INA-STC

Considerando 1

Que el presente requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad es interpuesto en representación de doña Carolina Eugenia Vargas Aleuy, don Jorge Iván Casanova Cárdenas, don Pedro René Núñez Gutiérrez, don Andrés Florencio Saldivia Urrutia, dona Patricia Alejandra Álvarez Paredes, don Manfredo Edmundo Teuber Kahler, don Carlos Alberto Mancilla Solis y doña María Elena Ojeda Betancourt, todos demandados en el marco de un proceso ejecutivo seguido ante el 2º Juzgado Civil de Valdivia, destinado al cumplimiento de la sentencia Nº 63515, dictada por la Contraloría General de la República en el expediente Nº 143 de 2014 de fecha 17 de mayo de 2017 del Tribunal de Cuentas, proceso en el cual se acogieron los reparos respectivos y se condenó a los requirentes a pagar la suma de 1.174,81 Unidades Tributarias Mensuales.

Considerando 2

Juzgado de Letras en lo Civil de Valdivia, en conocimiento de la Corte de Apelaciones de Valdivia bajo el Rol N° 149-2021-Civil. Precepto legal cuya aplicación se impugna El texto de los preceptos impugnados dispone, en su parte ennegrecida: “Ley N° 10.336 (…) “Artículo 127.- La excepción de cosa juzgada puede alegarse por el cuentadante, en cualquier estado del juicio, siempre que, entre el nuevo juicio y el anteriormente resuelto, exista la triple identidad a que se refiere el Código de Procedimiento Civil. 1 0000140 CIENTO CUARENTA La falta de emplazamiento será causal de nulidad de todo lo obrado y podrá alegarse en cualquier estado del juicio. Las sentencias definitivas que se dicten en los juicios de cuentas tendrán mérito ejecutivo, y en contra de ellas no podrán oponerse otras excepciones que las de prescripción, pago o falta de emplazamiento, sin perjuicio de las responsabilidades que procedieren en contra de los funcionarios por su negligencia en la defensa de los intereses del Estado.”. Síntesis de la gestión pendiente y del conflicto constitucional sometido al conocimiento y resolución del Tribunal A fojas 1 requieren de inaplicabilidad Carolina Vargas Aleuy, Jorge Casanova Cárdenas, Pedro Núñez Gutiérrez, Andrés Saldivia Urrutia, Patricia Álvarez Paredes, Manfredo Teuber Kahler, Carlos Mancilla Solís y Maria Elena Ojeda Betancourt. Explican que en contra de algunos funcionarios y ex funcionarios de la Municipalidad de Puerto Octay, requirentes de inaplicabilidad, se inició un juicio de cuentas por la existencia de pagos improcedentes por concepto de incremento previsional que realizó la Municipalidad en virtud de una transacción nula a que arribó con funcionarios, en causa seguida ante el Primer Juzgado de Letras de Osorno. En sentencia de mayo de 2017 se dispuso imponerles obligación solidaria al pago de la suma de 1.174,81 UTM. Agregan que esta sentencia fue apelada y confirmada por el Tribunal de Cuentas de segunda instancia de la Contraloría, en fallo de septiembre de 2017, certificándose la ejecutoria en enero de 2018. Añaden que, luego, la Contraloría –representada por el Consejo de Defensa del Estado- demandó el cumplimiento ejecutivo de esta resolución, en procedimiento que se tramita ante el 2° Juzgado de Letras de Valdivia. Una vez notificados y requeridos de pago, dos de los demandados y requirentes de inaplicabilidad, María Elena Ojeda Betancourt y Andrés Florencio Saldivia Urrutia, en su escrito de contestación de la demanda dedujeron incidente de nulidad por incompetencia relativa, y opusieron excepciones de los numerales 1°, 4°, 7°, 9° y 17, del artículo 464 del Código de Procedimiento Civil. Explican que, una vez evacuado el traslado, el Consejo de defensa del Estado solicitó la inadmisibilidad a lo excepcionado, en aplicación del inciso final del artículo 127 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, el que previene expresamente que solo puede oponerse las excepciones de prescripción, pago o falta de emplazamiento, dos de las cuales se han opuesto. El Tribunal, mediante resolución de junio de 2020, declaró inadmisible cuatro excepciones deducidas por la parte demandada. Explican que, en razón del rechazo de las excepciones por su declaración de inadmisibilidad por parte del Juzgado de Letras, interpusieron recurso de apelación. Asimismo, indican, se encuentra pendiente resolución por parte de la Corte de Apelaciones de Valdivia, a la apelación a la interlocutoria de prueba, en la cual solicitaron se agreguen tres puntos de prueba, los cuales les permitirán probar, señalan los actores, que el título fue dictado y notificado fuera de los plazos legales. 2 0000141 CIENTO CUARENTA Y UNO Fundando el conflicto constitucional, indican que la aplicación del precepto impugnado al caso concreto vulnera la garantía constitucional de la igualdad ante la ley contenida y la prohibición de discriminación arbitraria en el numeral 2°, y los derechos a defensa; a la igual protección de la ley en el ejercicio de los derechos y al derecho a un procedimiento racional y justo, contenidos en el numeral 3°; a la igual repartición de cargas consagrado en el numeral 20º y el derecho de propiedad numeral 24º, todos del artículo 19 de la Carta Fundamental. De igual manera, agregan, se vulnera el artículo 7 en lo relativo a que en Chile no hay grupos privilegiados, y en artículo 38n inciso segundo, de la Constitución. Exponen que al dar mérito ejecutivo a una sentencia que emana de un Ente Administrativo y al mismo tiempo limitar las excepciones que pueden oponerse, en la práctica solo se permite una defensa formal carente de contenido útil, impidiéndose una defensa eficaz al darse carácter indubitado y no poder controvertirse en juicio el hecho de que el título que invoca el Consejo de Defensa del Estado carece de fuerza ejecutiva, al limitarse la aplicación de las excepciones establecidas en el artículo 464 del Código de Procedimiento Civil en virtud del inciso final del artículo 127 de la Ley N° 10.336. Unido a lo anterior, fundando alegación de desigualdad en la protección de los derechos de los ejecutados y una diferencia de trato, señalan que el estatuto especial por el cual se rigen es diferente y más gravoso que el estatuto general del juicio ejecutivo civil ordinario, sin que exista una justificación razonable para la excesiva limitación del primero. Añaden los requirentes que el precepto impugnado establece un privilegio injustificable a la Contraloría, órgano que puede emitir una sentencia desde el Tribunal de Cuentas no observando todas las normas que regulan la dictación y notificación del reparo dentro del plazo legal y, aún así, exhibirse como título ejecutivo en un juicio ejecutivo. Como contrapartida del privilegio otorgado a la Contraloría, se impone una carga inequitativamente repartida sobre los funcionarios públicos, quienes solo por prestar funciones a la Administración, en los juicios ejecutivos que se funden en sentencias que emanen del Juzgado de Cuentas, no podrían impugnar por vía de excepción el Título que el Consejo de Defensa del Estado exhibe en los juicios ejecutivos seguidos en su contra, contraviniendo con ello el N° 20 del artículo 19 de la Constitución. Los requirentes indican que en el juicio ejecutivo se ha trabado embargo sobre bienes inmuebles y vehículos de su dominio, los que, de ser rematados o realizados, amenazarían su derecho de propiedad. Por último, señalan que la aplicación de la norma impugnada de inaplicabilidad vulnera el artículo 38, inciso segundo, de la Constitución, toda vez que se merma la posibilidad real de los requirentes de reclamar, ante los tribunales, de la lesión de sus derechos por parte de la Administración del Estado, a través de la sentencia de un órgano administrativo que posee facultades administrativas y jurisdiccionales. Por lo expuesto solicitan que el libelo sea acogido. 3 0000142 CIENTO CUARENTA Y DOS Tramitación El requerimiento fue acogido a trámite por la Primera Sala con fecha 31 de marzo de 2021, a fojas 72, disponiéndose la suspensión del procedimiento. Por resolución de 14 de abril del mismo año, a fojas 98, fue declarado admisible, confiriéndose traslado a las demás partes de la gestión pendiente y a los órganos constitucionales interesados sobre el fondo del asunto. A fojas 108, con fecha 6 de mayo de 2021, evacúa traslado el Consejo de Defensa del Estado en representación de la Contraloría General de la República, solicitando el rechazo del requerimiento Comienza contextualizando los antecedentes de hecho de la gestión invocada. Expone que la acción ejecutiva para obtener el pago por reparados señalados en juicio de cuentas seguido ante la Contraloría general de la República, confirmado por el Tribunal respectivo, fue entablada ante el Segundo Juzgado de Letras de Valdivia, dándose origen a los autos ejecutivos en que incide este requerimiento. La demanda fue retirada respecto del demandado Ricardo Soto Poblete. Una vez notificados y requeridos legalmente de pago, dos de los restantes demandados opusieron seis excepciones a la ejecución, fundadas en los numerales 1, 4, 7, 9, 14 y 17, del artículo 464 del Código de Procedimiento Civil. Obrando in limine litis, explica que se evacuó el traslado que se confirió respecto de las excepciones, alegando de cuatro de ellas, ya que el inciso final del artículo 127 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, previene expresamente que solo puede oponerse las excepciones de prescripción, pago o falta de emplazamiento, dos de las cuales se han opuesto. Acota que el Tribunal, mediante resolución de 30 de junio de 2020, declaró la inadmisibilidad de las cuatro excepciones deducidas por la parte demandada que no están contempladas en el artículo 127, la cual opuso un recurso de apelación en contra de la resolución que declaró dicha inadmisibilidad. Argumenta respecto del fondo del asunto que la limitación de las excepciones, tratándose de un juicio de cuentas, tiene su fundamento en la circunstancia de que el cumplimiento o incumplimiento de una obligación, y todos los antecedentes relacionados, deben discutirse dentro del juicio de cuentas, en el cual el demandado ha tenido la posibilidad de plantear sus defensas, y no en el momento de oponerse las excepciones. Por lo tanto, no resulta pertinente la creación de excepciones nuevas en el procedimiento ejecutivo, puesto que ello escapa al rol de la inaplicabilidad. Los requirentes pretenden que la sentencia que se pronuncie le reconozca el derecho a oponer excepciones que el procedimiento legal no contempla. Indica que no implica ninguna violación a normas constitucionales que el legislador decida reducir el número y naturaleza de las excepciones oponibles, especialmente en procedimientos diseñados para ejecutar derechos ya establecidos por una autoridad judicial con forma de instancia de plena jurisdicción, como ocurre en los distintos procedimientos ejecutivos que regula la ley y, en particular, con los juicios de cuentas. 4 0000143 CIENTO CUARENTA Y TRES Añade que no tiene una vulneración a la garantía constitucional consagrada en el número 2° del artículo 19 de la Constitución Política de la República, esto es, la igualdad ante la ley, por cuanto todo aquel que sea afectado por una ejecución de juicio de cuentas tiene a su disposición idénticas excepciones, ello por cuanto las defensas de fondo ya se pudieron esgrimir en el juicio de cuentas que tuvo forma de instancia de lato conocimiento y plena jurisdicción. Por lo anterior solicita el rechazo del requerimiento. A fojas 122, con fecha 10 de mayo de 2021, fueron traídos los autos en relación. Vista de la causa y acuerdo En Sesión de Pleno de 17 de agosto de 2021 se verificó la vista de la causa, oyéndose la relación pública y los alegatos del abogado Cristián Arancibia Santibáñez, por la requirente, y de la abogada Claudia Soto Navarro, por el Consejo de Defensa del Estado. Se adoptó acuerdo con igual fecha, conforme fue certificado por el relator de la causa. Y CONSIDERANDO: I. ANTECEDENTES GENERALES

Considerando 3

Que, frente a las excepciones descritas y tal como se advierte al revisar el expediente judicial del proceso seguido ante el 2º Juzgado Civil de Valdivia, el Consejo de Defensa del Estado por el Fisco de Chile, a fojas 33 contesta al planteamiento de los requirentes, solicitando que se declaren inadmisibles las excepciones de incompetencia del tribunal, ineptitud del libelo y de falta de algunos de los requisitos para que el título tenga fuerza obligatoria, por cuanto el juicio de 5 0000144 CIENTO CUARENTA Y CUATRO cuentas estaría regulado en los artículos 107 y siguientes de la Ley Nº 10.336, agregando el tenor literal del artículo 127 objeto del presente cuestionamiento de constitucionalidad. Añade en su presentación que “En consecuencia, en virtud de lo dispuesto en el artículo 466 del Código de Procedimiento Civil, SS., debe declarar inadmisibles las excepciones de incompetencia del tribunal, ineptitud del libelo, y las de falta de alguno de los requisitos para que el título tenga fuerza obligatoria, todas del artículo 464 del cuerpo legal antes citado, opuestas por los ejecutados, por ser improcedentes al no ser de aquellas permitidas por la Ley 10.336 para este caso”.

Considerando 4

Que, en este contexto, los requirentes plantean sus cuestionamientos a la constitucionalidad derivada de la aplicación al caso específico del inciso final del artículo 127 de la Ley N° 10.336, de Organización y Atribuciones de la Contraloría General de la República, por cuanto estiman que este precepto legal, al restringir las excepciones que se pueden interponer en el marco del proceso de ejecución de lo resuelto en un juicio de cuentas, vulneraría la garantía constitucional de igualdad ante la ley y la prohibición de discriminación arbitraria contenida en el artículo 19 Nº 2, así como los derechos a defensa, igual protección de la ley en el ejercicio de los derechos y el derecho a un procedimiento racional y justo, garantías contempladas en el numeral 3 del mismo artículo. Asimismo, sostienen que se transgrediría la garantía de igual repartición de las cargas públicas consagrado en el numeral 20 del artículo 19 constitucional y el derecho de propiedad garantizado en el numeral 24 de la misma norma, junto con una posible transgresión al artículo 7 y al artículo 38 inciso segundo de la Constitución Política de la República.

Considerando 5

Que, de este modo, atendidas las características del juzgamiento de la especie, resulta pertinente efectuar una somera revisión acerca del juicio de cuentas, a fin de entender su naturaleza y características, para luego verificar si, tal como sostienen los requirentes, la aplicación del precepto legal contenido en el inciso final del artículo 127 de la Ley Nº 10.336, al caso concreto, provoca un efecto contrario a las garantías constitucionales, como se sostiene en el presente requerimiento de inaplicabilidad. II. DEL JUICIO DE CUENTAS

Considerando 6

Que, en primer término, y para no perder de vista que el conflicto que nos convoca tiene su origen en la determinación de la responsabilidad que cabría a funcionarios públicos en el ejercicio de sus deberes, pareciera pertinente recordar que la finalidad de la responsabilidad administrativa “no es otra que velar por el estricto y cabal cumplimiento del régimen de deberes aplicable al personal de la Administración del Estado, y mantener la disciplina en el marco del desempeño de las funciones públicas. Constituye así una verdadera forma de protección de la Administración pública frente a los funcionarios y actuaciones internas que pueden ser contrarias a su correcto funcionamiento; busca en último término preservar la existencia de organizaciones fundamentales para el desarrollo de la colectividad nacional. Asimismo, sostenemos que la responsabilidad administrativa constituye también una garantía de los ciudadanos frente a un eventual obrar arbitrario o ilegal de parte de determinados servidores de la Administración, en el entendido que con ella se persigue el respeto de las normas jurídicas, convirtiendo así, como lo subraya el profesor Bernaschina, la responsabilidad de los funcionarios en una “conquista del respeto a la 6 0000145 CIENTO CUARENTA Y CINCO ley”. (Montero Cartes, Cristian. “La responsabilidad disciplinaria de los funcionarios públicos: un estudio introductorio”. Revista de Derecho Público - Vol. 82, 1° Sem. 2015, pp. 111-141).

Considerando 7

Que, en tal sentido, la fuente de la responsabilidad civil que se imputa en la especie a los requirentes surge a partir de su calidad de funcionarios públicos que administran o custodian bienes o fondos públicos y que, como tal, deben rendir cuentas a la Contraloría General respecto de su manejo. Este preámbulo resulta de importancia al considerar que “la Administración en el ejercicio de la potestad disciplinaria, como manifestación del ius puniendi, debe observar los principios que informan la potestad sancionatoria del Estado -con las matizaciones propias de su naturaleza–, por lo que su validez, en el contexto de un Estado de Derecho respetuoso de los derechos fundamentales, está condicionada al cumplimiento de la Constitución y de los principios en ésta consagrados”. (Ibid, p. 118)

Considerando 8

Que, en este contexto, el juicio de cuentas constituye una expresión del mandato constitucional que el artículo 98 de la Carta Fundamental impone a la Contraloría General de la República en orden a fiscalizar “el ingreso y la inversión de los fondos del Fisco, de las municipalidades y de los demás organismos y servicios que determinen las leyes”, así como examinar y juzgar “las cuentas de las personas que tengan a su cargo bienes de esas entidades. Este deber se encuentra ratificado en el artículo 1º de la Ley Nº 10.336, de Organización y Atribuciones de la Contraloría General de la República.

Considerando 9

Que esta labor de control del ingreso e inversiones de los fondos públicos se efectúa a partir de las atribuciones fiscalizadoras que el ordenamiento jurídico entrega al Ente Contralor. Manifestación de lo anterior encontramos en el artículo 21A de la Ley N° 10.336 que indica que “[l]a Contraloría General de la República efectuará auditorías con el objeto de velar por el cumplimiento de las normas jurídicas, el resguardo del patrimonio público y la probidad administrativa”. En el ejercicio de estas atribuciones, es deber del Órgano Contralor verificar la ejecución de los presupuestos públicos de los diversos Servicios bajo su supervigilancia, procurando comprobar la exactitud de los estados financieros, así como de la documentación que sustenta los mismos. De este modo, se advierte la existencia de una serie de facultades por parte del Organismo Fiscalizador tendientes a asegurar la correcta inversión de los fondos públicos.

Considerando 10

Que este imperativo de corrección en el gasto de los dineros fiscales tiene una importante expresión en el deber de rendición de cuentas que recae sobre todo funcionario, persona o entidad que reciba, administre o pague fondos de aquellos que menciona el artículo 1° de la Ley N° 10.336. De este modo, esa rendición que recae sobre todo “cuentadante" es analizada por la Contraloría General de la República, según dispone el artículo 85 del indicado cuerpo legal. Este examen, según ha sostenido la doctrina, constituye un procedimiento de naturaleza administrativa, a cuyo término, dará como resultado: a) una aprobación de la cuenta en la medida que el órgano contralor considere conforme la misma; b) observación de la cuenta, particularmente si aprecia errores de forma, los que deberán ser subsanados para proceder a re-examinar la cuenta y c) reparar la cuenta, si el órgano contralor considera que esta presenta vicios de fondo. 7 0000146 CIENTO CUARENTA Y SEIS

Considerando 11

Que el efecto esencial en el caso del “reparo”, es que éste “tiene la virtud de ser el acto jurídico procesal de parte calificado por la ley como idóneo para iniciar propiamente el denominado “juicio de cuentas” (Jaime Jara Schnettler. Caducidad y notificación del reparo en el Juicio de Cuentas. Revista de Derecho Público. Vol 77, p.139). En el mismo sentido, Juan Carlos Ferrada Bórquez indica que “la formulación de reparos por la Contraloría General de la República es el acto administrativo que da inicio al juicio de cuentas, desencadenando la actividad jurisdiccional del propio órgano contralor” (“La responsabilidad civil de los funcionarios públicos en el juicio de cuentas”, en: Contraloría General de la República. 85 años de vida institucional (1927-2012) Unidad de Servicios Gráficos Contraloría General de la República, Santiago. P.304).

Considerando 20

Que no debemos olvidar que, en definitiva, “[l]a importancia del derecho al debido proceso radica en la necesidad de cumplir ciertas exigencias o estándares básicos dentro del procedimiento o de la investigación, en su caso, a objeto de que el derecho a la acción no se torne ilusorio y que la persona que lo impetre no quede en un estado objetivo de indefensión. (STC 2371 c. 7). Y es precisamente este el efecto que se produce respecto de los requirentes, en cuanto se les impide cuestionar -vía excepción- el titulo ejecutivo en cuya virtud se instruye el juicio ejecutivo en su contra e incluso la competencia del tribunal que ejecutará dicho título. En definitiva, se torna en ilusorio el amparo de la justicia, por cuanto el tribunal no conocerá -en consideración a la restricción establecida por la norma cuya inaplicabilidad se solicita- de los cuestionamientos que una de las partes del juicio plantea respecto de aspectos esenciales de la ejecución que en su contra se desarrolla.