicha facultad no puede extenderse a materias comprendidas en las garantías constitucionales.

Considerando 9

Podría, quizás, pensarse que la declaración de Estado de Catástrofe marca una diferencia. Sin embargo, esto no es así. La regulación constitucional sobre Estados de Excepción no proporciona sustento alguno para que una autoridad administrativa o de gobierno pueda ejercer funciones propias del legislador, como la facultad de incriminar a través de la definición de conductas 0000632 SEISCIENTOS TREINTA Y DOS 8 punibles. De acuerdo a lo dispuesto en el artículo 43, inciso tercero, el estado de catástrofe sólo faculta al Presidente de la República para “restringir las libertades de locomoción y de reunión (…) disponer requisiciones de bienes, establecer limitaciones al ejercicio del derecho de propiedad y adoptar todas las medidas extraordinarias de carácter administrativo que sean necesarias para el pronto restablecimiento de la normalidad (…)”. La garantía de legalidad penal escapa a las posibilidades que brinda el mencionado estado de excepción constitucional. No es casualidad que para reforzar la respuesta penal del Estado ante la pandemia haya tenido que recurrir al Congreso (legislador), para hacer ajustes al artículo 318 (constitucionalmente insuficientes) y crear dos nuevos delitos (el 318 bis y 318 ter).

Considerando 10

Repetimos, no está en duda la necesidad de que la autoridad sanitaria tenga flexibilidad en la regulación del comportamiento de las personas con el fin de disminuir los riesgos generados por una situación excepcional de catástrofe. Sin embargo, la autoridad administrativa no se encuentra legitimada para hacerlo por medio de la amenaza de una sanción penal recurriendo a un precepto legal constitucionalmente defectuoso como el artículo 318 del Código Penal. Y si, aun existiendo otros instrumentos de control, el legislador decide recurrir a la vía penal para enfrentar una situación de emergencia, opción que no le está -en principio- vedada, deberá identificar las necesidades particulares temporales y describir las conductas incriminatorias correspondientes. Esto exigirá actuaciones legislativas ágiles y focalizadas. No cabe duda. Pero, ése es el precio que demanda el respecto de las garantías constitucionales que la Carta Fundamental asegura a todas las personas ante el poder punitivo estatal. III.- EL EXCESIVO NIVEL DE INDETERMINACIÓN DEL ARTÍCULO 318 DEL CÓDIGO PENAL Y EL CONTEXTO EN EL QUE SE APLICA FAVORECE EL ARBITRIO DEL PODER PUNITIVO DEL ESTADO Y GENERA INSEGURIDAD JURÍDICA EN LAS PERSONAS.

Considerando 11

Recordemos nuevamente que para dar cumplimiento a la regla dispuesta en el artículo 19, Nº 3º, inciso final de la Constitución, el tipo penal debe describir los elementos esenciales de la conducta proscrita, pudiendo entregar a normas infra-legales dictadas por otras autoridades solamente la determinación de elementos secundarios o accesorios. Si esto no se cumple, se le estaría dando carta blanca a los órganos del sistema penal (el Ministerio Público y la judicatura penal) para que definan de manera ad-hoc y sin ningún tipo de limitación, qué comportamientos podrían ser perseguidos y sancionados como delito. Esto es lo que ha ocurrido en este caso. El alto grado de discrecionalidad que el defectuosamente construido delito le abre a dichos operadores al momento de su aplicación práctica, potenciado, además, por el fértil, variado y dinámico contexto normativo que ha caracterizado la actual situación de emergencia, da lugar a un escenario de elevada inseguridad jurídica para los habitantes de nuestro país. 0000633 SEISCIENTOS TREINTA Y TRES 9 Tal situación es incompatible con el mandato constitucional de legalidad material (determinación o tipicidad). Y si lo anterior se conjuga, además, como criterio de interpretación constitucional, con el estándar de racionalidad y justicia que ha de tener el funcionamiento del sistema punitivo estatal (artículo 19, Nº 3º, inciso sexto), resulta todavía más palpable la falta de respaldo constitucional de que adolece la aplicación del artículo 318 del Código Penal.

Considerando 12

Usando el lenguaje del artículo impugnado, a la fecha se han dictado cerca de un centenar de reglas higiénicas o de salubridad debidamente publicadas por la autoridad, en tiempo de catástrofe, epidemia o contagio. Estas resoluciones de la Subsecretaría de Redes Asistenciales del Ministerio de Salud disponen variadas restricciones de conducta, cuyas condiciones de aplicación y cumplimiento van fluctuando. Este dinamismo y volubilidad que se constata en la etapa de formulación de reglas ha ido acompañado de disímiles y cambiantes estrategias de implementación. A veces se recurre sólo a la vía administrativa. En otras ocasiones - en forma alternativa o adicional- se opta por la persecución penal. No existen reglas expresas que orienten la actividad persecutoria del Ministerio Público en un escenario como el descrito. Éste puede elegir cualquier resolución sanitaria para, luego, imputar responsabilidad penal a todo aquel que considere que ha infringido tales reglas. Además, cuando ocurre esto último, el Ministerio Público canaliza el ejercicio de la acción penal a través -indistintamente- del procedimiento ordinario, del simplificado o del monitorio. El alto grado de indeterminación del tipo penal aludido no ha pasado desapercibido para la judicatura penal. Ésta, consciente de la falta de directriz que se ha generado para su aplicación, lo cual constituye un problema para el adecuado ejercicio de su función, también ha presentado requerimientos de inaplicabilidad ante esta Magistratura.