CPT-STC

Considerando 1

Que las sociedades antiguas y modernas han debido transitar un largo camino para intentar controlar de modo efectivo al poder del Estado a fin de garantizar la libertad y los derechos fundamentales de las personas, evitando el abuso y la arbitrariedad en la que puede derivar aquel cuando carece de los mecanismos de limitación y control. Y ha sido el derecho, desde hace muchos siglos, el instrumento que en principio ha permitido alcanzar con relativo éxito la necesaria contención del poder político y la racionalidad en su actuar. Su forma más efectiva modernamente, ha sido la elaboración y puesta en práctica del Estado de Derecho, a través de dos modelos: el Estado legal y el Estado Constitucional. El primero bajo la égida del principio de legalidad y la voluntad del legislador - durante el siglo XIX y gran parte del siglo XX-, hasta su crisis originada en la deriva de un poder sin límites y sin controles, como se demostró no sólo con los regímenes totalitarios en Europa sino también con los excesos surgidos de simples y transitorias mayorías parlamentarias, pero volubles y capaces de vulnerar la separación de poderes y los derechos fundamentales, con gravísimas consecuencias humanas y sociales. Ilustrativo de esto son las palabras del constitucionalista y filósofo del derecho, ex presidente de la Corte Constitucional italiana, Gustavo Zagrebelsky “…la memoria de las dolorosas y humillantes experiencias de entonces volvió prudentes y 0003418 TRES MIL CUATROCIENTOS DIEZ Y OCHO 12 desconfiadas a las generaciones que siguieron, incluso frente a la ley, votada regularmente en el parlamento o aprobada directamente por el pueblo en referéndum. La propia democracia, con sus instituciones y sus procedimientos, demostró que no era la última garantía contra la arbitrariedad, por haber consentido, al respetar sus reglas, la toma del poder por parte de la autocracia totalitaria. La confianza en el legislador-justo ya no podía otorgarse sin someterla a crítica, ni siquiera el legislador democrático. El tema de la justicia en el derecho estaba destinado a desplazarse de nuevo del legislador-justo a la ley-justa; de quien hace la ley a lo que esta contiene. La Constitución es el instrumento de mudanza…Confiamos en las constituciones, recogiendo en ellas catálogos de derechos inviolables y de principios de justicia inderogables, y previendo en ellas mecanismos y órganos de garantía: procedimiento y garantías especiales para modificarlas; jefes de Estado “garantes de la Constitución”, como son los presidentes de la República previstos en muchas constituciones; tribunales y cortes constitucionales” (Zagrebelsky, Gustavo, La Ley y su Justicia, Trotta, 2014, p. 107).

Considerando 2

y cuarto, y en los artículos 6° y 7° de la Constitución Política de la República. En efecto, estas declaraciones de inadmisibilidad de las observaciones del Presidente de la República, vulnerarían en la especie: 1°. El deber de admitir a trámite observaciones presidenciales que tienen relación directa con las ideas matrices o fundamentales del Proyecto o que fueron consideradas en el mensaje respectivo, y que consta en el inciso segundo del artículo 73 de la Constitución; y 2°. Lo dispuesto en el inciso cuarto del artículo 73 de la Constitución, según el cual si las Cámaras pretenden la aprobación de las normas remitidas al Presidente de la República y observadas por éste, deben desechar las observaciones del Presidente (por mayoría simple, o la que corresponda) y luego insistir por los dos tercios de sus miembros presentes en el proyecto aprobado por ellas. 2. Argumentos del requerimiento. Antecedentes y conflicto constitucional. El Vicepresidente de la República sostiene que para que las reglas de aprobación o, en su caso, de insistencia operen de manera adecuada, la misma Constitución ha previsto un conjunto de normas que protegen el sentido y alcance de las expresiones de voluntad legislativa de cada uno de los órganos que participan en el debate y aprobación de la ley. Esta protección, elevada a nivel constitucional, es relevante en el sistema de pesos y contrapesos propios de un régimen de separación de poderes, como el que nos rige, y en que debe quedar correctamente expresada la voluntad legislativa de los tres órganos colegisladores: las dos Cámaras del Congreso Nacional y el Presidente de la República, también en aras del cumplimiento del principio democrático, que resultaría dañado si la voluntad legislativa de alguno de ellos queda subordinada, ab initio, a la decisión legislativa unilateral del autor de la moción o mensaje. Así, el Constituyente desde el año 1970 incluyó en las reglas básicas de la formación de la ley las denominadas "reglas de atingencia", que obligan a que las modificaciones y adiciones que se incorporan a la discusión y votación de un proyecto de ley tengan "relación, conexión, correspondencia" con el contenido del proyecto. Y estas reglas se contienen en los artículos 69, inciso primero, 73, inciso segundo, de la Constitución, que prescriben: - El primero, para la protección del contenido y propósito de un proyecto de ley, que las adiciones y correcciones formuladas en el trámite que tiene lugar en cada Cámara: "Todo proyecto puede ser objeto de adiciones o correcciones en los 0003409 TRES MIL CUATROCIENTOS NUEVE 3 trámites que corresponda, tanto en la Cámara de Diputados como en el Senado; pero en ningún caso se admitirán las que no tengan relación directa con las ideas matrices o fundamentales del proyecto". - El segundo, a propósito de la desaprobación y las observaciones convenientes del Presidente de la República y señala: "En ningún caso se admitirán las observaciones que no tengan relación directa con las ideas matrices o fundamentales del proyecto, a menos que hubieran sido consideradas en el mensaje respectivo" Luego, la regla del inciso segundo del artículo 73 de la Constitución ensancha el ámbito de las observaciones presidenciales que deben ser admitidas a trámite legislativo dado que en su caso basta una relación directa con alguna de las ideas consideradas en el mensaje correspondiente. Ambas reglas constitucionales evitan que una corrección o adición (parlamentaria) o una observación (presidencial) introduzca en un proyecto de ley en trámite un contenido ajeno al que es objeto de debate, consenso o disenso. A continuación se señala que el conflicto de constitucionalidad objeto de este requerimiento tiene un carácter jurídico estricto pues recae sobre una norma constitucional cuya interpretación y aplicación no se funda en el mérito, bondad u oportunidad de una determinada observación presidencial, sino en una relación objetiva y demostrable con las ideas matrices o fundamentales del Proyecto o con el contenido del mensaje respectivo. Junto con conceptualizar el concepto de ideas matrices, en la doctrina y jurisprudencia, haciendo referencia a fallos de este Tribunal en STC roles 9-72, 259-97 y 768-07, se señala que en la especie las observaciones declaradas inadmisibles recaen, precisamente, en materias que, en su oportunidad, fueron objeto de discusión parlamentaria y que, en tanto tales, indican una relación directa y no cuestionada con las ideas matrices o fundamentales del Proyecto. Así, dentro de las reglas de atingencia, lo que el Constituyente permite a los Presidentes de Comisión o Cámara o a las Comisiones o Sala, es excluir del trámite legislativo aquellas indicaciones y observaciones que carezcan de "conexión" o "correspondencia" con los contenidos y propósitos del proyecto de ley o bien no tengan una conexión directa; “conexión" que apunta a un vínculo que une contenidos y no a la valoración de la indicación u observación en términos de aquello que los autores del proyecto (o las mayorías que lo aprueban) estiman su interés político central. Las reglas de atingencia no conciernen a mérito político, constituyendo además en este sentido una “garantía procedimental con efectos sustantivos”. Y este carácter jurídico del control de admisibilidad limita el ejercicio de esta potestad a la comprobación del cumplimiento de un requisito básico para que la observación pueda incorporarse al trámite legislativo y ser objeto de decisiones de aprobación o rechazo por parte de los integrantes de ambas Cámaras. Si esta facultad se concibiese como una facultad de naturaleza política, apta para expresar aprobación o rechazo 0003410 TRES MIL CUATROCIENTOS DIEZ 4 del contenido o mérito de una observación, ella ofrecería una ventaja procedimental incompatible con las reglas constitucionales y legales de formación de la ley. La declaración de inadmisibilidad recaída sobre una adición, corrección u observación deja sin efecto su valor como expresión de la voluntad legislativa de quien la formula. Este efecto, en el caso de adiciones u observaciones aditivas, excluye los nuevos contenidos del trámite legislativo y deja subsistente el texto que recibió la adición u observación. En el caso de inadmisibilidad de observaciones sustitutivas o supresivas da valor como disposición aprobada a la norma sustituida o suprimida contra la expresa voluntad legislativa del Presidente de la República, al entenderse que ellas nunca han sido formuladas y, por lo tanto, no son expresión de una voluntad legislativa válida. Esto, a su vez, genera un problema jurídico constitucional grave, pues al no considerarse como expresiones de una voluntad legislativa válida, generan el equivalente a la expresión de la voluntad legislativa opuesta, esto es, aprobación tácita del texto remitido por la Cámara de origen. Luego, la inatingencia da lugar a considerar como aprobada una norma que cuenta sólo con la aprobación de las dos Cámaras y el rechazo del Presidente de la República expresado en la observación aditiva, sustitutiva o supresiva inadmitida a trámite. En consecuencia, según el artículo 73 de la Constitución, si las dos Cámaras pretenden rechazar las observaciones presidenciales y lograr la aprobación del proyecto de ley que remitieron al Presidente de la República, debiesen votar y rechazar dichas observaciones y luego insistir en el texto original con el voto de los dos tercios de los miembros presentes en cada Cámara. La declaración de inadmisibilidad infundada permite a las dos Cámaras, por lo tanto, hacer primar su voluntad legislativa sobre el Presidente de la República sin necesidad de insistir, ni de votar nuevamente el proyecto de ley aprobado por ellas. Así, en la especie las normas del proyecto observadas, que permanecen en el texto del proyecto vulneran el artículo 73 constitucional, por haber resultado aprobadas con un quorum impropio. Se añade que de acuerdo con lo explicado sobre ideas matrices o fundamentales, la naturaleza de las observaciones supresivas y sustitutivas impide o dificulta que ellas carezcan de una relación directa que justifique su inadmisión a trámite legislativo. Una observación o veto supresivo incide en el texto eliminando una de sus partes, por lo que no parece viable argumentar que este tipo de propuesta legislativa carece de relación directa con las ideas matrices del proyecto de ley en trámite. Un problema distinto es que dicha observación supresiva no genere acuerdo entre los órganos que intervienen en la formación de la ley, situación prevista por el Constituyente y resuelta por el artículo 73 de la Constitución. También es un problema distinto la discrepancia que suscite dicha supresión en relación con lo que se entiende es el propósito central del proyecto de ley, ya que éste es un problema de mérito político que debe ser resuelto empleando los canales deliberativos que el 0003411 TRES MIL CUATROCIENTOS ONCE 5 régimen democrático ha establecido en el procedimiento constitucional de formación de la ley. Luego, en relación al veto y la insistencia en el proceso de formación de la Ley, se refiere que el artículo 73 de la Constitución recoge la tradición constitucional del veto presidencial como parte indispensable de los “checks and balances”. La facultad de observar o vetar total o parcialmente un proyecto de ley se configura sobre la base de cuatro reglas básicas: a. Es una facultad exclusiva del Presidente de la República; b. Puede ejercerse una vez que el proyecto de ley ha sido aprobado por ambas Cámaras; c. Admite como única limitación que las observaciones formuladas tengan relación directa con las ideas matrices o fundamentales del proyecto de ley; d. Permite que ambas Cámaras puedan insistir, por los dos tercios de sus miembros, en la totalidad o parte del proyecto de ley aprobado por ellas, previo rechazo de las observaciones formuladas por el Presidente de la República. En el caso de aprobarse la insistencia, la voluntad legislativa del Presidente de la República resulta superada por la votación reforzada y las Cámaras devuelven el proyecto para su promulgación. Desde un punto de vista jurídico formal, las observaciones del Presidente de la República, una vez formuladas, delimitan el campo de la discusión legislativa. Y deben ser objeto de una decisión de aprobación o rechazo por parte de las Cámaras; acorde con la necesidad constitucional y democrática de comprobar si existe una voluntad política concordante entre los tres órganos legisladores, en cuyo caso se está ante una ley. Si esta voluntad concordante no existe, el Constituyente ofrece dos caminos para enfrentarla. Uno es aprobar la ley prescindiendo de las partes en desacuerdo y el otro es promulgar y publicar el texto original mediante la aprobación de la insistencia, conforme al quorum reforzado de dos tercios. En fin, se refuerza la idea de que la declaración de inadmisibilidad sobre observaciones presidenciales aprobada fuera del campo de competencia otorgado por la Constitución a las Cámaras, se transforma en una vía –como aconteció en la especie- para vulnerar las reglas de aprobación e insistencia, que perjudica una potestad legislativa presidencial que resulta superada por la mayoría simple de ambas Cámaras. Lo expuesto –se afirma- acarrea una evidente vulneración, además del artículo 73, inciso cuarto constitucional, también del principio de juridicidad contenido en los artículos 6° y 7° constitucionales, sobre los cuales se construye el Estado de Derecho; al tiempo que el control de constitucional otorgado conforme al artículo 93, N° 3, de la Carta Fundamental a esta Magistratura, constituye una garantía de seguridad jurídica, evitando que nazcan a la vida jurídica leyes viciadas en su constitucionalidad. 0003412 TRES MIL CUATROCIENTOS DOCE 6 Se alude también a las inconstitucionalidades ya declaradas por este TC durante la tramitación del mismo proyecto de ley en comento, en las STC roles 11.315 y 11.317-21-CPT (acumulados); y al pronunciamiento de este Tribunal Constitucional recaído en la STC Rol 2464-14. 3. Ideas matrices y observaciones del Presidente de la República al proyecto de ley A continuación, se hace referencia a las ideas matrices del proyecto, manifestando que en el mensaje se expusieron con claridad los fundamentos, que constituyen parte de las ideas matrices o fundamentales que trascienden a sus normas, y que se tuvieron como base e inspiración para su elaboración y presentación a trámite parlamentario: Estas ideas matrices o fundamentales del Proyecto fueron reproducidas en todos los informes de la Comisión de Familia de la Cámara, en el primer y tercer trámite constitucional, en la Comisión de Hacienda de la Cámara, en la Comisión Especial de Niñez del Senado en segundo trámite constitucional, en la Comisión de Hacienda del Senado y en el informe de la Comisión Mixta. Estas ideas matrices se enuncian como las siguientes: a. El rol central de la familia: b. Los niños como sujetos de derechos: c. La protección integral de la niñez: d. La protección efectiva del ejercicio de los derechos: e. La integración de la protección: f. Se trata de una ley de garantías: g. Provisión de servicios y prestaciones sociales: h. La ley de garantías es una ley marco: i. La ley establece un sistema para la garantía de los derechos: j. Sistema Institucional: k. Adopción de medidas de protección: l. Política Nacional de la Niñez: A continuación, se refieren los fundamentos de las observaciones del Presidente de la República, dados por: a. Que se perjudica el interés superior de los niños, niñas y adolescentes y se debilita el derecho constitucional preferente de los padres a educar a sus hijos. b. Que se dificulta considerablemente la ejecución de algunos derechos que la propia ley concede, así como la implementación del nuevo sistema. c. Que se vuelve engorroso y burocrático el nuevo sistema, impidiendo que se asista a tiempo a los niños, niñas y adolescentes. d. Y que se generan problemas normativos relacionados a la aplicación de otras leyes y políticas públicas sobre las mismas materias. 0003413 TRES MIL CUATROCIENTOS TRECE 7 Siendo estos fundamentos así como el contenido de las observaciones, directamente relacionados con las ideas matrices o fundamentales del proyecto, lo que quedaría en evidencia durante toda su tramitación legislativa. Luego, en cuanto al contenido de las observaciones del Presidente de la República, estas consisten en tres observaciones aditivas, una observación sustitutiva y tres observaciones supresivas, estimando la parte requirente que todas tienen relación directa con las ideas matrices o fundamentales del proyecto o con ideas consideradas en el mensaje; conforme se argumenta a fojas 100 y ss. Estas observaciones son las siguientes: a. Primera observación, aditiva: Al Artículo 5° del Proyecto, que se refiere a las obligaciones del Estado, se propone adicionar un nuevo inciso final, que señale que para efectos de esta ley "se entenderá que todas las obligaciones y deberes del Estado y de los órganos de su administración, se cumplirán de manera progresiva y conforme a sus atribuciones y medios". Se afirma que la observación atañe al modo de cumplir las obligaciones y deberes del Estado, previstos en el proyecto, sin alterar su sustancia. Dice directa relación con la idea matriz del cumplimiento progresivo de las obligaciones y deberes del Estado y los órganos de su Administración, conforme a sus funciones y medios, competencias y recursos. Esta idea de cumplimiento progresivo viene desde el mensaje y se incluye en el debate del proyecto, tanto en la Cámara de Diputados como en el Senado. b. Segunda observación, sustitutiva: Al Artículo 34 del Proyecto, sobre derecho a la honra, intimidad y propia imagen, se propone sustituir el inciso segundo por el siguiente "Sin perjuicio de lo señalado en el inciso anterior, corresponde a los padres y/o madres, representantes legales o quienes lo tengan legalmente a su cuidado, la protección de la intimidad y propia imagen de sus hijos si su edad y grado de madurez así lo requiriesen, debiendo escuchar siempre la opinión del niño, niña o adolescente y atendiendo su interés superior, y corresponde al Estado respetar este rol". Al respecto, el libelo indica que es fundamental reconocer el rol de los padres y/o madres, representantes legales o quienes lo tengan legalmente a su cuidado, respecto de la protección de la intimidad y propia imagen de sus hijos, por los riesgos de vulneración de derechos a los que se pueden ver expuestos. Agrega que, a esto dice directa relación con la idea matriz de protección de la intimidad y propia imagen de los hijos que corresponde a los padres y/o madres. Así consta también del mensaje, y del debate legislativo, tanto en la Cámara de Diputados como en el Senado, y tanto en Sala como en Comisión. Se hace alusión también –a fojas 77- a la misma idea matriz, en relación con la reciente STC Nº 11.315 - 11.317/2l (acumuladas), de esta Magistratura, y se concluye 0003414 TRES MIL CUATROCIENTOS CATORCE 8 que esta segunda observación recoge el mandato del inciso tercero del Nº 10 del artículo 19 de la Constitución y lo incorpora como criterio guía en la protección de la intimidad y propia imagen de los niños, niñas y adolescentes, en armonía igualmente con la opinión de éstos y su interés superior, tópico que ha sido ampliamente debatido en el H. Congreso Nacional y que ha suscitado un conflicto de constitucionalidad conocido por este Excmo. Tribunal y del todo relacionado con las ideas matrices o fundamentales del Proyecto. c. Tercera observación, aditiva: Al Artículo 38 del Proyecto, que trata el derecho a la salud y a los servicios de salud, se propone adicionar en el inciso séptimo luego de la expresión "prevenibles" la frase "conforme al programa nacional de inmunizaciones", con el propósito de reconocer expresamente el mencionado programa del Ministerio de Salud y que ha permitido disminuir la morbilidad y mortalidad de las enfermedades inmunoprevenibles. Esto, igualmente, dice relación desde el mensaje así como durante la discusión legislativa con la idea matriz de la progresividad en el cumplimiento de las obligaciones del Estado en relación con el derecho de los niños, niñas y adolescentes a la salud y servicios de salud. d. Cuarta observación, supresiva: Al Artículo 49 del Proyecto, sobre libertad personal y ambulatoria, se propone suprimir el inciso tercero, con el objetivo de mantener las garantías constitucionales que ya existen en términos de una acción de amparo y no generar una repetición de una norma que pueda llevar a confusiones en la aplicación de la misma respecto de niños, niñas y adolescentes. Se agrega que una adecuada técnica legislativa, promueve la idea matriz de asegurar el efectivo cumplimiento de los derechos del niño, niña y adolescente, en este caso, de modo progresivo y sin generar procedimientos (jurisdiccionales) que carecen de una regulación clara en el mismo Proyecto. En efecto, el proyecto y esta observación giran sobre la idea matriz de la efectiva asistencia jurídica y defensa para niños niñas y adolescentes, precaviendo los problemas que podría generar una acción que sólo se enuncia, sin mayor desarrollo, y proveyendo de una asistencia jurídica que, garantizada por el artículo 50 del Proyecto, no genera dudas en su cobertura y aplicación, en el marco siempre de los propósitos fundamentales del Proyecto. e. Quinta observación, supresiva: Al Artículo 50 del Proyecto, sobre debido proceso, tutela judicial efectiva y especialización, se propone suprimir en el inciso primero, la expresión 'jurídica y/o", y suprimir en el inciso segundo, la expresión "administrativa o", con el objeto de reforzar la "desjudicialización" del sistema de garantías. Esta observación, asimismo, desarrolla una idea del Mensaje y de todo el debate legislativo, dada por el aseguramiento del efectivo cumplimiento de los derechos del niño, niña y adolescente asimismo, y se enmarca en la idea matriz de 0003415 TRES MIL CUATROCIENTOS QUINCE 9 efectiva y adecuada asistencia jurídica, en el marco de la discusión sobre los procedimientos administrativos y judiciales. f. Sexta observación, aditiva: Al Artículo 72 del Proyecto, sobre el procedimiento de protección administrativa, se propone adicionar en el numeral 5, luego de la expresión "gratuita", la frase "conforme a lo establecido en el artículo 50 de la presente ley". Lo anterior, con el propósito de regular en forma armónica el derecho a representación judicial de los niños, niñas y adolescentes, que se encuentra consagrado en el artículo 50 del Proyecto. Esta observación, al igual que las dos anteriores, se relaciona debida sistematización del texto del Proyecto y el efectivo cumplimiento de la adecuada protección de los derechos del niño, niña y adolescente, y su asistencia jurídica, idea matriz o fundamental de la iniciativa de ley durante todo procedimiento legislativo. g. Séptima observación, supresiva: Al Artículo 88 del Proyecto, sobre modificaciones a la ley Nº 19.968 se propone suprimirlo, con el objeto de lograr una mejor coordinación normativa, dado que esta última ley ya se encuentra en revisión, y existe una norma transitoria referida a ello. Esta observación, además, dice relación directa con el mensaje, y con la idea matriz de que todo niño tiene derecho a contar con la debida asistencia jurídica para el ejercicio de sus derechos, debiendo la ley ser armónica para lograr ese efecto. En cuanto a las votaciones que determinaron que tanto la H. Cámara de Diputados como el H. Senado declararen inadmisibles las siete observaciones de S.E. el Presidente de la República al Proyecto de ley, según se indica, entre otras, a fojas 82, 92 y 99, cabe consignar que: Por oficio de 25 de junio de 2021, tras casi 6 años de tramitación, la Cámara de Diputados informó al Ejecutivo que el H. Congreso Nacional aprobó el Proyecto. El Presidente de la República, formuló las 7 observaciones, que ingresaron al Congreso el 21 de julio de 2021. En la Comisión de Familia de la Cámara de Diputados, puesta en votación la inadmisibilidad de las Observaciones fue aprobada por mayoría de 7 diputados a favor y 6 en contra. En Sala de la Cámara: Puesta en votación la propuesta de la Comisión para declarar inadmisibles las Observaciones, ésta se aprobó en Sala por 66 votos, 59 en contra y 1 abstención. Luego, en la Comisión Especial de la Niñez del Senado, se declaró la inadmisibilidad por 3 votos a favor y 2 votos en contra. Y finalmente, en la Sala del Senado: Puesta en votación la propuesta de la Comisión para declarar inadmisibles las observaciones, ésta se aprobó por 23 votos a favor y 18 en contra. Y el 2 de septiembre de 2021 la Cámara envió la iniciativa de ley, aprobada a este TC para que ejerciera el control de constitucionalidad. 0003416 TRES MIL CUATROCIENTOS DIEZ Y SEIS 10 Concluye la requirente que conforme a la tramitación y votaciones aludidas, en la especie se vulneró el deber de admitir a trámite observaciones presidenciales que tienen relación directa con las ideas matrices o fundamentales del Proyecto o que fueron consideradas en el mensaje respectivo, y se infringió también la regla constitucional según el cual si las Cámaras pretenden la aprobación de las normas remitidas al Presidente de la República y observadas por éste, deben desechar las observaciones del Presidente (por mayoría simple, o la que corresponda) y luego insistir por los dos tercios de sus miembros presentes en el proyecto aprobado por ellas, y dando así por vulnerado el texto del artículo 73, incisos segundo y cuarto, así como los artículos 6° y 7° de la Constitución. En cuanto a la reservas de constitucionalidad durante la tramitación del proyecto, estas son referidas a fojas 93 y 95, en que se indica que el Ministro Secretario General de la Presidencia, señor Juan José Ossa, en la discusión de la inadmisibilidad del veto en la Comisión Especial de Niñez del Senado, solicitó que quedara constancia de la reserva de constitucionalidad del Presidente de la República respecto de la declaración de inadmisibilidad de siete observaciones formuladas al proyecto, tanto respecto de la declaración de inadmisibilidad que llevó a cabo la Cámara de Diputados como la que se está haciendo en esta Comisión. Reserva que luego fue reiterada durante la discusión en la Sala del Senado. Por todo lo expuesto, a fojas 132, se solicita a este Excmo. Tribunal Constitucional se sirva acoger íntegramente el requerimiento, declarando la inconstitucionalidad de las declaraciones de inadmisibilidad de las observaciones aprobadas por la H. Cámara de Diputados y el H. Senado relativas al proyecto de ley que establece el sistema de garantías de los derechos de la niñez. 4. Tramitación. Por resolución del Pleno de este Tribunal, de 23 de septiembre de 2021, se acogió a tramitación y declaró admisible el presente requerimiento de inconstitucionalidad, y se ordenó ponerlo en conocimiento del H. Senado y de la H. Cámara de Diputadas y Diputados para que, en su calidad de órganos constitucionales interesados, formularen observaciones y presentaren antecedentes. Transcurridos los plazos legales, no fueron evacuadas presentaciones por ninguna de las Cámaras del Congreso Nacional. A fojas 3400 se ordenó agregar a los antecedentes presentación efectuada la H. Senadora Ximena Rincón González, como Presidenta del H. Senado, y que rola a fojas 3352. 0003417 TRES MIL CUATROCIENTOS DIEZ Y SIETE 11 5. Vista de la causa y acuerdo Traídos los autos en relación, en audiencia de Pleno del día 30 de septiembre de 2021 se verificó la vista de la presente causa, oyéndose la relación pública y el alegato del abogado Alan Bronfman Vargas, por la parte requirente, el Vicepresidente de la República, y sin que se anunciaren para alegar los órganos constitucionales interesados, H. Cámara de Diputadas y Diputados, y H. Senado de la República. Con la misma fecha quedó adoptado el acuerdo y la causa en estado de sentencia (certificado a fojas 3399). Y CONSIDERANDO: I. PREÁMBULO A PROPÓSITO DE LA CUESTIÓN DE CONSTITUCIONALIDAD A. Constitución política y normatividad jurídica de la constitución B. Estado de derecho constitucional y constitucionalización del derecho C. Separación de funciones y conflictos de poderes D. Jurisdicción constitucional como árbitro y control A. Constitución política y normatividad jurídica de la constitución

Considerando 3

Que, en síntesis, se puede afirmar que, en el Estado de derecho constitucional contemporáneo o simplemente Estado constitucional, la constitución como norma jurídica efectiva o constitución normativa y cúspide del ordenamiento jurídico, permite someter al Estado y al poder político al derecho enunciado en ella, de modo general, y hacerlo judicialmente efectivo mediante una jurisdicción especializada de naturaleza constitucional. Como sintetiza Manuel Aragón: “...el 0003419 TRES MIL CUATROCIENTOS DIEZ Y NUEVE 13 sometimiento del Estado al Derecho es el sometimiento del Estado y del Derecho a la Constitución. El imperio del Derecho no será ya el imperio de la ley, sino, por encima de esa ley, el imperio de la Constitución; la garantía de la libertad no residirá en el principio de legalidad, sino, verdaderamente, en el principio de constitucionalidad; Estado de Derecho no coincidirá, pues, con Estado legal, sino, exactamente, con Estado constitucional” (Aragón, Manuel, Estudios de Derecho Constitucional, CEPC, 2013, pp 156). B. Supremacía de la constitución y constitucionalización del derecho

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Que resulta indispensable para comprender los fundamentos de la resolución de la cuestión de constitucionalidad de autos, poner de relieve y reiterar que nuestro Estado se han configurado por obra de la Constitución Política de la República, en un moderno Estado de derecho y una República democrática constitucionales. Lo cual significa que es la Constitución la que ordena y disciplina a los poderes estatales, a través del establecimiento, tanto de sus funciones, atribuciones e integración, como de sus límites y controles. Como se ha señalado precedentemente, los principios del capítulo I de la Constitución sobre las Bases de la Institucionalidad, en especial los artículos 6º y 7º, obligan a todos los poderes, órganos, integrantes y a todas las personas y ciudadanos a respetar aquella en cuanto base del ordenamiento jurídico y de las conductas exigidas. De este modo se debe lograr imperativamente el sometimiento al Derecho. Se ha descrito al respecto que “Lo fundamentalmente nuevo del Estado constitucional frente a todo el mundo del autoritarismo, es la fuerza vinculante bilateral de la norma (Ihering), esto es, la vinculación a la vez de las autoridades y de los ciudadanos, de todas las autoridades y de todos los ciudadanos, en contraposición a toda forma de Estado de privilegios de viejo cuño y nuevo cuño. La Constitución jurídica transforma el poder desnudo en legítimo poder político. El gran lema de la lucha por el Estado constitucional ha sido la exigencia de que el (arbitrario) governement by men debe disolverse en un (jurídico) goverment by laws” (Kägi, Werner, La Constitución como ordenamiento jurídico fundamental del Estado, Dykinson, 2005).

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Que, a mayor abundamiento, en relación al punto que aquí se desarrolla sobre la Constitución como norma fundamental, García Pelayo explica: “… la Constitución, en tanto que norma fundamental positiva, vincula a todos los poderes públicos incluido el Parlamento y que, por tanto, la ley no puede ser contraria a los preceptos constitucionales, a los principios de que estos arrancan o que se infieren de ellos, y a los valores a cuya realización aspira. Tal es lo que configura la esencia del Estado constitucional de Derecho frente al mero Estado legal de Derecho, bien entendido que el primero no es la negación, sino el perfeccionamiento del segundo. Es decir, el Estado constitucional de Derecho es aquel en el cual la primacía del Derecho se configura: i) en la primacía de la Constitución con respecto a la ley y a otras decisiones de los poderes públicos, y ii) en la primacía de la ley sobre los actos de los poderes públicos regulados por ella (es decir, reservados a la ley)” (García Pelayo, Manuel, El Tribunal Constitucional como órgano constitucional, en Obras Completas III, CEPC, 2009, p. 2902) 0003420 TRES MIL CUATROCIENTOS VEINTE 14

Considerando 6

Que, la transformación de la constitución como norma jurídica superior o norma fundamental prevalece de modo permanente -en la teoría y práctica-, en el conjunto de fuentes formales que conforman el ordenamiento jurídico, adquiriendo un poder inspirador y configurador sobre este último, altamente eficaz en cuanto se le reconoce un efecto vinculante. En el mismo sentido ya lo ha declarado la jurisprudencia de esta magistratura constitucional afirmando que “esta característica se expresa normativamente en el artículo 6º de nuestra Constitución, el que dispone que los órganos del Estado deben conformar su acción a ella y a las normas dictadas conforme a la misma, agregando que obliga a los titulares e integrantes de dichos órganos, así como a toda persona, institución o grupo. De esta forma, la Constitución se encuentra en una situación jurídica y política de supremacía formal y material, dimensiones que dan legitimidad al orden político y legitimación a los titulares del poder político (. Lo anteriormente expresado asegura “que la constitución no sea considerada como una simple ‘carta’ u ‘hoja de papel’ resultante de revelaciones de poder o de la presión de fuerzas sociales” (…)La legitimidad de una constitución (o validez material) presupone una conformidad sustancial con la idea de derecho, los valores y los intereses de un pueblo…” y la función de legitimación del poder que efectúa la Constitución implica que ella lo funda, regula su ejercicio y lo limita, lo que tiene como “consecuencia práctica es que no existe ningún poder que, al menos, no sea “constituido” por la constitución y no esté vinculado jurídicamente por la misma” (Gomes Canotilho, José Joaquim, Teoría de la Constitución, Dykinson, Madrid, 2003, pp. 105-106)

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Que como consecuencia de lo anterior, se ha producido una auténtica constitucionalización del derecho y de los derechos y libertades. Estos últimos constituyen el elemento sustancial de sistema político democrático y del propio Estado de derecho, de modo que ni el legalismo ni la voluntad del legislador, como manifestación de soberanía pueden ser concebidos como ilimitados ni prescindir de la Constitución, la cual, a su vez, es también manifestación de una voluntad soberana prexistente y supraordinaria (STC Rol 2935, considerando décimo). La constitucionalización del derecho significa que las normas deben conformarse a ella, permeando en todas y cada uno de sus ramas; en segundo lugar, modifica de esta forma el sistema de fuentes que había introducido el positivismo normativista o legalista; en tercer lugar, sus normas tienen eficacia directa, generando un efecto vinculante en su contenido respecto de todos los órganos y poderes del Estado, así como de todas las personas y grupos, denominado el efecto o relación vinculante entre terceros (Drittwirkung); en cuarto lugar, al valorarse el contenido material de la Constitución, como consecuencia de realzar y garantizar las reglas, los principios, valores y derechos fundamentales, predispone su regulación jurídica y, por lo mismo, condiciona al mismo legislador y a todos los operadores jurídicos a respetarlos íntegramente; finalmente, como consecuencia de lo anterior, cualquiera persona puede alegar respecto de sí el respeto de los derechos y garantías constitucionales ante los tribunales o jueces competentes. 0003421 TRES MIL CUATROCIENTOS VEINTE Y UNO 15

Considerando 8

Que, en resumen, la constitucionalización del derecho, está asociada al efecto expansivo de la Constitución, consagrado en el artículo 6º, cuyo contenido material, de principios, valores y derechos, se irradia con fuerza normativa a todo el ordenamiento jurídico. Los valores, los fines y los principios constitucionales condicionan la validez y el sentido de todas las normas infraconstitucionales. De este modo, necesariamente, la constitucionalización irradia o repercute en la actuación de los poderes públicos, tanto en sus interrelaciones como en las relaciones con las personas y desde luego, en las relaciones entre estos. Respecto del Congreso y en generala los poderes colegisladores, la constitucionalización limita su discrecionalidad o libertad de formación de las leyes en general y además, le impone deberes de respeto al contenido esencial de los derechos fundamentales cuando existe reserva legal. En cuanto a la Administración, además de limitar la discrecionalidad y prohibir la arbitrariedad, le impone deberes y otorga fundamentos de validez a su actividad. Finalmente, respecto del Poder Judicial, constituye un parámetro para el control tanto de constitucionalidad como de legalidad que ejerce en el ejercicio jurisdiccional y, condiciona su interpretación de las normas en la aplicación correspondiente. C. Separación de funciones y conflictos de poderes

Considerando 9

Que como ya se ha señalado anteriormente, a fin de evitar abusos y arbitrariedades por parte del poder político, el Estado progresivamente se fue sometiendo al Derecho, arribando a tal objeto gracias al constitucionalismo moderno, con la concepción de una Constitución como norma jurídica y política, emanada de una voluntad soberana constituyente, con mecanismos de límites y controles al ejercicio del poder, destacando un límite interno en éste, mediante la separación de funciones o equilibrio interinstitucional y, un límite externo a él, constituido por el reconocimiento y garantía de los derechos fundamentales, todos ellos consagrados en la Constitución. Por lo anterior, afirma Fioravanti que el constitucionalismo nace junto al propio Estado moderno para controlar, limitar y encauzar mediante reglas los poderes públicos, que a partir del siglo XIV comenzaron a situarse en una posición central sobre el territorio. En otras palabras, lo que caracteriza la historia constitucional europea es el hecho de que el proceso de concentración de poderes públicos sobre el territorio, del poder de hacer la guerra, de exigir impuestos y de administrar justicia se acompañó desde el principio de la exigencia de reglas y límites, incluso de forma escrita y también a través de las asambleas representativas: Parliaments, Landtage, Cortes u otras” (Fioravanti, Maurizio, Constitucionalismo. Experiencias históricas y tendencias actuales, Trotta, 2014, p.17)

Considerando 10

Que una de las máximas del nacimiento del moderno Estado democrático y de derecho lo constituye el artículo 16 de la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano que dispone y sentencia que “toda sociedad en la cual no esté asegurada la garantía de los derechos ni determinada la separación de poderes no tiene Constitución”. Lo que, en base a tal máxima, nos lleva a expresar el silogismo 0003422 TRES MIL CUATROCIENTOS VEINTE Y DOS 16 siguiente: una constitución que no reconoce o no respeta el principio de separación de funciones ni los derechos fundamentales, no es un auténtico Estado de derecho ni una democracia constitucionales.

Considerando 11

Que por lo mismo, es preciso advertir que el principio de separación de funciones no significa la existencia de compartimientos estancos o absolutamente independientes unos de otros, sino, una interrelación equilibrada entre ellos, mediante el mecanismo de frenos y contrapesos -que es la esencia de la teoría monstesquiana- entre los órganos públicos, con el fin de limitar los excesos o absorciones que alguno de ellos intente más allá de las atribuciones conferidas constitucionalmente e impedir la vulneración de los derechos y libertades frente al despotismo y la arbitrariedad. En tal sentido, la clásica obra de Montesquieu, El Espíritu de las Leyes, en lo referente a su consideración de que el poder frene o limite al poder, se ha precisado que “cada poder tiene una función característica. Pero ningún poder monopoliza la función que se le atribuye. Al menos parcialmente, cada poder puede intervenir en una función distinta de la suya propia. Esta participación es beneficiosa; la especialización absoluta y el monopolio, no” (…) De esta separación matizada resultan un conjunto de frenos y contrapesos que unos poderes reciben de los otros. Montesquieu no hace un catálogo de todas las combinaciones posibles... apunta, por ejemplo, que conviene que sea el legislativo y la duración de las reuniones; que el ejecutivo debe tener alguna facultad de vetar las normas emanadas del legislador: En este punto, el barón de Brède teoriza sobre dos facultades que ocuparán larguísimamente a la Asamblea constituyente francesa cuando debata sobre el veto suspensivo: la faculté de statuer, que consiste en establecer normas por su propia iniciativa y criterio, o corregir las que otros hayan ordenado, y, por otro lado, la faculté de empecher, que puede usar para obstaculizar o anular las normas del legislativo, lo que cree el filósofo que es fundamental para evitar el riesgo de que el legislativo sea despótico” (Muñoz Machado, Santiago, Tratado de Derecho Administrativo y Derecho Público General, parte I, Iustel, 2011, pp 442-443).

Considerando 12

Que el legislador, en ejercicio del cometido que le asignara la Constitución, estableció un mecanismo ordenador de la admisibilidad o inadmisibilidad de los vetos u observaciones del Presidente de la República, en su rol de co-legislador. En esta dirección, determinó: a) Que la facultad de declarar la inadmisibilidad de tales observaciones queda radicada primariamente en el Presidente de la Cámara de origen del proyecto, cuando aquéllas no cumplan con la condición de tener relación directa con las ideas matrices o fundamentales del proyecto; b) Que la declaración de inadmisibilidad formulada por el citado Presidente o por el de la Cámara revisora, en su caso, puesto que también se halla habilitado al efecto, puede ser reconsiderada por la Sala de la Cámara respectiva; c) que asimismo las comisiones de ambas cámaras están facultadas para declarar dicha inadmisibilidad, cuando no lo hubiere hecho la Sala respectiva, pero esta última podrá revisar esa declaración. Si se analiza detenidamente la operatoria descrita, se puede advertir que la Cámara revisora sólo se encuentra habilitada para revisar el pronunciamiento recaído sobre las observaciones presidenciales en la hipótesis de admisibilidad, mas no en el evento de haberse evaluado el veto como inadmisible por el presidente de la Cámara de origen, sea que su criterio haya sido ratificado o no por cualquiera de las comisiones o por la Sala respectiva;

Considerando 20

Que el Tribunal Constitucional de Chile nació hace 51 años gracias a la Reforma a la Constitución Política del Estado de 1925, en virtud de la ley Nº 17.284 promulgado el 21 de enero de 1970. El fundamento de su establecimiento se encuentra expresado en el Mensaje del Presidente Eduardo Frei Montalva, que señalaba lo siguiente: “Una de las causas que restan eficacia a la acción de los Poderes Públicos, es la discrepancia que suele surgir entre el Ejecutivo y el Congreso...De los conflictos entre eso Poderes del Estado, muchos son superados por acuerdos políticos, logrados dentro del libre juego de nuestras instituciones. Pero, el problema se presenta cuando esos acuerdos no se obtienen, porque nuestro sistema no prevé el medio para zanjar la disputa. Una reforma constitucional ha de llenar este vacío. Con este fin, el proyecto en trámite consulta la creación del Tribunal Constitucional, encargado de dirimir los conflictos cuya raíz consista en una encontrada interpretación de la carta Fundamental (…) El Tribunal Constitucional que por este Mensaje propongo crear, ya existe en otras legislaciones más avanzadas, cumplirá satisfactoriamente su objetivo primordial, cual es la definición de los conflictos de poderes que surjan por la desigual interpretación de las normas constitucionales, cuyo imperio y observancia así quedan robustecidos” (Frei, Eduardo y otros, Reforma Constitucional 1970, Editorial Jurídica de Chile, 1970, p. 219). Por su parte, el Ministro de Justicia de la época, al firmar el Presidente el decreto promulgatorio de la ley de reforma constitucional, hacía presente que la carencia en la Constitución Política “de un Tribunal Constitucional que velara por el resguardo de las garantías constitucionales en el 0003426 TRES MIL CUATROCIENTOS VEINTE Y SEIS 20 proceso legislativo, llevaron al país a excesos que son de todos conocidos y que algunos ilustran con carácter dramático” (Ibídem, p. 225)

Considerando 30

Que ahora sin embargo nos encontramos frente a una cuestión de constitucionalidad de naturaleza distinta y verificada esta vez en el proceso de formación del proyecto de ley sobre garantías y protección integral de los derechos de la niñez y adolescencia, correspondiente al Boletín N° 10.315-18. En dicho proceso, el requerimiento plantea la vulneración constitucional que se verifica como consecuencia de las declaraciones de inadmisibilidad aprobadas por la Cámara de Diputadas y Diputados, así como por el Senado, respecto de una serie de indicaciones formuladas por el Presidente de la República al indicado proyecto de ley, bajo el argumento de que estas últimas no guardarían la debida relación con las ideas matrices de la iniciativa legal. La parte requirente sostiene que dicha argumentación no se condice con la realidad de las observaciones formuladas, las que tendrían directa relación con las materias debatidas, de manera tal que, al declararse la inadmisibilidad de las mismas se habría vulnerado el proceso formativo de ley regulado constitucionalmente y se le excluye de la discusión legislativa pese a estar instituido 0003430 TRES MIL CUATROCIENTOS TREINTA 24 como un órgano colegislador por la propia Carta Fundamental. Todo lo anterior se expresaría en transgresiones a los artículos 73 inciso segundo, 6 y 7 de la Constitución. III. SOBRE LAS IDEAS MATRICES

Considerando 40

La cuestión anterior pudiera parecer una controversia propia del proceso legislativo, incluso hay quienes pudieran entender que simplemente se trata de una discordancia política que involucra a dos poderes del Estado. Ello no es efectivo. La problemática expuesta tiene un fundamento constitucional evidente, que no admite ser desconocido y que, sin duda, constituye el sustento de la intervención de esta Magistratura. En efecto, la Constitución Política, tal como ya se ha expuesto, regula lo referido a la admisibilidad de las observaciones formuladas por el Presidente de la República a un proyecto de ley. Lo hace -tal como se enunció previamente- en el artículo 69, inciso primero, al señalar que todo proyecto puede ser objeto de adiciones o correcciones en los trámites que corresponda, tanto en la Cámara de 0003436 TRES MIL CUATROCIENTOS TREINTA Y SEIS 30 Diputados como en el Senado agregando que, en ningún caso, se admitirán las que no tengan relación directa con las ideas matrices o fundamentales del proyecto. También lo hace en el artículo 73, inciso segundo, cuando establece que en ningún caso se admitirán las observaciones que no tengan relación directa con las ideas matrices o fundamentales del proyecto, a menos que hubieran sido consideradas en el mensaje respectivo.

Considerando 50

Por otro lado, si bien en España este vicio de inconstitucionalidad no se ha planteado directamente por el lado de la desviación de poder del legislador, si se ha consagrado en aplicación del principio de interdicción de la arbitrariedad, proclamado por el art. 9.3 de la Constitución de 1978, que señala “La Constitución garantiza… la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos”, es decir, que dicha norma resulta basal y vinculante, para todos los poderes del estado, entre los cuales se encuentra ciertamente el mismo legislativo (Fernández, Tomás 0003440 TRES MIL CUATROCIENTOS CUARENTA 34 Ramón . De la arbitrariedad del legislador. Una crítica de la jurisprudencia constitucional, Edit. Civitas, 1988, pp. 49-50), mismo principio que rige a todos los órganos del Estado en nuestro país en virtud del artículo 19 Nº2 constitucional.