INA-STC

Considerando 1

con el artículo 171, inciso segundo del Código Sanitario vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva reconocido en el artículo 19 N° 3, inciso

Considerando 2

y 76 de la Carta Fundamental. Afirma la requirente que establecida la total inobservancia de las garantías del debido proceso en el sumario sanitario, podría pensarse todavía que tales abusos pueden ser admitidos o tolerados dada la existencia de un contencioso administrativo –el del artículo 171 del Código Sanitario– en el que podría revisarse y corregirse la actuación de la autoridad sanitaria. Sin embargo, en concreto, señala que el artículo 171, inciso segundo del Código Sanitario, introduce una segunda anomalía, ahora ya en sede judicial, destinada a restringir el alcance del control judicial de la actuación de la autoridad sanitaria. El problema, sostiene, es que en la práctica, desde un punto de vista formal, los hechos siempre van a estar comprobados en el sumario sanitario de acuerdo a las normas del Código Sanitario, puesto que dentro de dichas normas se encuentran los artículos 166 y 167, que ya le han permitido a la autoridad sanitaria dar por establecida una infracción sin más antecedente que el mérito de un acta elaborada por ella misma. Por ende, a menos que la autoridad actúe de forma realmente torpe, los supuestos hechos infraccionales siempre van a estar, en apariencia, comprobados en el sumario sanitario, ya que para ello no hace falta más que un acta levantada por un fiscalizador. En segundo lugar, y como corolario de lo anterior, expresa que los hechos que han sido sancionados por la autoridad, por regla general, siempre van a constituir una infracción a las leyes o reglamentos sanitarios de conformidad a las normas de dicho Código, en la medida que, de conformidad a los artículos 166 y 167, ello constará en el acta que basta para tener por establecida la infracción. En tercer lugar, y atendido el rango abierto y carente de criterios que le indiquen a la Administración qué sanción específica corresponde para una 8 0000360 TRESCIENTOS SESENTA infracción determinada, por regla general los tribunales siempre se excusarán de revisar el quantum aplicado por la Administración, en la medida que ésta es, legalmente libre para establecer la sanción que crea correspondiente, en la medida que formalmente se enmarque dentro del amplísimo rango establecido en la norma. Concluye indicando que la operación conjunta de la normativa cuestionada consumará un verdadero atentado no sólo a la tutela judicial efectiva, sino también al principio de sumisión de la Administración a la legalidad y por tanto al control judicial, principio esencial de todo ordenamiento jurídico en que exista separación de poderes, y que en el nuestro ve reflejado en disposiciones constitucionales tales como los artículos 38, inciso

Considerando 3

Que se argumenta, luego, que la circunstancia de que el acta genere plena prueba afectaría la garantía del debido proceso en la sede administrativa (artículos 166 y 167 del Código Sanitario), dando por sentado que esa garantía constitucional se aplica a dicho procedimiento y señalando que ha quedado impedida de defenderse. Al respecto conviene hace una precisión inicial. Es verdad que la mayoría de este Tribunal ha estimado que en materia de procedimientos administrativos se aplican las garantías del debido proceso, pero también es cierto que esa misma mayoría ha considerado que la trasposición no es automática ni absoluta, sino que debe hacerse con matices y atenuaciones Además, existe otra posición, amparada también en doctrina, que sostiene que no se aplican a los procedimientos administrativos las reglas del artículo 19 N°3 de la Carta, sino los artículos 6 y 7 de la misma. Pues bien, dilucidar ese punto es ahora intrascendente, porque en cualquiera de esas dos hipótesis la existencia de una presunción simplemente legal en favor del mérito probatorio del acta no presenta ningún problema de constitucionalidad, justamente porque la presunción es legal y no de derecho. Es una decisión legislativa común, y por lo demás indispensable, en la mayoría de los procedimientos de fiscalización, en las diversas áreas de la actividad humana regulada por el Derecho Público, que los fiscalizadores invistan el carácter de ministros de fe, o que las actas y constancias que levanten generen plena prueba. Lo importante es que en todos esos casos exista la posibilidad de desvirtuar ese valor, con otras pruebas, y que la resolución administrativa final pueda ser judicialmente reclamada.

Considerando 4

Que así ocurre, por ejemplo, en materia tributaria, respecto de las actuaciones de los fiscalizadores del Servicio de Impuestos Internos (artículos 86 del Código Tributario y 51 de la Ley Orgánica del Servicio), con las actas levantadas por los inspectores de la Dirección del Trabajo (artículo 23 del DFL N°2 de 1967), con las actuaciones de los funcionarios del Servicio Nacional de Pesca (artículo 122 de la Ley General de Pesca y Acuicultura), o con las actuaciones de fiscalización realizadas por los funcionarios designados por la Corporación Nacional Forestal o por el Servicio de Biodiversidad y Áreas 14 0000366 TRESCIENTOS SESENTA Y SEIS Protegidas y con los funcionarios de Carabineros, respecto de la actividad forestal (artículo 47 de la ley 20.283).

Considerando 5

Que, por lo demás, si extremamos las cosas, solo para efectos de análisis, cabe reparar que inclusive en materia penal lo que está constitucionalmente prohibido son las presunciones de derecho de responsabilidad. La de la especie ni es una materia penal ni está sujeta a una presunción de derecho. Lo que cabe analizar, entonces, es si el procedimiento administrativo permite la defensa, la rendición de pruebas y el intentar desvirtuar la presunción legal generada por el acta (o, mejor, la inversión de la carga de la prueba), sea para constatar que se cumplen las exigencias del debido proceso consagradas en el artículo 19 N°3 de la Ley Fundamental, sea para determinar si se satisfacen las exigencias de someterse los órganos estatales a la Constitución y al orden institucional de la República (a su turno calificada como democrática por el artículo 4° de la Carta), según la posición que se adopte respecto al estatuto constitucional al que deben someterse los procedimientos administrativos, y en cualquiera de las dos hipótesis constatamos que el proceso administrativo que es materia del reclamo judicial constitutivo de la gestión pendiente se ajusta plenamente a la Carta, desde que torna obligatorio citar al denunciado –oírlo, por lo tanto- y dispone que éste deberá presentarse “con todos sus medios probatorios” (artículo 163 del Código Sanitario, disposición no impugnada en estos autos), lo que demuestra que se le permite acreditar sus descargos. Que se califique anticipadamente al citado como infractor no es sino una cuestión semántica, porque, a las claras, si puede formular descargos y probarlos, no existe una condena a priori. El artículo 3° de la Ley 18.287 utiliza, también, en repetidas oportunidades la expresión “infractor”, en circunstancias de que se está refiriendo a actos prejudiciales, simples denuncias y citaciones, pero no por eso se ha de concluir que se trata de un juicio anticipado. La autoridad sanitaria, como se destacó en el fallo de este tribunal Rol 14.011, en su motivo noveno, no está relevada de la obligación de probar los hechos que constituirían la infracción, ni el particular está privado de la posibilidad de desvirtuarlos, de manera que en modo alguno la sola circunstancia de que la ley utilice la expresión infractor configura una condena anticipada. La misma conclusión se adoptó en la sentencia de nuestra causa Rol 15.381.

Considerando 6

, de la Carta Política . Principio de proporcionalidad Asevera la requirente que el artículo 174 inciso primero del Código Sanitario permite a la Administración aplicar una sanción de forma indiscriminada y arbitraria, que no guarda proporción alguna con el grado de responsabilidad del supuesto infractor en los hechos En este punto, la actora plantea que la norma en cuestión es de aquellas que establece un margen o rango dentro del cual una autoridad administrativa puede aplicar sanciones, sin establecer ningún criterio o elemento que debe tener en cuenta la autoridad para graduar la sanción en cada caso concreto, como sí lo hacen otras normas legales. Para estos efectos, indica que los criterios a los cuales las distintas leyes sectoriales habitualmente atienden son, entre otros, la gravedad de la conducta, la capacidad económica de la persona que se sanciona, la intencionalidad en la comisión de la infracción, el beneficio económico que haya reportado, el daño que haya producido, y la existencia o no de reincidencia. Recalca que la infracción al principio de proporcionalidad queda en evidencia si se considera que la SEREMI de Salud sancionó a nuestra 7 0000359 TRESCIENTOS CINCUENTA Y NUEVE representada con una multa equivalente al 200% de la multa que aplicó a la empresa empleadora del buzo fallecido, y equivalente al 150% de la multa que aplicó a la empresa constructora de la planta, y que estaba a cargo de la misma en la fecha del accidente. Es decir, aplicó multas no en forma proporcional, sino en forma inversamente proporcional a la responsabilidad que puede haberle cabido a cada empresa en el accidente. V. La operación conjunta de los artículos 166, 167 y 174 inciso

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Que no se advierte qué problema de constitucionalidad genere el que la autoridad sanitaria resuelva el caso una vez establecida la infracción, como lo dice el artículo 167 impugnado, si ese establecimiento exige, además de las probanzas que la ley regula, la previa citación al infractor y la concesión de una oportunidad para que éste rinda prueba, como lo establece el artículo 163 del Código en examen. El requirente está interpretando la primera norma en abierta contradicción con lo que expresamente dispone el citado artículo 163 recién referido, ya que el ente administrativo no puede resolver sin antes oír al denunciado y recibir su prueba. Si prescinde de esa etapa incurre en ilegalidad y en ese caso es la acción de reclamo ante la justicia civil la fórmula para solucionar el punto. La infracción, entonces, solo podrá darse por establecida cuando se valore no solo el acta, sino toda la prueba, así como los descargos del denunciado, y como esto dista de ser una interpretación debatible, sino que constituye el mandato expreso y literal del Código, no existe ni en abstracto ni en el caso concreto, un problema de constitucionalidad que atribuir a la aplicación del artículo 167 del Código Sanitario.

Considerando 8

Que cabe hacerse cargo ahora de la impugnación al artículo 174 del Código Sanitario, también formulada, disposición que es verdad que establece un extenso arco de posible sanción, que va desde un décimo de unidad tributaria mensual, hasta mil unidades tributarias mensuales, pero más allá de las posiciones que puedan sostenerse al respecto, en el caso sublite el propio tenor del requerimiento impide todo análisis y desde luego impide acogerlo, cualquiera sea la posición que se sostenga sobre la norma en abstracto, puesto que el requirente solo impugna el máximo de la multa, es decir no la regla que impone la sanción pecuniaria, con lo cual ocurre que deja a la multa en un punto fijo de solo un décimo de unidad tributaria mensual, lo que desde luego carece de sentido y redundaría en un problema de proporcionalidad más evidente que el que denuncia el propio actor.

Considerando 9

Que, ahora, respecto del procedimiento judicial de reclamo, el requirente lo supone insuficiente frente a la garantía de tutela judicial efectiva, debido a que el artículo 171 del Código Sanitario dispone, en su inciso segundo, 16 0000368 TRESCIENTOS SESENTA Y OCHO que el tribunal desechará el reclamo si los hechos se encuentran comprobados en el sumario y siempre que constituyan una infracción. Sin embargo esa disposición no hace sino establecer una obviedad, pues claro está que si la infracción se acredita deberá rechazarse el reclamo judicial. El requirente, vuelve, entonces, a reclamar en verdad contra la inversión de la carga de la prueba que genera el mérito del acta, pero –recordemos- siempre que esa acta la levante el funcionario del Servicio al comprobar la infracción. Determinar, pues, si el fiscalizador realmente comprobó una infracción, o solo la supuso –lo que será evidentemente determinado por el tenor de la propia acta, por su fecha y por sus circunstancias- es con toda claridad materia de la competencia del juez que conoce el reclamo, desde que es parte de su examen de legalidad. Ello, además de que deberá examinar si la prueba del reclamante desvirtuó o no el mérito del acta, si es que lo tuvo.

Considerando 10

Que las propias sentencias de la Corte Suprema que el requirente cita demuestran este punto. Así, el fallo del Rol 45.549-2020, en su considerando octavo se refiere al caso en que el tribunal civil concluya que los hechos “fueron correctamente establecidos en el sumario sanitario”. Luego, la determinación de ese correcto establecimiento (o no) es tarea asignada al juez y no está predeterminada por la norma. Lo mismo cabe decir del fallo recaído en el Rol 31.895-2019 del Máximo Tribunal Ordinario, cuando en su sentencia de reemplazo, considerando sexto, indica que el juez debe verificar si la prueba de descargo ha desvirtuado el valor del acta. Y lo más significativo es que dice que el juez “debe hacer un análisis sustancial”. Es decir, no puede conformarse con el examen meramente formal que supone aquí el requirente. No desmiente nada de lo anterior el fallo del Rol 8.571-2020 de la Excma. Corte Suprema de Justicia, pues cuando dice, en su motivo quinto, que una de las hipótesis en que el órgano jurisdiccional puede intervenir de la decisión sancionatoria administrativa consiste en que los hechos no se encuentren probados en sede administrativa, eso supone necesariamente establecer si el acta del fiscalizador cumple la exigencia legal para producir prueba y, a su vez, supone determinar el mérito de las probanzas rendidas por el reclamante, para desvirtuarla. Reafirma lo anterior la sentencia del rol 12.641-2019, también de la Corte Suprema e igualmente citada por el requirente, cuando en su considerando

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refiere que el juez, en el análisis efectuado conforme al artículo 171 del Código Sanitario, “establece que los hechos fueron correctamente establecidos en el sumario”. Pues bien, aquí lo que el requirente reclama es justamente que los hechos no fueron correctamente acreditados en el sumario, por la particularidad que atribuye al acta y por el mérito que asigna a su propia prueba. Luego, es el juez civil, conforme al propio fallo que el requerimiento cita, el que debe realizar el ejercicio de análisis para valorar tanto el acta como 17 0000369 TRESCIENTOS SESENTA Y NUEVE las probanzas de descargo. Por consiguiente, no es sostenible la pretensión del actor en orden a que la aplicación de las normas impugnadas vulnere su derecho a la tutela judicial efectiva.