TC Rol 16844

Texto completo

0001140
UNO MIL CIENTO CUARENTA




2026

REPÚBLICA DE CHILE

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
____________
Sentencia

Rol 16.844-25 INA

[02 de junio de 2026]
____________




REQUERIMIENTO DE INAPLICABILIDAD POR
INCONSTITUCIONALIDAD RESPECTO DE LOS ARTÍCULOS 5, 10, Y
28 INCISO SEGUNDO DE LA LEY N°20.285, SOBRE ACCESO A LA
INFORMACIÓN PUBLICA



UNIVERSIDAD DE CHILE
EN EL PROCESO ROL N° 53-2025, SOBRE RECLAMO DE ILEGALIDAD,
SEGUIDO ANTE LA CORTE DE APELACIONES DE SANTIAGO
(CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO).


VISTOS:

Que, con fecha 27 de agosto de 2025, la Universidad de Chile acciona de
inaplicabilidad por inconstitucionalidad respecto de los artículos 3; 4; 5; 10; 11,
letras a), b), c), y d); y 28 inciso segundo, todos de la Ley N° 20.285, sobre acceso a
la información pública, para que ello incida en el proceso Rol N° 53-2025
(Contencioso Administrativo), sobre reclamo de ilegalidad, seguido ante la Corte
de Apelaciones de Santiago.



Tramitación

Por resolución de fecha 03 de septiembre de 2025 a fojas 192, la Segunda
Sala de esta Magistratura admitió a trámite el libelo de inaplicabilidad,
ordenando además la suspensión del procedimiento; y por resolución de la
misma Sala fue declarado admisible con fecha 02 de octubre de dicho año a fojas



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765, en lo relativo a la impugnación de los artículos 5, 10, y 28 inciso segundo; e
inadmisible el reproche formulado a los artículos 3, 4 y 11, letras a), b), c), y d) de
la Ley sobre acceso a la información pública.



Preceptos legales cuya aplicación se impugna

El texto de los preceptos impugnados dispone, en su parte destacada:



“Ley 20.285 Acceso a la Información Pública

Artículo 5.- En virtud del principio de transparencia de la función
pública, los actos y resoluciones de los órganos de la Administración del
Estado, sus fundamentos, los documentos que les sirvan de sustento o
complemento directo y esencial, y los procedimientos que se utilicen para
su dictación, son públicos, salvo las excepciones que establece esta ley y
las previstas en otras leyes de quórum calificado.

Asimismo, es pública la información elaborada con presupuesto
público y toda otra información que obre en poder de los órganos de la
Administración, cualquiera sea su formato, soporte, fecha de creación,
origen, clasificación o procesamiento, a menos que esté sujeta a las
excepciones señaladas.

Artículo 10.- Toda persona tiene derecho a solicitar y recibir
información de cualquier órgano de la Administración del Estado, en la
forma y condiciones que establece esta ley.

El acceso a la información comprende el derecho de acceder a las
informaciones contenidas en actos, resoluciones, actas, expedientes,
contratos y acuerdos, así como a toda información elaborada con
presupuesto público, cualquiera sea el formato o soporte en que se
contenga, salvo las excepciones legales.

Artículo 28.- […]

Los órganos de la Administración del Estado no tendrán derecho a
reclamar ante la Corte de Apelaciones de la resolución del Consejo que
otorgue el acceso a la información que hubieren denegado, cuando la
denegación se hubiere fundado en la causal del número 1 del artículo 21.

[…]”



Síntesis de la gestión pendiente y conflicto constitucional sometido
al conocimiento y resolución del Tribunal Constitucional.




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Como antecedentes de la gestión pendiente, explica que con fecha 22 de
septiembre de 2024, don Ernesto Vera Rodríguez formuló ante la Universidad
de Chile una solicitud de acceso a la información pública al amparo de la Ley N°
20.285, requiriendo copia de correos electrónicos institucionales enviados y/o
recibidos por diversos funcionarios de la Universidad durante los años 2022,
2023 y 2024, individualizando expresamente a autoridades y funcionarios de
distintas unidades universitarias, exigiendo acceso al contenido completo de
sus comunicaciones electrónicas.

Mediante oficio de fecha 17 de octubre de 2024, la Universidad denegó la
entrega de la información solicitada, invocando diversas causales legales de
reserva establecidas en el artículo 21 de la Ley N° 20.285. En particular, se fundó
en el N° 1 letra a), por cuanto los correos requeridos contienen antecedentes
relevantes para la estrategia de defensa jurídica de la Universidad en un litigio
judicial pendiente, cuya publicidad comprometería gravemente sus funciones
institucionales; en el N° 1 letra c), atendido el carácter genérico, masivo y poco
delimitado de la solicitud, cuya atención implicaría una distracción indebida de
los recursos humanos y técnicos de la Universidad; y además, se sostuvo que los
correos solicitados no constituyen información pública, al tratarse de
comunicaciones privadas protegidas por el derecho a la vida privada y la
inviolabilidad de las comunicaciones, conforme al artículo 19 N° 4 y N° 5 de la
Constitución.

Frente a la respuesta de la Universidad, el solicitante dedujo dos amparos
ante el Consejo para la Transparencia, los que fueron ingresados bajo los roles C
9532-24 y C 9680-24, acumulándose y resolviéndose en conjunto. Por medio de la
Decisión de Amparo adoptada en la sesión ordinaria N° 1.491, del 07 de enero de
2025 el Consejo acogió los amparos deducidos y ordenó a la Universidad de Chile
entregar los correos electrónicos requeridos, previo resguardo de los datos
personales y aplicación de eventuales filtros de disociación.

Refiere la requirente que con fecha 06 de febrero de 2025 interpuso un
reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones de Santiago, el cual fue
admitido a tramitación bajo el Rol N° 53-2025, encontrándose pendiente de
resolución.

Al fundamentar el conflicto constitucional, alega que la aplicación de
los preceptos impugnados no sólo desnaturaliza lo que debe considerarse
información pública, sino que también provoca una discriminación arbitraria y
contravención al debido proceso, al privar a la Universidad de Chile de ejercer
correctamente su derecho al debido proceso y de defensa, lo cual produce en el
caso concreto resultados contrarios a la Constitución Política e importa la
vulneración de los artículos 8° inciso segundo, 6°, 7°; y, 19 numerales 2, 3, 4 y 5.




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En efecto, señala que el alcance del texto constitucional es preciso y
acotado: actos y resoluciones, sus fundamentos y los procedimientos que les
sirven de antecedente. La propia norma fija un límite que delimita el objeto de
la declaración de publicidad. En este sentido, la Constitución particulariza y
circunscribe su ámbito de aplicación en la materia y, por tanto, no cabe
extender o expandir legalmente sus alcances a otros objetos, expresados
genéricamente en la voz “información”, concepto no utilizado por el texto
constitucional.

Agrega que el referido artículo 8° inciso segundo de la Constitución se ve
infringido por la aplicación de los artículos 5 y 10 de la Ley N°20.285, pues
dichas disposiciones establecen, en términos simples, que toda la información
en poder de los órganos de la Administración del Estado o elaborada con
presupuesto público es pública, a menos que esté sujeta a las excepciones
señaladas en la norma.

Por su parte, la aplicación del artículo 28 inciso segundo de la Ley de
Transparencia, también resulta contraria a la Carta Fundamental, atendido a
que la norma impide a los órganos de la Administración del Estado impugnar
judicialmente la resolución del Consejo, cuando éste haya desestimado la
aplicación de la causal de reserva establecida en el artículo 21 N° 1 de la Ley N°
20.285, y entienda que la entrega de determinada información no afecta el
debido cumplimiento de las funciones del servicio requerido.

La problemática que plantea el artículo 28 inciso segundo es que éste
establece indirectamente la primacía del principio de transparencia de la
función pública por sobre el aseguramiento y protección del debido
cumplimiento de las funciones de los órganos de la Administración del Estado.
Lo anterior por cuanto, al verse enfrentados ambos bienes jurídicos ante el
Consejo para la Transparencia, éste resolverá en consonancia a sus principios
institucionales y tenderá a privilegiar la entrega de información y la expansión
de “lo público”, resolviendo por vía administrativa y en única instancia.

Además, hace presente que el mencionado artículo 28 inciso segundo
establece una distinción entre las distintas causales de secreto o reserva de
información pública, pues el órgano requerido se encuentra impedido de
reclamar de ilegalidad cuando el Consejo ha resuelto que la publicidad de la
información no afecta el debido cumplimiento de sus funciones. En cambio, si el
Consejo resuelve que la publicidad de la información requerida sí afecta el
debido cumplimiento de las funciones del órgano, tal decisión puede ser objeto
de revisión jurisdiccional.

Por otro lado, sostiene que la aplicación de las normas impugnadas
transgrede los artículos 6° y 7° de la Constitución, en cuanto al ámbito de
competencia tanto del Consejo para la Transparencia como de la Universidad de




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Chile. En efecto, al aplicar dichas normas el Consejo excede las atribuciones que
le han sido conferidas, al interpretar directamente el alcance del artículo 8°
inciso segundo de la Constitución, definiendo qué debe entenderse por
información pública y cómo se relaciona ello con otros bienes jurídicos
constitucionalmente protegidos. Ello implica asumir facultades propias del
legislador, único órgano competente para establecer el sentido y alcance de las
normas constitucionales.

Asimismo, la aplicación del artículo 28 inciso segundo de la Ley N° 20.285
también vulnera la Constitución y las garantías establecidas en los numerales 2
y 3 de su artículo 19, al establecer una discriminación arbitraria respecto al
ejercicio de la acción de la reclamación, impidiendo a la Universidad recurrir
ante tribunales una resolución del Consejo, única instancia de revisión, fundada
en la causal del artículo 21 N°1 de la Ley N° 20.285.

Lo anterior significa una primera y clara discriminación entre los sujetos
con legitimación activa para reclamar, pues mientras quien solicita
información puede impugnar judicialmente las decisiones del Consejo para la
Transparencia ante todo evento, el órgano requerido se encuentra limitado en
ese aspecto, pues sus reclamaciones de ilegalidad nunca pueden tener intención
de proteger el debido cumplimiento de sus propias funciones ante resoluciones
que hayan resuelto la entrega de información.

La existencia de tales distinciones injustificadas entre los sujetos
involucrados en el procedimiento de acceso a la información y su amparo,
constituyen una clara discriminación arbitraria contraria a la garantía
establecida en el artículo 19 N° 2 de la Constitución Política, así como una
vulneración a los conceptos básicos del debido proceso y la garantía de igual
protección de la ley en el ejercicio de los derechos, consagrada en el artículo 19
N° 3 de la Carta Fundamental.

De otro lado, la aplicación de los artículos 5 y 10 de la Ley N° 20.285 ha
producido un efecto directo y sustancialmente lesivo del derecho reconocido en
el artículo 19 N° 4 de la Constitución. Ello, en tanto ha ordenado la entrega
forzosa de una serie de correos electrónicos institucionales solicitados por un
tercero, sin una ponderación específica del contenido de dichos documentos, y
sin previa autorización judicial que permitiera evaluar las eventuales
afectaciones al ámbito de la privacidad personal y funcional de los funcionarios
involucrados.

Los correos electrónicos cuya entrega se ordena no corresponden a actos
administrativos públicos en sentido estricto, ni a documentos que hayan sido
objeto de divulgación institucional, sino a comunicaciones privadas entre
funcionarios en el marco del ejercicio cotidiano de funciones universitarias,
muchas de las cuales contienen reflexiones, evaluaciones o comentarios




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respecto de procesos internos de carácter académico, administrativo o
disciplinario. Su contenido, por tanto, no puede ser calificado automáticamente
como información pública, ya que su divulgación podría afectar no solo la
honra y la vida privada de quienes participaron en esas comunicaciones, sino
que también el adecuado ejercicio de la autonomía institucional, protegida por
otras disposiciones constitucionales y legales.

Del mismo modo, el artículo 10 de la misma ley, al permitir que cualquier
persona requiera esta información sin indicar motivo ni acreditar interés
legítimo, impide cualquier análisis de proporcionalidad respecto del impacto
que la divulgación pueda tener sobre los derechos de terceros, en particular
sobre el derecho a la vida privada.

Por otro lado, indica que la imposición de la obligación de entregar los
correos electrónicos, sin que medie resolución judicial, sin consentimiento de
los titulares y sin regulación específica en la ley, implica una forma de apertura
o registro de comunicaciones privadas que infringe directamente el mandato
constitucional, artículo 19 N° 5 de la Carta Fundamental. A ello se suma que el
procedimiento ante el Consejo no contempla una suspensión automática de los
efectos de la decisión mientras se conoce un reclamo de ilegalidad, lo que
genera un riesgo inminente e irreparable para el ejercicio del derecho
fundamental involucrado.

Dicha afectación se produce sin consentimiento del emisor o receptor,
sin orden judicial y sin una ley que defina expresamente los “casos y formas” de
tal intervención.

Conferidos los traslados de fondo a los órganos constitucionales
interesados y a las demás partes en la gestión invocada, formuló
observaciones el Consejo para la Transparencia a fojas 781, solicitando el
rechazo del requerimiento en todas sus partes, atendido a los siguientes
argumentos:

En cuanto a la pretendida vulneración del artículo 8° inciso segundo de la
Constitución señala que éste establece un principio de publicidad y, como tal, es
el mínimo a partir del cual se admite desarrollo legal. La fuerza normativa del
principio es esencialmente expansiva, por lo que sería un contrasentido afirmar
que el artículo 8° establece un límite superior al desarrollo de la publicidad de
los actos públicos.

Por tanto, los artículos 5 y 10 de la Ley N° 20.285 son normas legales que
desarrollan el contenido constitucional del referido artículo 8°. En este sentido,
dicho precepto no señala que «son públicos [sólo] los actos y resoluciones de los
órganos del Estado», por lo que es perfectamente posible que la ley amplíe la
extensión de la publicidad. En consecuencia, la Carta Fundamental no establece
que solo los actos administrativos formales o terminales sean objeto del derecho



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de acceso a la información, ni que únicamente los procedimientos
administrativos formales, sean susceptibles del derecho de acceso a la
información, pues no establece un catálogo taxativo de información pública,
sino que utiliza las expresiones actos, resoluciones, sus fundamentos y los
procedimientos que utilicen los órganos del Estado, sin reconducirlos
expresamente a los actos y resoluciones o procedimientos definidos en la Ley N°
19.880.

Afirma que los referidos artículos 5 y 10 se ajustan a la Constitución
Política, ya que ésta al consagrar en el artículo 8° una directriz de publicidad
junto con el derecho fundamental de acceso a la información dispuesto en el
artículo 19 N° 12 de la Constitución y en el artículo 13 de la Convención
Americana de Derechos Humanos establece una base a partir de la cual el
legislador debe desarrollarlos, lo que efectivamente ocurre con la Ley N° 20.285.

Tampoco existe en la especie una infracción a los artículos 6° y 7° de la
Constitución, pues el Consejo al ordenar la entrega de los correos electrónicos lo
hace, basado, entre otras, en los artículos 5 y 10 de la Ley de Transparencia,
normas que en definitiva disponen la publicidad de toda la información que
obra en poder de los órganos públicos con excepción de aquellas que estén
sujetas a causales de reserva, por lo que existe una actuación ajustada al
principio de juridicidad.

Asimismo, la aplicación de los preceptos legales impugnados no
transgrede el derecho a la vida privada, ni la inviolabilidad de las
comunicaciones privadas consagrados en el artículo 19 N°4 y N° 5 de la Carta
Fundamental, por cuanto se trata de correos que fueron enviados y recibidos
por funcionarios públicos de la Universidad. Es decir, corresponden a correos
electrónicos referentes al ejercicio de funciones públicas y no a la vida privada
de terceras personas.

En este sentido, el Consejo estima que calificar a los correos de servidores
públicos referidos al ejercicio de funciones públicas como “comunicaciones
privadas” por haberse dirigido, por un canal cerrado, importaría una fuerte
restricción al derecho fundamental de acceso a información pública, pues
sustraería de su aplicación un importante volumen de información vinculada al
ejercicio de funciones públicas de parte de funcionarios públicos.

El análisis de afectación debe hacerse en concreto y caso a caso, sin que
pueda sostenerse en abstracto que los correos electrónicos, per se, siempre y a
todo evento, son comunicaciones privadas, o si se estima que son públicos,
siempre y en todo momento, su publicidad vaya a afectar la vida privada, la
intimidad, la inviolabilidad de las comunicaciones de los funcionarios públicos
titulares de las cuentas institucionales, ya que ello equivale a sostener que el
contenido de una información eminentemente pública, o el fundamento de un




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acto administrativo o el procedimiento seguido para su dictación, pueda ser
siempre secreto por haber sido enviado en un correo electrónico, lo que
contraría el texto expreso del inciso segundo del artículo 8° de la Constitución
Política.

Por otro lado, señala que no puede sostenerse que en el caso concreto se
produzca una “interceptación”, “apertura”, o “registro” de comunicaciones
privadas que se han dispuesto entregar; primero, porque no se trata de
comunicaciones privadas; y, en segundo lugar, porque no se configura ninguna
de las hipótesis de afectación respecto de dichas comunicaciones. Hacerlo sería
torcer el eje del artículo 8° y del artículo 19 N° 12 de la Carta Fundamental,
interpretándolos no desde los ciudadanos, sino que desde las autoridades o de
los órganos del Estado.

En cuanto a la pretendida vulneración del derecho a la igual protección
de la ley en el ejercicio de los derechos, afirma que la Constitución no asegura
siempre y en todos los procedimientos legales, el derecho al recurso de un modo
amplio o ilimitado por cuanto corresponde al legislador establecerlo de
conformidad con el mandato constitucional del inciso sexto del artículo 19 N° 3
de la Constitución.

Por lo tanto, la restricción establecida en el inciso segundo del artículo 28
para los órganos de la Administración del Estado, es necesaria para el adecuado
funcionamiento del derecho de acceso a la información pública y la vigencia
efectiva del principio de transparencia de la función pública.

Agrega que el propósito de la disposición resulta claro: busca limitar la
utilización de parte de los órganos de la Administración del Estado de una
causal de secreto o reserva de resoluciones y antecedentes, que impide el acceso
a la información por parte de los ciudadanos, la cual se basa única y
exclusivamente en el criterio discrecional del sujeto pasivo instado a exhibir
cierta información, a diferencia de las demás causales del mismo artículo 21
(numerales 2 a 5) de la Ley de Transparencia, que no dependen de la mera
subjetividad del órgano requerido de información.

Esta restricción de las posibilidades de revisar la decisión del Consejo,
únicamente sobre la base de dicha causal de reserva, busca evitar el notorio
peligro que conlleva el uso indiscriminado de tal causal por los órganos de la
Administración del Estado, pues como puede observarse dicha causal no tiene
límites para su invocación, más que el propio criterio de parte del órgano
requerido, pudiendo con ello generar una transgresión al derecho fundamental
de acceso a la información.

En esta materia, además, el legislador cuenta con discrecionalidad para
establecer procedimientos en única o en doble instancia o para limitar el
ejercicio de determinados recursos, de acuerdo a la naturaleza del conflicto que



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pretenda regular, sin que ello importe una transgresión al artículo 19 N° 3 de la
Constitución Política.



A fojas 826, en decreto de fecha 29 de octubre de 2025 fueron traídos los
autos en relación.

Vista de la causa y acuerdo

En audiencia de Pleno del día 14 de abril de 2026 se verificó la vista de la
causa, oyéndose la relación pública y los alegatos de los abogados Gonzalo
Aguirre Córdova, por la parte requirente y Eduardo Bravo Ortega, por el
Consejo para la Transparencia, adoptándose acuerdo con igual fecha, conforme
certificación de la señora relatora.



Y CONSIDERANDO:

I. Conflicto de constitucionalidad


PRIMERO: De conformidad con lo dispuesto en el artículo 93, incisos
primero, N°6, y decimoprimero de la Constitución, esta Magistratura está
llamada a determinar si resulta contraria a la Constitución, la aplicación de los
artículos 5, 10 y 28 inciso segundo, de la Ley N°20.285, sobre Acceso a la
Información Pública (en adelante Ley de Transparencia, indistintamente), en el
proceso Rol N°53-2025, reclamo de ilegalidad, seguido ante la Corte de
Apelaciones de Santiago.

SEGUNDO: En el marco de la gestión judicial pendiente de Rol N°53-2025
(Contencioso Administrativo), sobre reclamo de ilegalidad, seguido ante la Corte
de Apelaciones de Santiago, se impugna la Decisión de Amparo Rol C-9532-24 y
C-9680-24, adoptada en sesión ordinaria N°1491 del Consejo Directivo del
Consejo para la Transparencia, celebrada el 7 de enero de 2025, que acogió los
amparos deducidos y ordenó a la Universidad de Chile a: “Entregar al solicitante
la información individualizada en el numeral 1 del presente acuerdo. Previo a la
entrega, se deberán tarjar los datos personales de contexto que pudieran contener
los documentos, en aplicación del principio de divisibilidad consagrado en la Ley
de Transparencia”.

La referida decisión tuvo su origen en la solicitud de acceso a la
información pública identificada como SLC 385/24, de don Ernesto Vera
Rodríguez, denegada por la Universidad de Chile, mediante Oficio UT (O) N°462
de 30 de agosto de 2024, arguyendo que procede la reserva de la información en
razón del artículo 21 N°1 letra a) y c) de la Ley N°20.285.




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Frente a lo anterior, el solicitante dedujo dos amparos a su derecho de
acceso a la información, los cuales fueron conocidos y tramitados
conjuntamente, y acogidos por el Consejo para la Transparencia en los términos
previamente señalados.

TERCERO: En sede de inaplicabilidad, la requirente cuestiona la
constitucionalidad de la aplicación de los artículos 5, 10 y 28, inciso segundo, de
la Ley N°20.285, los cuales disponen:

“Artículo 5°.- En virtud del principio de transparencia de la función
pública, los actos y resoluciones de los órganos de la Administración del Estado,
sus fundamentos, los documentos que les sirvan de sustento o complemento
directo y esencial, y los procedimientos que se utilicen para su dictación, son
públicos, salvo las excepciones que establece esta ley y las previstas en otras leyes
de quórum calificado.

Asimismo, es pública la información elaborada con presupuesto público
y toda otra información que obre en poder de los órganos de la Administración,
cualquiera sea su formato, soporte, fecha de creación, origen, clasificación o
procesamiento, a menos que esté sujeta a las excepciones señaladas.

(…)

Artículo 10.- Toda persona tiene derecho a solicitar y recibir información
de cualquier órgano de la Administración del Estado, en la forma y condiciones
que establece esta ley.

El acceso a la información comprende el derecho de acceder a las
informaciones contenidas en actos, resoluciones, actas, expedientes, contratos y
acuerdos, así como a toda información elaborada con presupuesto público,
cualquiera sea el formato o soporte en que se contenga, salvo las excepciones
legales.

(…)

Artículo 28, inciso segundo.-

(…)

Los órganos de la Administración del Estado no tendrán derecho a
reclamar ante la Corte de Apelaciones de la resolución del Consejo que otorgue el
acceso a la información que hubieren denegado, cuando la denegación se hubiere
fundado en la causal del número 1 del artículo 21.”

Al respecto el artículo 21 de la ley señala:

“Artículo 21.- Las únicas causales de secreto o reserva en cuya virtud se
podrá denegar total o parcialmente el acceso a la información, son las siguientes:




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1. Cuando su publicidad, comunicación o conocimiento afecte el
debido cumplimiento de las funciones del órgano requerido, particularmente:

a) Si es en desmedro de la prevención, investigación y persecución de
un crimen o simple delito o se trate de antecedentes necesarios a defensas
jurídicas y judiciales.

b) Tratándose de antecedentes o deliberaciones previas a la adopción
de una resolución, medida o política, sin perjuicio que los fundamentos de
aquéllas sean públicos una vez que sean adoptadas.

c) Tratándose de requerimientos de carácter genérico, referidos a un
elevado número de actos administrativos o sus antecedentes o cuya atención
requiera distraer indebidamente a los funcionarios del cumplimiento regular de
sus labores habituales.

2. Cuando su publicidad, comunicación o conocimiento afecte los
derechos de las personas, particularmente tratándose de su seguridad, su salud,
la esfera de su vida privada o derechos de carácter comercial o económico.

3. Cuando su publicidad, comunicación o conocimiento afecte la
seguridad de la Nación, particularmente si se refiere a la defensa nacional o la
mantención del orden público o la seguridad pública.

4. Cuando su publicidad, comunicación o conocimiento afecte el
interés nacional, en especial si se refieren a la salud pública o las relaciones
internacionales y los intereses económicos o comerciales del país.

5. Cuando se trate de documentos, datos o informaciones que una ley
de quórum calificado haya declarado reservados o secretos, de acuerdo a las
causales señaladas en el artículo 8º de la Constitución Política.”

CUARTO: En relación a los artículos 5 y 10 impugnados, esta
Magistratura considera que no resultan decisivas para la resolución del asunto
en la gestión pendiente. En ese sentido, el artículo 5 reconoce el principio de
transparencia de la gestión pública, de carácter general. Por su parte, el artículo
10 reconoce genéricamente el derecho de toda persona a solicitar y recibir
información. De lo anterior, se aprecia que ambos artículos constituyen
principios de la ley de transparencia, que no tienen incidencia en la resolución,
toda vez que lo que ha sido sometido a conocimiento en sede de inaplicabilidad
en el caso de autos se refiere a la procedencia del reclamo de ilegalidad ante la
Corte de Apelaciones, es decir, una norma de carácter procesal que confiere el
derecho a un recurso.

De este modo los preceptos referidos no se relacionan con las
pretensiones de la requirente, por lo que serán desestimados.




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QUINTO: En relación al artículo 28 inciso segundo, que limita la
legitimación activa para deducir reclamo de ilegalidad contra las decisiones del
Consejo para la Transparencia, la requirente afirma que se vulnerarían en el
caso concreto los artículos 6, 7, 8° inciso segundo y 19 N°2, 3, 4, 5 de la
Constitución Política de la República. Ello, en primer lugar, porque la aplicación
de los preceptos legales obligan a las autoridades de la Universidad de Chile
entregar información que no se encuentra incluida en el precepto
constitucional que consagra el principio de publicidad; excede las atribuciones
del Consejo para la Transparencia al interpretar directamente el alcance del
artículo 8° de la Constitución, definiendo qué debe entenderse por información
pública, lo cual implica asumir facultades propias del legislador; desde otro
punto de vista, señala que se encontraría limitada en relación a la legitimidad
activa para reclamar, pues quien solicita información puede impugnar
judicialmente las decisiones del Consejo para la Transparencia ante todo
evento, a diferencia de la Universidad de Chile, órgano requerido, que se
encuentra limitado en este aspecto; señala que el cumplimiento de las funciones
de la Universidad es un bien jurídico que merece tutela y debida ponderación
respecto a las solicitudes de acceso a la información, por lo que limitar la
posibilidad de reclamar produce una discriminación injustificada y arbitraria
en contra de los órganos de la administración del Estado.

Añade que se produciría un efecto directo y lesivo del derecho
reconocido en el artículo 19 N°4 de la Constitución, de la privacidad personal y
funcional de los funcionarios involucrados, al tiempo que implicaría una forma
de apertura o registro de comunicaciones privadas que infringe el mandato
constitucional del artículo 19 N°5.

Cabe precisar, que se desechan de plano las alegaciones referidas a una
posible afectación al artículo 19 N°4 y 5, pues no dicen relación alguna con el
artículo 21 N°1 de la Ley N°20.285.

II. Resolución del caso


II.1 Transparencia y acceso a la información pública: La Constitución
Política no distingue entre las causales de reserva (artículo 8° C.P.)

SEXTO: El artículo octavo de la Constitución Política, consagra el
principio de publicidad y transparencia, principio básico del Estado de Derecho
y base de la institucionalidad de nuestro país. Tal como lo ha señalado esta
Magistratura, “su propósito es garantizar un régimen republicano democrático;
además, que se garantice el control del poder, obligando a las autoridades a
responder a la sociedad por sus actos y dar cuenta de ellos; también, promover
la responsabilidad de los funcionarios sobre la gestión pública; y, finalmente,
fomentar una mayor participación de las personas en los intereses de la




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sociedad (STC 634/2007, 1732/2011, 1800/011, 1990/2012)” (STC Rol N°2246-12,
considerando vigésimo segundo).

Concretamente, “[l]a transparencia es una condición, en este caso, del
ejercicio del poder en que es posible acceder a la información y consideraciones
que se tuvieron a la vista para adoptar una cierta decisión pública, como el
contenido de esta. La publicidad, en cambio, consiste en una acción a través de
un medio de comunicación, más o menos oficial, que busca la difusión o
divulgación de información de interés general con la intención de que los
ciudadanos estén en conocimiento de una determinada decisión. Entre ambas
existe una relación de género a especie: si la transparencia busca promoción del
conocimiento de los fundamentos, procedimientos, contenidos y decisiones: la
publicidad se refiere a la puesta en conocimiento de las decisiones públicas.”
(Maldonado, A. y Balbontín, C. (2019) Libertad de Expresión, Derecho a la
Información y Medios de Comunicación, Editorial Thomson Reuters, p. 358).

En particular, el inciso segundo del artículo octavo de la Constitución
prevé: “son públicos los actos y resoluciones de los órganos del Estado, así como
sus fundamentos y los procedimientos que utilicen” y el inciso segundo del
artículo 10 de la Ley de Transparencia, profundiza “El acceso a la información
comprende el derecho de acceder a las informaciones contenidas en actos,
resoluciones, actas, expedientes, contratos y acuerdos, así como a toda
información elaborada con presupuesto público, cualquiera sea el formato o
soporte en que se contenga, salvo las excepciones legales”.

SÉPTIMO: Si bien el principio de publicidad y transparencia irradia la
generalidad de las actuaciones de las entidades públicas, no es de carácter
absoluto. Este principio puede contemplar limitaciones, a través de las causales
de reserva o secreto establecidas en una ley de quórum calificado, a saber,
cuando la publicidad afectare el debido cumplimiento de las funciones de
dichos órganos, los derechos de las personas, la seguridad de la Nación o el
interés nacional.

El carácter reservado de un asunto no es algo en sí mismo perverso,
reprochable o susceptible de sospecha, tampoco es sinónimo de ausencia de
control, pues existen otras formas de fiscalización que posibilitan una
supervisión del actuar de los órganos de Administración del Estado y brindan a
los ciudadanos la posibilidad de realizar una crítica fundada a las decisiones de
la autoridad, como son el procedimiento administrativo, los recursos
administrativos, el ejercicio de las potestades de la Contraloría General de la
República, el debate en el Congreso Nacional, etc. (STC Roles N°s 2246-2012 y
2153-11).

La causal de reserva del artículo 21 N°1 de la Ley de Transparencia está
compuesta de varios elementos. “En primer lugar, utiliza la expresión




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0001153
UNO MIL CIENTO CINCUENTA Y TRES




“afectare”. Con ello se apunta a que la publicidad impacte negativamente en las
tareas del servicio, perjudicando o menoscabando su accionar. La fórmula
constitucional no emplea las expresiones amenaza, privación o perturbación.
Las comprende, pero es mucho más que eso. En segundo lugar, la Constitución
utiliza las expresiones “debido cumplimiento”. Con la primera de ellas resalta el
que la publicidad afecte las tareas propias del servicio definidas por el
legislador. También apunta a resaltar que el precepto no da cabida a un actuar
ilícito del órgano respectivo. Debido es, entonces, equivalente a competencia. Es
decir, un conjunto de atribuciones o potestades que en una materia específica y
en un territorio determinado, el legislador entrega a cargo del órgano
correspondiente. En la expresión “cumplimiento”, se resalta que lo que se
entorpece con la publicidad es el desarrollo, lo que lleva a efecto, el órgano
correspondiente. Es decir, aquello que debe satisfacer por mandato del
legislador. Finalmente, la Constitución emplea la expresión “funciones”. Es
decir, lo que se debe afectar son los propósitos o finalidades que el legislador le
encarga atender al respectivo órgano.” (STC Rol N°9223-20, c. 9°). En el mismo
sentido, Roles N°s 2997-16 y 2919-17.

OCTAVO: El artículo 21 N°1 en comento contempla una causal de reserva
o secreto que habilita a los órganos de la Administración del Estado para
denegar, total o parcialmente, el acceso a la información solicitada, en aquellos
casos en que su publicidad, comunicación o conocimiento pueda comprometer
o entorpecer el debido cumplimiento de sus funciones.

Además, la norma enuncia casos en los cuales podría configurarse dicha
afectación. Entre ellos se incluye la divulgación de antecedentes cuya
publicidad resulte lesiva para la prevención, investigación o persecución de
delitos, o que sean necesarios para el adecuado ejercicio de defensas jurídicas o
judiciales. Asimismo, se alude a aquellos antecedentes o deliberaciones que
anteceden a la adopción de una resolución, medida o política, reconociendo
expresamente que los fundamentos de tales decisiones deben ser públicos una
vez adoptadas. Finalmente, se menciona la procedencia de la reserva respecto
de solicitudes de carácter genérico que involucren un volumen significativo de
actos administrativos o de sus antecedentes, cuya atención demande una
distracción indebida de los funcionarios públicos respecto del cumplimiento
regular de sus funciones.

La Universidad de Chile denegó la entrega de información solicitada
fundada en la causal de la letra a) del numeral 1 del artículo 21 de la Ley
N°20.285, por tratarse de correos que contienen antecedentes relevantes para la
estrategia de defensa jurídica de la Universidad en un litigio judicial pendiente,
cuya publicidad comprometería funciones institucionales. También se fundó en
la letra c) del mismo numeral, por ser una solicitud de carácter genérico, masivo
y poco delimitado de la solicitud, cuya atención implicaría una distracción



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0001154
UNO MIL CIENTO CINCUENTA Y CUATRO




indebida de los recursos humanos y técnicos de la institución. Además, de
argumentar que los correos electrónicos no constituyen información pública.

NOVENO: En el marco del procedimiento de solicitud de acceso a la
información pública, la Ley N°20.285 en su artículo 28, prevé el reclamo de
ilegalidad en contra las decisiones del Consejo para la Transparencia ante la
Corte de Apelaciones en las siguientes hipótesis: “a) Por todo solicitante de
información disconforme con la decisión del Consejo que rechace total o
parcialmente el amparo deducido. b) Por el tercero que se hubiese opuesto en
tiempo y forma a la revelación de información que pudiese afectar sus
derechos, cuando el Consejo hubiese consentido en la entrega de dicha
información desechando dicha oposición. c) Por los órganos de la
administración que impugnen decisiones del Consejo, pero solamente en los
casos en que dicho órgano rechace la invocación de las causales contenidas en el
artículo 21 N°3 y 4, relativas al interés nacional o la seguridad de la Nación; o en
el numeral 5 del mismo artículo, referido a reserva dispuesta por ley de quórum
calificado.” (Ferreiro, A. (2019) “Causales de reserva y recursos: el equilibrio
virtuoso entre la transparencia y la defensa de los bienes jurídicos que justifican
proteger cierta información”, en Hofmann, A. et al., La Promesa del Gobierno
Abierto, p. 62)

El artículo 28, inciso segundo, antes referidos, señala que los órganos de
la Administración del Estado no tienen derecho a reclamar ante la Corte de
Apelaciones de la resolución del Consejo en caso este otorgue el acceso a la
información que hubieren denegado, siempre que tal denegación del órgano
solicitado de información se hubiere fundado en la afectación del debido
cumplimiento de sus funciones.

La exclusión antedicha, en el caso de autos, no encuentra una
justificación racional ni consistente. Lo anterior, pues la causal para fundar
dicha exclusión, esto es, cuando la publicidad afectare el debido cumplimiento
de las funciones de los órganos de la Administración, tiene – según se ha visto -
rango constitucional. Allí hay, entonces, un interés que la Constitución
considera digno de protección al momento de consagrarlo como un límite a la
transparencia. El precepto impugnado, de contrario, revela una sospecha de
mal uso de dicha causal, que resuelve el Consejo, sin ulterior revisión. En este
sentido, mientras las decisiones del órgano de la Administración son revisadas
por el Consejo y/o los tribunales, la norma impugnada inhibe la revisión judicial
de una decisión del Consejo que revoca la negativa de la Administración a
entregar la información y accede a ella.” (STC Rol N°10.161, c. 50° y 51°). A este
respecto, cabe recordar que todas las causales de reserva o secreto establecidas
en la Constitución Política tienen igual grado de relevancia, pues no existe al
nivel de texto, ninguna jerarquía o elementos para poder determinar que
algunas de ellas fueran consideradas de mayor relevancia por el constituyente.



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UNO MIL CIENTO CINCUENTA Y CINCO




II.2 Naturaleza del Consejo y consecuente impugnabilidad de sus actos
(artículo 38 C.P.)

DÉCIMO: El Consejo para la Transparencia es una corporación
autónoma de derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio propio, el
cual tiene por objeto promover la transparencia de la función pública, fiscalizar
el cumplimiento de las normas sobre transparencia y publicidad de la
información de los órganos de la Administración del Estado y garantizar el
derecho de acceso a la información, conforme a los artículos 31 y 32 de la Ley
N°20.285.

Siguiendo al profesor Enrique Rajevic, la naturaleza jurídica del Consejo
para la Transparencia, puede ser descrita como “sui generis” y se enmarca
dentro de las “entidades autónomas a que se refiere el art. 65, inc. 4° N°2 y N°3,
de la Constitución, y que en tal calidad integra la Administración Pública como
uno de los órganos creados para el cumplimiento de la función administrativa.
[...] Si acudimos a las clasificaciones de Pantoja B. sería un órgano
‘acentralizado’”. (Rajevic, E. (2010) “El Consejo para la Transparencia como
“administración independiente”, en Letelier, R y Rajevic, E. (coord.),
Transparencia en la administración pública, Santiago de Chile, Legal Publishing
Chile, 233 y 235). A este respecto, cabe recordar que esta Magistratura calificó la
norma que creó el Consejo para la Transparencia (artículo 31, Proyecto de Ley
sobre acceso a la información pública, Boletín 3773-06) como propia de la Ley
Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado a
que se refiere el artículo 38, inciso primero, de la Constitución (STC Rol N°1051-
08, c. 20°).

El Consejo para la Transparencia presenta rasgos similares a las
llamadas “Administraciones Independientes”, “Agencias Independientes” o
“Autoridades Independientes”, cuya referencia principal en el Derecho
Comparado se encuentra en Estados Unidos y que “tiene un antecedente añejo
en el Reino Unido a través de otros organismos similares como son los quangos
(acrónimo anglosajón que reproduce los términos quasiautonomous non
governmental organizations, es decir, organizaciones no gubernamentales casi
autónomas) que son instituciones muy similares a las que nos estamos
refiriendo y constituyen una manifestación de descentralización de lo
administrativo, de descentralización funcional, de participación de los intereses
o de lo social y que se colocan, también, en un nivel intermedio en lo que es un
ámbito de dirección política y de responsabilidad política” (Rallo Lombarte, A.
(2009) “Las Administraciones Independientes: una aproximación
constitucional” en Pauner, C. y Tomás, B. (coord.) Las Administraciones
independientes, Tirant lo Blanch, Valencia, p. 12).




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0001156
UNO MIL CIENTO CINCUENTA Y SEIS




El Consejo para la Transparencia detenta potestades normativas, a modo
ejemplar: dictar instrucciones generales para el cumplimiento de la legislación
sobre transparencia y acceso a la información por parte de los órganos de la
Administración del Estado, requerir a éstos para que ajusten sus
procedimientos y sistemas de atención de público a dicha legislación (véase la
Resolución Exenta N°491, que aprueba texto de la instrucción general del
consejo para la transparencia sobre invocación y prueba de la causal de secreto
o reserva de distracción indebida); potestades administrativas, tales como,
promover la transparencia de la función pública, la publicidad de la
información de los órganos de la Administración del Estado, y el derecho de
acceso a la información, por cualquier medio de publicación; y potestades
jurisdiccionales, específicamente, resolver, fundadamente, los reclamos por
denegación de acceso a la información que le sean formulados de conformidad
a esta ley (artículo 33, letra d, c, y b, respectivamente de la Ley de Acceso a la
Información Pública).

DÉCIMO PRIMERO: Las particulares características del Consejo para la
Transparencia en relación con el procedimiento de solicitud de acceso a la
información pública y la potestad jurisdiccional que ejerce, hace que sus
resoluciones deban ser objeto de impugnación en razón del artículo 38 de la
Constitución Política de la República.

El principio de impugnabilidad de las decisiones administrativas,
constituye un principio constitucional recogido por el derecho administrativo,
el cual “consagra la revisión o control de las decisiones administrativas, por vías
jurisdiccionales o administrativas, con el objeto de dar estricto cumplimiento
del principio de legalidad o de juridicidad y como consecuencia de la tutela
efectiva de las garantías constitucionales y la separación de poderes del Estado,
asegurando la generación de frenos y contrapesos entre las diversas
autoridades públicas” (Osorio, C. (2017) Manual de Procedimiento
Administrativo Sancionador. Parte General, Thomson Reuters, p. 228).

Este principio se encuentra recogido, en primer lugar, en el artículo 38,
inciso segundo, de la Constitución, el cual dispone: “Cualquier persona que sea
lesionada en sus derechos por la Administración del Estado, de sus organismos o
de las municipalidades, podrá reclamar ante los tribunales que determine la ley,
sin perjuicio de la responsabilidad que pudiere afectar al funcionario que hubiere
causado el daño.”. En concordancia con los artículos 3° y 10° de la Ley N°18.575,
Orgánica Constitucional sobre Bases Generales de la Administración del Estado,
y los artículos 4° y 15° de la Ley N°19.880, que establece Bases de los
Procedimientos Administrativos que rigen los Actos de los Órganos de la
Administración del Estado. Este último artículo al desarrollar el principio en
comento indica: “Todo acto administrativo es impugnable por el interesado
mediante los recursos administrativos de reposición y jerárquico, regulados en



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0001157
UNO MIL CIENTO CINCUENTA Y SIETE




esta ley, sin perjuicio del recurso extraordinario de revisión y de los demás
recursos que establezcan las leyes especiales.

Sin embargo, los actos de mero trámite son impugnables sólo cuando
determinen la imposibilidad de continuar un procedimiento o produzcan
indefensión.

La autoridad que acogiere un recurso interpuesto en contra de un acto
administrativo, podrá dictar por sí misma el acto de reemplazo”.

Tal como afirma el profesor y ex Contralor General de la República, el
Derecho Administrativo “reconoce que tanto la Administración del Estado como
los particulares puedan impetrar la revisión de los actos administrativos”
(Bermúdez, J. (2011) Derecho Administrativo General, Thomson Reuters, p. 21),
pues, junto con garantizar el estricto cumplimiento de los principios que rigen
la actuación de los órganos de la Administración del Estado permite corregir los
posibles errores y arbitrariedades en el ejercicio de las funciones públicas.
Particularmente, el control jurisdiccional de las decisiones administrativas
actúa como un contrapeso de estas, exigiendo el cumplimiento de los requisitos
de validez establecidos por la Constitución y las normas jurídicas aplicables.

DÉCIMO SEGUNDO: El procedimiento de solicitud de información
pública, de la Ley N°20.285 prevé dos formas de impugnar la decisión de
denegación de acceso a la información solicitada, a través del amparo del
derecho de acceso a la información pública ante el Consejo para la
Transparencia y del reclamo de ilegalidad de la decisión del Consejo para la
Transparencia ante la Corte de Apelaciones respectiva.

En el sistema descrito, la Ley N°20.285 establece la obligatoriedad de
agotar la vía administrativa para recurrir ante los tribunales. Lo anterior, pues
el reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones – de naturaleza
jurisdiccional - no está concebido para impugnar directamente la decisión del
órgano administrativo que no respondió a tiempo la solicitud, o que denegó la
información, sino para reclamar de la decisión del Consejo para la
Transparencia. Siendo así, la vía jurisdiccional se abre únicamente en contra de
la decisión del Consejo.

El agotamiento de la vía administrativa que supone el sistema recursivo
contenido en la Ley N°20.285 está diseñado en términos tales que no existe una
vía judicial abierta para que el órgano de la Administración pueda cuestionar la
decisión del Consejo para la Transparencia. En términos prácticos, de la
aplicación del inciso segundo del artículo 28 de la Ley de Transparencia se
conduce a que la decisión del referido Consejo se resuelva en “única instancia”,
sin que exista la posibilidad de acudir a un tercero independiente e imparcial,
equidistante respecto de las partes en disputa, es decir, un Tribunal de Justicia,
que resuelva el conflicto de relevancia jurídica que se produce por las



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UNO MIL CIENTO CINCUENTA Y OCHO




posiciones encontradas entre el órgano que alegó la causal del artículo 21 N°1 de
la Ley N°20.285 – para denegar la entrega de la información – y el Consejo para
la Transparencia que descarta su concurrencia y confiere el acceso solicitado
(STC Rol N°10.161, considerando cuadragésimo séptimo)

DÉCIMO TERCERO: Por lo que resulta imprescindible que las decisiones
del Consejo para la Transparencia puedan ser objeto de impugnación, en vista
del grado de autonomía que detenta y la concentración de potestades
normativas, administrativas y jurisdiccionales que posee, ya que ello permite
salvaguardar los principios constitucionales de legalidad y control judicial
sobre la Administración Pública y establecer mecanismos de revisión que
prevengan posibles errores, abusos o decisiones arbitrarias a fin de equilibrar
su independencia institucional con la correcta protección del derecho al acceso
a la información pública y el respeto por las normas y derechos fundamentales
consagrados en la Constitución (STC Rol N°16.503, considerando
decimotercero).



II.3 Naturaleza objetiva del reclamo de ilegalidad (19 N°3 C.P.)

DÉCIMO CUARTO: El reclamo de ilegalidad constituye un recurso de
naturaleza objetiva, pues su finalidad no es la protección de un derecho
subjetivo. Particularmente, en relación con la hipótesis relativa a la
impugnación de las decisiones del Consejo por los órganos de la administración,
su objetivo es cautelar el respeto a la ley y correcta aplicación del derecho, por
un lado, de la decisión del órgano que denegó la solicitud de acceso a la
información; y por el otro, de la decisión del Consejo para la Transparencia que
acogió total o parcialmente su entrega.

Bajo la misma lógica, la Corte de Apelaciones de Santiago, en fallo
unánime de la causa Rol N°119-2021, sostuvo que “ el reclamo de ilegalidad
regulado en el artículo 28 de la Ley de Transparencia es un recurso de derecho
estricto, ajeno en todo aspecto, a un recurso de apelación que genera una
segunda etapa procesal, como se dijo es un arbitrio de derecho estricto que tiene
únicamente como objeto examinar la legalidad de la decisión del Consejo de
acuerdo al mérito del procedimiento administrativo y en este procedimiento”.

En tal sentido, las reglas contenidas en el artículo 19 N°3 de la
Constitución, en particular aquella contenida en el inciso sexto, exigibles en este
caso concreto, “no operarían como derechos en stricto sensu sino como reglas
de derecho objetivo” (Núñez, M. (2015) Titularidad y sujetos pasivos de los
derechos fundamentales, Revista De Derecho Público, p. 205), pues las garantías
procesales propias del debido proceso, en cuanto, exigencia sustantiva de los
órganos que ejercen la jurisdicción, deben ser respetadas con independencia de
la calidad que detentan las partes en el procedimiento, las que, además, afirman



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UNO MIL CIENTO CINCUENTA Y NUEVE




la vigencia efectiva de los principios de supremacía constitucional y de
juridicidad como bases elementales e insustituibles del Estado de Derecho, tal
como lo consagran expresamente los artículos 1°, 4°, 5°, 6° y 7° de la
Constitución.

DÉCIMO QUINTO: En el escenario planteado, la norma impugnada se
revela injustificada desde la perspectiva del órgano requerido de información:
la Universidad de Chile. Lo anterior, porque una decisión adversa adoptada en
la vía administrativa, que revierte la denegación de la información fundada en
la causal del artículo 21 N°1 de la Ley N°20.285, resulta inimpugnable, siendo
entonces las alegaciones que la Universidad planteó, no sólo frente al
solicitante, sino que también frente al Consejo para la Transparencia,
ponderadas de modo definitivo por éste. Como puede apreciarse, la vía
administrativa que se abre ante el Consejo deviene, en aquel caso, en
excesivamente gravosa para el órgano de la administración, no así para el
solicitante de información, pues aquel, en caso de no conformarse con lo
resuelto por el Consejo para la Transparencia puede – pese a haber discutido en
sede administrativa la procedencia de la entrega de la información que
finalmente se le deniegue – acudir a la tutela de un órgano jurisdiccional, para
discutir nuevamente respecto de la entrega de la información.

DÉCIMO SEXTO: Lo grave del diseño descrito es que, mientras las
decisiones de un ente administrativo, en este caso la Universidad de Chile, son
revisables - administrativa o jurisdiccionalmente –, ello no acontece con la que
adopta el Consejo, el cual, como ya vimos, también es un órgano administrativo.
El precepto impugnado, en definitiva, parte de la base de que si el Consejo
revocó la decisión de la Administración - que había denegado el acceso a una
determinada información - esa decisión es correcta y no admite equívocos, toda
vez que la margina de toda impugnación judicial, dejándola entonces exenta de
control por tercero ajeno a las partes.

DÉCIMO SÉPTIMO: Las anteriores consideraciones, permiten a este
Tribunal concluir que la aplicación del artículo 28, inciso segundo, de la Ley
N°20.285, al restringir la legitimación activa para impugnar decisiones del
Consejo para la Transparencia, vulnera lo previsto en los artículos 8 inciso, 38 y
19N°3 de la Constitución Política de la República.

Y TENIENDO PRESENTE lo preceptuado en el artículo 93, incisos
primero, N°6°, y decimoprimero, y en las demás disposiciones citadas y
pertinentes de la Constitución Política de la República y de la Ley N°17.997,
Orgánica Constitucional del Tribunal Constitucional,



SE RESUELVE:




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I. QUE SE ACOGE PARCIALMENTE EL REQUERIMIENTO DE
INAPLICABILIDAD DEDUCIDO A FOJAS 1, DECLARÁNDOSE LA
INAPLICABILIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD DEL
ARTÍCULO 28, INCISO SEGUNDO DE LA LEY N° 20.285 SOBRE
ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA, EN EL PROCESO ROL N°
53-2025, SOBRE RECLAMO DE ILEGALIDAD, SEGUIDO ANTE LA
CORTE DE APELACIONES DE SANTIAGO (CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO). OFICIESE.

II. QUE SE RECHAZA EL REQUERIMIENTO DE INAPLICABILIDAD
DEDUCIDO RESPECTO DE LOS ARTÍCULOS 5 Y 10 DE LA LEY N°
20.285 SOBRE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA.

III. QUE SE ALZA LA SUSPENSIÓN DEL PROCEDIMIENTO
DECRETADA EN AUTOS. OFÍCIESE.



DISIDENCIAS

Las Ministras señoras DANIELA MARZI MUÑOZ, NANCY YÁÑEZ FUENZALIDA
y CATALINA LAGOS TSCHORNE y el Ministro señor MARIO GÓMEZ MONTOYA
estuvieron por rechazar el libelo de fojas 1 respecto de la impugnación del
artículo 28 inciso segundo de la Ley N°20.285, en virtud de los siguientes
argumentos:

1°. Que, en cuanto a la impugnación del artículo 28 inciso segundo de la
Ley N°20.285, la requirente sostiene que no existe una vía judicial abierta al
Órgano de la Administración para cuestionar la decisión del Consejo para la
Transparencia cuando se invoca la causal del número 1 del artículo 21 de la
referida ley, razón por la cual, se vulnerarían los derechos a la igual protección
de la ley en el ejercicio de los derechos, a la defensa jurídica y al debido proceso
legal, consagrados en el artículo 19 N° 3° (incisos primero, segundo y sexto) de la
Carta Fundamental. Asimismo, sostiene que se infringe el artículo 8 de la
Constitución, al subvalorarse una causal de reserva de la información, que no
permite la apertura de un reclamo específico, a diferencia de lo que ocurre con
las demás causales.

2°. Que cabe desechar desde ya la infracción al artículo 8 de la
Constitución. El precepto establece cuatro causales de secreto o reserva, pero
nada dice respecto a un supuesto imperativo constitucional de articular un
contencioso-administrativo especial para cuestionar ante Tribunales las
decisiones adoptadas por el órgano competente respecto a la publicidad de la
información. La necesidad de establecer acciones para reclamar ante los
Tribunales de las resoluciones desfavorables a los intereses de las personas se




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0001161
UNO MIL CIENTO SESENTA Y UNO




deriva de otros preceptos constitucionales, tal y como analizaremos a
continuación, pero no del artículo 8, que omite pronunciarse a este respecto.

3°. Que, en el caso concreto, la requirente denegó la entrega de la
información solicitada invocando diversas causales de reserva del artículo 21
N° 1 de la Ley N° 20.285. Respecto del literal a), sostuvo que los correos
requeridos contienen antecedentes relevantes para la estrategia de defensa
jurídica de la Universidad de Chile en un litigio pendiente, cuya divulgación
comprometería gravemente sus funciones institucionales. En cuanto al literal
c), argumentó que el carácter genérico, masivo e indeterminado de la solicitud
implicaría una distracción indebida de sus recursos humanos y técnicos.
Adicionalmente, alegó que los correos no constituyen información pública, por
tratarse de comunicaciones privadas amparadas por el derecho a la vida
privada y la inviolabilidad de las comunicaciones, consagrados en el artículo 19
N° 4 y N° 5 de la Constitución.

La cuestión litigiosa invocada refiere a una controversia entre la
Universidad requirente con el solicitante, don Ernesto Vera Rodríguez,
ciudadano cubano, a propósito del proceso de revalidación de su título de
abogado. Sin embargo, la gestión pendiente que motiva el presente
requerimiento -como ha sido señalado supra- corresponde al reclamo de
ilegalidad deducido contra la decisión del Consejo para la Transparencia,
actualmente en tramitación ante la Iltma. Corte de Apelaciones de Santiago,
bajo el Ingreso Contencioso Administrativo Rol N° 53-2025, caratulado
"Universidad de Chile con Consejo para la Transparencia".

4° Que siendo la resolución del Consejo para la Transparencia un acto
administrativo, no una resolución judicial; y el reclamo ante la Corte de
Apelaciones una acción judicial, no un recurso procesal, es inconducente
referirse al “derecho al recurso”, sino que es procedente razonar de acuerdo a la
garantía de protección judicial de los derechos. Sobre este punto, y más allá de
las discusiones terminológicas (derecho a la acción, de acceso a la justicia o
tribunales, tutela judicial efectiva, etc.) no hay dudas de la existencia de un
derecho fundamental a la protección judicial de derechos, pues el artículo 19 N°
3 de la Carta Fundamental se refiere a “La igual protección de la ley en el ejercicio
de sus derechos”, y en el ámbito de la actuación administrativa, el artículo 38
inciso segundo de la Carta Fundamental es claro al establecer que “Cualquier
persona que sea lesionada en sus derechos por la Administración del Estado, de
sus organismos o de las municipalidades, podrá reclamar ante los tribunales que
determine la ley, sin perjuicio de la responsabilidad que pudiere afectar al
funcionario que hubiere causado el daño”.

5°. Que, sin embargo, lo alegado por la requirente es algo distinto.
Sostiene que está impedido de impetrar un reclamo de ilegalidad específico ante




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0001162
UNO MIL CIENTO SESENTA Y DOS




la Corte de Apelaciones de Santiago cuando invoque una particular causal de
reserva de la información, como es la contemplada en el N° 1 del artículo 21 de
la Ley de Transparencia, y que consecuencialmente ello sería atentatorio contra
la tutela judicial efectiva (fs. 42). Planteado el asunto en estos términos, cuesta
ver cuál es la cuestión constitucional, porque del hecho de que exista un
derecho a la protección judicial, no se deriva el derecho a una acción
contencioso-administrativa específica, con causales amplias de impugnación, y
que deba ser necesariamente conocida por un Tribunal de alzada como son las
Cortes de Apelaciones.

De la lectura de los preceptos constitucionales transcritos aparece con
claridad que es competencia del legislador regular el sistema de acciones
contencioso-administrativas, lo que comprende, entre otras, el Tribunal
competente, las causales del reclamo, los titulares de la acción y las reglas de
procedimiento. Estas reglas no son decididas por el afectado -tampoco por el
Tribunal Constitucional- pues el artículo 76 supedita el deber de
inexcusabilidad de los Tribunales a la reclamación de su intervención en forma
legal y en negocios de su competencia, y entonces no hay un derecho a un
pronunciamiento de fondo si es que el reclamo no se ajusta a las reglas de
procesabilidad de la acción previamente definidas por el legislador

6°. Que el dilema planteado por la requirente no es de orden
constitucional, sino que se mueve en el plano de las opciones legislativas del
diseño de la justicia administrativa, en particular, con el establecimiento de
Tribunales contencioso-administrativos con competencias específicas y con
causales de reclamo que delimitan las acciones que allí pueden ejercerse. A
propósito de las alegaciones planteadas por la requirente, surgen al menos tres
cuestiones que evidencian que el presente requerimiento se mueve en el ámbito
privativo del legislador: (i) el Tribunal especial no tiene competencia específica
para un asunto que, por su conexión con la materia, sería esperable que la
tuviera; (ii) el administrado desea plantear un reclamo por causales distintas a
las expresamente contempladas por el legislador para el ejercicio de la acción
especial; (iii) el acto es impugnado por quien no es titular de la acción que activa
la jurisdicción especial, sino que por el ente público requerido de información.

7°. Que cualquiera sea la opinión que se tenga en relación con el mérito,
conveniencia u oportunidad de ampliar las causales del reclamo especial de que
se trata, lo cierto es que ello no configura un problema de constitucionalidad,
sino de opciones de política legislativa. En efecto, estas opciones podrán
parecernos más o menos adecuadas, pero ello no habilita a esta Magistratura a
intervenir, considerando que la inaplicabilidad es un mecanismo inidóneo para
ampliar las causales que habilitan el ejercicio de la acción en un proceso
contencioso-administrativo especial atendido su carácter supresivo.




23
0001163
UNO MIL CIENTO SESENTA Y TRES




8°. Que, como es sabido, la finalidad de la Ley de Acceso a la Información
Pública, N° 20.285 de 2008, es permitir la fiscalización y control del poder
público con el objeto de garantizar el principio de publicidad de la información
en poder del Estado y el derecho de acceso a la información pública de parte de
los administrados, consagrados en el artículo 8 constitucional y en los artículos
5 inciso segundo y 10 inciso segundo de la citada Ley. En efecto, fue promulgada
con posterioridad a la condena de la Corte Interamericana en el caso Claude
Reyes versus Chile, relacionado con la negativa a dar información sobre el
proyecto de deforestación “Río Cóndor” y de la empresa forestal Trillium, titular
del proyecto, por parte de la administración −puntualmente el Comité de
Inversiones Extranjeras− a los ciudadanos solicitantes. En su capítulo de
reparaciones la Corte consideró que la entonces norma en tramitación era un
paso adelante en la política legislativa para el cumplimiento de los fines que
busca el acceso a la información pública, señalando que “La Corte también
estima importante recordar al Estado que, de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 2 de la Convención (…) tiene la obligación de adoptar las medidas
legislativas o de otro carácter que fueren necesarias para hacer efectivos tales
derechos y libertades (…) La Corte valora los importantes avances normativos
que Chile ha emprendido en materia de acceso a información bajo el control del
Estado, que se encuentra en trámite un proyecto de Ley de Acceso a la
Información Pública” (caso Claude Reyes y otros Vs. Chile, sentencia de fecha 19
de septiembre de 2006, párrafos 161 y 162). La controversia, que llevó a Chile
por tercera vez al Sistema Interamericano por asuntos vinculados a la libertad
de expresión, demostró que uno de los ámbitos más naturales de esta libertad es
el acceder a información que se encuentra relacionada a la actividad estatal, y
que es en ese campo que se despliega gran parte de la potencia fiscalizadora y de
control del poder público que esta política busca satisfacer: “La existencia de
expresión e información libre es objetivamente valiosa para una sociedad y por lo
mismo se ha configurado una ‘posición preferente’ respecto de otros derechos
fundamentales. Esta posición preferente es ratificación que la libertad de
información no es sólo un valor en sí mismo, sino que es fundamental para el
ejercicio de otros derechos. ‘Protege […] la búsqueda de la verdad, que exige el
flujo libre y contraste de ideas, y la necesidad de comunicarse con sus semejantes
que tiene el ser humano para desarrollar su personalidad’. Asimismo, la
información es el presupuesto para la activación de mecanismos de participación,
de mecanismos de fiscalización de la autoridad y el presupuesto de exigibilidad de
otros derechos fundamentales” (García, Gonzalo y Contreras, Pablo, Derecho de
acceso a la información en Chile: nueva regulación e implicancias para el sector
de la defensa nacional, Estudios Constitucionales, V. 7 N°1, Santiago 2009).

9°. Que la lógica del diseño legislativo responde a hacer efectivo el
derecho de acceso a la información bajo el control del Estado y, en tal sentido, la




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UNO MIL CIENTO SESENTA Y CUATRO




garantía de protección judicial que se denuncia como vulnerada exigirá un
escrutinio mayor si tales alegaciones son planteadas por un ciudadano ante la
negativa de acceso a la información que se pretende pública por el órgano
encargado de proveerla. En este caso se da la situación inversa, pues es un
Órgano del Estado quien pretende tutela judicial para impugnar la decisión de
entregar información pública, que obra en su poder, emanada del órgano
competente. En efecto, el artículo 28 inciso segundo de la Ley N°20.285, niega la
posibilidad de reclamar de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones, cuando la
causal sea la que arguyó la requirente, esto es que “Los órganos de la
Administración del Estado no tendrán derecho a reclamar ante la Corte de
Apelaciones de la resolución del Consejo que otorgue el acceso a la información
que hubieren denegado, cuando la denegación se hubiere fundado en la causal del
número 1 del artículo 21”.

10°. Que no pasa inadvertido que valerse de la única causal que no
permite reclamar de ilegalidad es una decisión del sujeto requerido de
información. Si se estimaba que la entrega de dicha información podía afectar
derechos de terceros, debió haber esgrimido la causal del numeral 2° del
artículo 21, a efectos de dotar de la debida fundamentación al acto
administrativo impugnado por la requirente de información y,
consecuencialmente, contando con las instancias judiciales que ahora plantea
necesitar. Por otra parte, si la publicidad de esta información puede frustrar los
objetivos institucionales, lo que corresponde es que tal cuestión sea establecida
por una ley de quórum calificado, como lo exige el artículo 8 inc. 2° de la
Constitución, sin que corresponda que los Órganos de la Administración del
Estado resuelva tal cuestión a través de una interpretación extensiva de las
causales de reserva de la Ley 20.285, aún si la omisión legislativa pudiere ser
manifiesta y carente de justificación.

11°. Que, por otro lado, debe recordarse que el reclamo de ilegalidad del
artículo 28 de la Ley 20.285, habilita a controlar aquello que se discutió ante el
Consejo para la Transparencia, salvo cuando se invoca la causal del artículo 21
N° 1, cuya exclusión del control judicial se justifica porque los argumentos para
denegar la información en virtud de ella son de orden burocrático y
discrecional del órgano público. La cuestión, entonces, se restringe a
determinar si es inconstitucional que el legislador haya restringido la discusión
ante la Corte de Apelaciones por la específica causal invocada.

12°. Que la ley franquee un control judicial o un recurso no es en
abstracto calificable como constitucional o no, ya que no existe una regla
genérica aplicable a todo tipo de materias y procedimientos, sino que debe
evaluarse sistémicamente y atendiendo a las especificidades de la institución
jurídica analizada y a los valores constitucionales que se busque expresar con
ella. Así lo ha consignado esta magistratura, al concluir que “… la exigencia



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UNO MIL CIENTO SESENTA Y CINCO




constitucional del derecho al recurso como componente del debido proceso,
depende de múltiples circunstancias sistémicas y de contexto procesal, o incluso
concretas, y no configura un requisito de validez del juicio per se” (STC Rol N°
2723-14-INA, c. 11). Asimismo, esta Magistratura ha afirmado que “el diseño
legislativo del sistema recursivo es una “opción de política legislativa”. Esto
obedece a que el legislador es libre de establecer un sistema de recursos, en cuanto
a su estructura, forma y especificación que le parezcan pertinentes a la naturaleza
y fines de la controversia para la protección de los derechos e intereses
comprometidos de los justiciables” (STC Rol N°12569-21-INA, c. 12). Así las cosas,
el mero hecho de negar la procedencia de una acción no implica de por sí una
vulneración al debido proceso.

13°. Que la circunstancia de que la causal que se invoca no sea objeto de
control judicial, no exime al órgano administrativo, en este caso del Consejo de
la Transparencia, de la obligación legal que impone el deber de motivación de
las decisiones administrativas, de conformidad con los artículos 11, 16 y 41,
incisos cuarto y sexto, de la Ley 19.880. Así lo ha dispuesto la Contraloría
General de la República, precisando los alcances de la normativa citada
señalando “[…] que los actos administrativos terminales deberán ser fundados,
debiendo por tanto la autoridad que los dicta expresar los razonamientos y
antecedentes conforme a los cuales ha adoptado su decisión” (Dictamen
52.317/2013). En este contexto, la discusión respecto al debido proceso requiere
tener en consideración la aplicación supletoria de la Ley 19.880 que consagra las
bases del procedimiento administrativo y que instaura mecanismos de
reclamación de los vicios de que pueda adolecer un procedimiento
administrativo de lo que deriva su invalidación, de modo que como ha sido
dirimido por el órgano contralor “[…] ante un acto administrativo que adolece de
un vicio que afecta un requisito esencial del mismo - como es la motivación-, de
conformidad con lo previsto en el artículo 6° de la Constitución y los artículos 13 y
53 de la Ley 19.880, de Bases de los Procedimientos Administrativos que rigen a
los Actos de los órganos de la Administración del Estado, procede que la
autoridad que lo emitió disponga de su invalidación” (Dictamen N° 56.391/2008).

14°. Que, en consecuencia, se hace necesario para determinar si se trata
de un diseño legislativo inconstitucional analizar en el caso concreto los
elementos que componen la norma y que configuran en su integridad el diseño
institucional que se cuestiona en sede constitucional. Esto implica revisar: el
sujeto a quien se le niega el acceso al control judicial; la causal; y, la aplicación
del Procedimiento Administrativo como procedimiento supletorio de
invalidación. Como ya se dijo, en materia de acceso a la información pública, no
es lo mismo analizar la garantía de protección judicial desde la perspectiva del
ciudadano que desde la de un Órgano del Estado. En efecto, al hablar del sujeto
al que se le niega el acceso a la jurisdicción debemos aludir necesariamente a la




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UNO MIL CIENTO SESENTA Y SEIS




titularidad de los derechos fundamentales, la que ha sido explicada por la
doctrina desde la idea de que es posible establecer diferencias siempre que
cuenten con una justificación. Es decir, la igualdad no se cumple con un trato
idéntico y estandarizado: “La titularidad es un dispositivo jurídico de protección
de los bienes fundamentales de los sujetos. Por ello, el ordenamiento jurídico
efectúa una decisión de atribución, bajo la forma de derechos, a ciertos sujetos. En
general, la atribución de titularidad de derechos se efectúa bajo el mandato de
igualdad, de manera tal que las normas que confieran derechos fundamentales lo
hagan sin exclusiones o diferenciaciones injustificadas. El fundamento de
igualdad se establece a partir del mismo artículo 1º, inciso 1º, que dispone que las
personas «nacen libres e iguales en dignidad y derechos», así como de la regla del
artículo 19, que establece que la Constitución «asegura a todas las personas» los
derechos que ese precepto enumera. Este pilar de igualdad también se establece
claramente en el caso de tratados internacionales ratificados y vigentes en Chile,
como en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (art. 2.1) o en la
Convención Americana sobre Derechos Humanos (art. 1.1)” (Contreras, Pablo,
“Titularidad de los derechos fundamentales”, Manual sobre derechos
fundamentales. Teoría General, LOM, Santiago, p. 121).

15°. Que, al referirnos a la titularidad de derechos fundamentales de las
personas jurídicas de Derecho Público, como lo es la requirente, nos
encontramos ante un problema jurídico ampliamente debatido, con posturas
que van desde la negación -considerándolas solo posibles sujetos pasivos de
derechos- a otras interpretaciones más amplias: “Los autores, más allá de una
declaración genérica a favor de la interpretación amplísima de la regla de
titularidad del artículo 19, no detallan la fórmula de extensión del reconocimiento
de otros derechos a las personas jurídicas. Sólo parte de la literatura se refiere a
este asunto. Así, Cea estima que hay ciertos derechos que «por su naturaleza»
corresponden únicamente a las personas naturales, como el derecho a la vida o la
libertad ambulatoria, mientras que otros derechos «únicamente incumben a
personas jurídicas», como la autonomía de las organizaciones sindicales o
derecho de instituciones religiosas a erigir y conservar templos. Núñez sostiene
que las personas jurídicas de derecho privado se entienden comprendidas bajo la
regla de titularidad de derechos, especialmente de orden patrimonial, contando
con legitimidad activa para accionar de protección, en las hipótesis que regula el
artículo 20. Este autor se manifiesta crítico de la extensión de la titularidad a las
personas jurídicas de derecho público y afirma que el Estado es sujeto pasivo y no
titular de derechos” (Contreras, Pablo, “Titularidad de los derechos
fundamentales”, Manual sobre derechos fundamentales. Teoría General, LOM,
Santiago, pp. 134 y 135). En fallos anteriores el Tribunal Constitucional, citando
la doctrina nacional, ha relevado “que la titularidad de derechos fundamentales
por personas jurídicas sólo es posible en tanto exista una posibilidad de otorgarla




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UNO MIL CIENTO SESENTA Y SIETE




y una justificación particular” (STC 2381-12-INA, c. 23). De modo que es una
prerrogativa excepcional que requiere de una justificación que “la hace
admisible cuando la naturaleza del derecho o interés tutelado lo justifique” (STC
2381-12-INA, c. 21).

16°. Que no nos encontramos ante una colisión de derechos
fundamentales entre la administración y el solicitante: la administración tiene
una causa legal de exclusión con base constitucional, mientras que el solicitante
es titular del derecho a la información, que constituye un derecho fundamental
implícito en la garantía establecida en el artículo 19 N° 12 de la CPE y los
tratados internacionales en materia de derechos humanos, todos los cuales
“establecen un derecho positivo a buscar y recibir información” (caso Claude
Reyes y otros Vs. Chile, sentencia de fecha 19 de septiembre de 2006, párrafo 76).
En efecto, a la luz de lo dispuesto en el artículo 5 inciso 2 de la Carta
Fundamental, cabe tener en consideración la jurisprudencia de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) en relación al alcance del
artículo 13 de la Convención Americana de Derechos Humanos, donde
pronunciándose respecto a las obligaciones del Estado de Chile ha establecido
que “el derecho a la libertad de pensamiento y de expresión comprende ´no sólo el
derecho y la libertad de expresar su propio pensamiento, sino también el derecho
y la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole
´”(caso Claude Reyes y otros Vs. Chile, sentencia de fecha 19 de septiembre de
2006, párrafo 76). En consecuencia, la cuestión se traduce en la determinación
de si es inconstitucional que una de las causales de exclusión de entrega de
información bajo control del Estado no acceda a control judicial inmediato a
favor de la administración, en otras palabras, si esa norma produce efectos que
puedan ser calificados de inconstitucionales en el caso particular.

17°. Que, el artículo 13.2 de la Convención Americana de Derechos
Humanos “permite que se realicen restricciones necesarias para asegurar “el
respeto a los derechos o a la reputación de los demás” o “la protección de la
seguridad nacional, el orden público o la salud o la moral públicas” (caso Claude
Reyes y otros Vs. Chile, sentencia de fecha 19 de septiembre de 2006, párrafo 90).
Debiendo, “las restricciones que se impongan […] ser necesarias en una sociedad
democrática, lo que depende de que estén orientadas a satisfacer un interés
público imperativo” (caso Claude Reyes y otros Vs. Chile, sentencia de fecha 19 de
septiembre de 2006, párrafo 91). “La restricción debe ser proporcional al interés
que la justifica y debe ser conducente para alcanzar el logro de ese legítimo
objetivo, interfiriendo en la menor medida posible en el efectivo ejercicio del
derecho” (caso Claude Reyes y otros Vs. Chile, sentencia de fecha 19 de
septiembre de 2006, párrafo 92). Finalmente, la Corte IDH “observa que en una
sociedad democrática es indispensable que las autoridades estatales se rijan por
el principio de máxima divulgación, el cual establece la presunción de que toda




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0001168
UNO MIL CIENTO SESENTA Y OCHO




información es accesible, sujeto a un sistema restringido de excepciones” (caso
Claude Reyes y otros Vs. Chile, sentencia de fecha 19 de septiembre de 2006,
párrafo 93. En el mismo sentido, Caso Palamara Iribarne. Sentencia de 22 de
noviembre de 2005, párrafo 85).

18°. Que, en cuanto a la causal, se debe tener presente que no es relevante
para el análisis constitucional el hecho -que consta en el expediente y que se
enuncia en el mismo requerimiento- de que se obtuvo una resolución fundada
por parte del Consejo para la Transparencia, sí es importante exponer que el
Consejo para la Transparencia es el órgano creado por ley para garantizar el
acceso a la información, de acuerdo a una regulación que le encarga velar por el
cumplimiento de distintos objetivos constitucionales destinados a garantizar el
ejercicio del derecho subjetivo de las personas a buscar y recibir información y
ponderar los límites tolerables en un Estado democrático. No es un contradictor
de, en este caso, el órgano público, lo que se evidencia de la literalidad de las
atribuciones del mismo Consejo para la Transparencia. En efecto, conforme al
artículo 33 letra j), el Consejo tiene la función y atribución de “velar por la
debida reserva de los datos e informaciones que conforme a la Constitución y a la
ley tengan carácter secreto o reservado”. Lo anterior demuestra la exigencia que
la misma ley le impone al órgano decisor de ser ecuánime e imparcial,
considerando la tutela y maximización de todos los intereses
constitucionalmente protegidos. Es así como nos encontramos ante un control
ejercido por un órgano especializado como lo es el Consejo para la
Transparencia, que busca salvaguardar la publicidad de la información como
principio general y su reserva en los casos que corresponda, interés
constitucionalmente protegido y erigido como base de la institucionalidad por
el artículo 8 de nuestra Carta Fundamental.

19°. Que, por lo demás, a diferencia de lo que ocurre con el contencioso
administrativo a que pudiera darse lugar cuando se invocan causales distintas
del N°1 del artículo 21 de la Ley N°20.285, determinar si la publicidad de la
información afecta el debido cumplimiento de las funciones del órgano
requerido es una cuestión de mérito que podría resultar ajena a un control
jurisdiccional. En ese sentido se ha dicho por esta magistratura que “si la
divulgación de una antecedente afecta o no el cumplimiento de las funciones de
una entidad administrativa […] difícilmente es un conflicto de relevancia jurídica
susceptible de dirimir por los tribunales del Poder Judicial” (STC 2997, voto por
rechazar, c.4°).

En ese mismo voto se señaló que al no hacer justiciable la causal del N°1
del artículo 21 de la Ley N°20.285, “lógicamente el legislador buscó evitar que se
repitiera la experiencia tenida con la Ley N°18.575, sobre bases generales de la
Administración del Estado (tras la modificación hecha por la Ley N°19.653, de
1999), en que se permitió a sus autoridades auto calificar -masiva e



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UNO MIL CIENTO SESENTA Y NUEVE




indiscriminadamente- como secretos o reservados todos aquellos antecedentes
cuya difusión ‘impida o entorpezca el debido cumplimiento de las funciones del
órgano requerido’ (artículo 13, inciso 11°), de forma tal que la publicidad pasó a
ser la excepción en vez de la regla general, distorsionándose así la vigencia
efectiva de un principio legal básico” (ibid., c. 4°).

En esta línea, consta en la historia de la ley que existieron opiniones que
manifestaron que tal causal “es, normalmente, la razón por la cual la
Administración no entrega la información solicitada” (Historia de la Ley
N°20.285, Biblioteca del Congreso Nacional, p. 122) y que “se trataba de un
criterio que había demostrado ser constitutivo de reales barreras al acceso a la
información pública en muchos países” (ibid., p. 124). Esta fue la posición de
organizaciones que fueron oídas en el debate parlamentario: “respecto de las
causales de secreto o reserva, estimaron que la publicidad debe ser capaz de
ocasionar un daño presente, probable y específico a alguno de los derechos,
intereses y valores mencionados en el artículo 21, razón por la que creían que al
denegar la información, la autoridad deberá justificar la causal que invoque.

En lo que se refiere a la causal del número 1, es decir, la afectación grave de
las funciones del órgano, la estimaban una causal genérica y muy abierta, que
sería conveniente precisar, desglosando los diversos intereses que podrían
resultar afectados. Así, en el caso de la aplicación de una ley, la reserva podría
fundarse en la afectación grave de las funciones de prevención, control, vigilancia,
investigación y persecución de crímenes o delitos […]” (ibid., p. 129).

20°. Que, como puede apreciarse del debate legislativo, al abordarse la
causal del numeral 1 del artículo 21 de la Ley de Transparencia, sólo se instó por
corregir su falta de densidad normativa. En cuanto al reclamo ante la Corte de
Apelaciones, este fue abordado desde el punto de vista del peticionario ante la
negativa a la entrega de la información, en cambio, tratándose de los órganos de
la Administración del Estado, se consideró inicialmente la posibilidad de
reclamar únicamente en los casos en que la denegación se hubiere fundado en
las causales de los números 3, 4 y 5 del artículo 21. Sin embargo, “[l]os
representantes del Ejecutivo argumentaron que también debería admitirse la
posibilidad de apelar por la causal que se refiere a la afectación de los derechos de
las personas, contenida en el número 2, opinión que la Comisión acogió” (Historia
de la Ley N°20.285, Biblioteca del Congreso Nacional, p. 150). Vale decir, no se
consideró en el debate legislativo la posibilidad de discutir en sede judicial la
causal del N° 1, por el contrario, el debate partió de la base de que podrían
reclamarse por la vía judicial sólo alguna de las causales (3, 4 y 5) y
posteriormente la del número 2.

21°. Que este diseño legislativo es razonable, ya que la Constitución no
asegura que toda decisión de la Administración deba ser controlable por la




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UNO MIL CIENTO SETENTA




judicatura a través de un reclamo especial, ello sin perjuicio de la aplicación
supletoria de la Ley 19.880 en la eventualidad de una falta de motivación del
acto administrativo terminal a efectos de viciar la legalidad de este. En este caso,
el que el legislador excluya una causa legal para impugnar en sede judicial la
decisión del ente administrativo que debe velar por la publicidad y
transparencia de los actos públicos (Consejo para la Transparencia), dadas las
características del sujeto requerido de información y la razón que se esgrime
para denegar lo solicitado, ello impide que se llegue a una convicción tal que
permita declarar la inconstitucionalidad del precepto que se impugna en esta
acción de inaplicabilidad, esto es, una contradicción directa con la Constitución,
máxime si ello implicaría hacerlo en abstracto, ya que la requirente no exhibe
ninguna particularidad del caso concreto que refuerce la idea de
inconstitucionalidad.

22°. Que, finalmente, conviene resaltar que tanto el artículo 19 N° 3 como
38 inciso segundo de la Constitución contemplan la garantía de protección
judicial para la tutela de “derechos”. Del mismo modo, el artículo 25 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos establece que “Toda persona
tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo
ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen
sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente
Convención…”. Más allá del debate acerca de la titularidad de derechos
fundamentales, a la que nos hemos referido, en este caso la requirente no ha
invocado ningún derecho, propio o ajeno, que pudiera ser afectado y que
requiera de la tutela judicial que reclama, sino sólo ha hecho referencia a su rol
institucional.

En otros términos, la requirente no busca acceder a los tribunales para la
protección de derechos, sino sólo para cuestionar la legalidad de un acto
administrativo que podría interferir con el cumplimiento de sus propias
funciones. Tal pretensión se aleja del contenido de la garantía de protección
judicial, al punto tal que la controversia bien puede ser resuelta en otra sede,
como el órgano contralor, el que, de acuerdo con el artículo 98 de la
Constitución, ejerce el control de la legalidad de los actos de la Administración.

23°. Que lo dicho en el considerando precedente permite descartar
cualquier vulneración a la garantía de igualdad ante la ley respecto de la
requirente. Dicho órgano no puede pretender encontrarse en idéntica posición
que un administrado, menos cuando se trata del derecho de acceso a la
información, puesto que tal derecho -y aquí si cabe hablar de titularidad sin
vacilaciones- le pertenece a los ciudadanos y no al Estado, este último y sus
órganos, en cambio, están obligados a respetarlo y garantizarlo (caso Claude
Reyes y otros Vs. Chile, sentencia de fecha 19 de septiembre de 2006, párrafo
128).



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UNO MIL CIENTO SETENTA Y UNO




Entonces, cualquier persona que estime lesionado su derecho a acceder a
la información pública puede acudir a los tribunales que le señale la ley (art. 19
N° 3 y 38 inc. 2° de la Constitución). La situación inversa no es posible, pues no
hay un “derecho” del Estado y de sus órganos a negarse a entregar información,
sino sólo un deber de reserva cuando concurra una causal establecida en una
Ley de quórum calificado, en los casos que la Constitución lo autoriza, razón por
la cual no se divisa qué “derecho” busca proteger la administración mediante la
interposición de un reclamo jurisdiccional que se funda en la invocación de la
causal de reserva del numeral 1° del artículo 21 de la Ley 20.285.

24°. Que la circunstancia de que se contemple un reclamo jurisdiccional
para el administrado y no para la administración se justifica en el hecho de que
es el primero el que invoca un derecho que debe ser respetado y garantizado
por el segundo. La administración, en cambio, por mucho que alegue ser titular
del “derecho” a la “igual protección en el ejercicio de sus derechos”, no ha
demostrado, ni siquiera invocado, un derecho sustantivo propio cuya
justiciabilidad se imponga constitucionalmente.

25° Que, por lo razonado previamente, el requerimiento debió ser
rechazado.



El Ministro señor MIGUEL ÁNGEL FERNÁNDEZ GONZÁLEZ estuvo por
acoger íntegramente el libelo de fojas 1. Ello por las consideraciones
siguientes:

1°. Que, estuve por acoger, además, la acción de inaplicabilidad intentada
respecto de los artículos 5° inciso segundo y 10 de la Ley N° 20.285 -siguiendo,
fundamentalmente, los razonamientos contenidos en el Rol N° 9.907, redactado
por el ex Suplente de Ministro, Rodrigo Delaveau-, pues su aplicación en la
gestión pendiente resulta contraria al artículo 8° de la Carta Fundamental,
desde que hace pública una información que no goza de esa condición, de
acuerdo con aquella norma constitucional;

2°. Que, el artículo 8° inciso segundo de la Carta Fundamental, señala que
“son públicos los actos y resoluciones de los órganos del Estado, así como sus
fundamentos y los procedimientos que utilicen”, con lo que el Constituyente de
2005 no optó por una disposición programática ni por una fórmula abierta, sino
por dotar de publicidad, de manera precisa, suficiente y determinada, a “los
actos”, “las resoluciones”, “los fundamentos” y “los procedimientos”;

3°. Que, esta enunciación no fue adoptada en términos ilustrativos o
casuísticos ni de acuerdo con una fórmula de incorporación progresiva o
complementación eventual de nuevos objetos o casos a los que se deba aplicar el
principio contemplado en el artículo 8° por vía legislativa, como lo hace, en




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UNO MIL CIENTO SETENTA Y DOS




otros casos, la normativa constitucional bajo expresiones como y los demás que
establezca la ley, por ejemplo y sin ir más lejos, en el mismo artículo 8° inciso
tercero;

4°. Que, una comprensión extensiva de la potestad legislativa erigiría al
legislador en constituyente por una vía elíptica, lo que no resulta admisible en
ningún caso, como ya lo hemos señalado, al sostener que “(…) el Proyecto de Ley
objetado absorbe una competencia que está expresamente entregada para ser
ejercida solo por medio de una ley de quorum calificado de exclusiva iniciativa
presidencial, sin que a los órganos parlamentarios les sea dable capturarla a
pretexto de acontecer una situación “excepcional” o arguyendo el aforismo de que
“si puede lo más (reformar la Constitución), puede lo menos (legislar)”,
comoquiera que ello distorsiona completamente los preceptos constitucionales
pre copiados, que revisten la calidad de normas de derecho público y no de
derecho privado, donde sí se puede hacer todo lo que no está expresamente
prohibido” (c. 22°, Rol N° 9.797);

5°. Que, conforme a lo que se viene razonando: O las normas legales
objeto de análisis de inaplicabilidad extienden lo dispuesto en el artículo 8°
inciso segundo; o bien, las normas objeto del requerimiento se enmarcan en, a
lo menos, una de las situaciones contempladas en dicha disposición. Si el primer
caso es correcto, entonces, la disposición legal será inconstitucional;

6°. Que, en efecto y como se ha dicho, esa primera hipótesis no es
procedente, de acuerdo con el sentido y alcance que tiene el artículo 8° inciso
segundo de la Carta Fundamental, por lo que resta analizar la segunda
hipótesis, determinando el significado de las cuatro figuras a las que
efectivamente es aplicable el principio de publicidad, a objeto de determinar si
las normas legales cuestionadas son susceptibles de ser subsumidas en aquella
disposición constitucional;

7°. Que, no hay duda acerca del sentido y alcance de las expresiones
“actos”, “resoluciones” y “procedimiento”. Sin embargo, en relación al vocablo
“fundamento” podrían suscitarse dudas en relación con la expresión
“información” que se emplea en los artículos 5° inciso segundo y 10 inciso
segundo de la Ley N° 20.285;

8°. Que, en su sentido natural y obvio, el fundamento constituye la razón
principal o motivo con que se pretende afianzar y asegurar, en este caso, un acto
o resolución de un órgano estatal. Por su parte, la información se refiere a una
comunicación o a un conocimiento. Así, “fundamento” e “información” no solo
son conceptos distintos, sino constitucionalmente diferentes. Desde el punto de
vista práctico, la información que se tiene a la vista para fundamentar un acto
no puede identificarse, esto es, tener exactamente la misma identidad o
significar lo mismo, que el fundamento del acto;




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0001173
UNO MIL CIENTO SETENTA Y TRES




9°. Que, esto no es menos cierto en el campo jurídico, donde los actos de
los órganos del Estado, incluyendo los administrativos, están sometidos a
solemnidades específicas y siempre sujetos al principio de juridicidad.

En efecto, la Constitución trata de manera muy diferente ambos
conceptos. Así, por ejemplo, en el artículo 45, a propósito de los estados de
excepción constitucional, se dispone que “Los tribunales de justicia no podrán
calificar los fundamentos ni las circunstancias de hecho invocados por la
autoridad para decretar los estados de excepción”, de modo que, para el
Constituyente, los fundamentos de un acto jurisdiccional no son lo mismo que
las circunstancias de hecho que le sirven de antecedente o la expresión
“fundamento” que se emplea en el artículo 76, referido a las potestades
jurisdiccionales de los Tribunales de Justicia, y en el artículo 83 inciso tercero en
relación con el Ministerio Público.

La “información” -en cambio- está tratada constitucionalmente en
referencia a la libertad de opinión y la de informar, en el artículo 19 N° 12° o en
el artículo 52 N° 1 letra c), a propósito de las atribuciones de la Cámara de
Diputados, donde pueden constituirse comisiones que sirvan para “reunir
informaciones relativas a determinados actos del Gobierno”.

En este último caso, si la información se identificara con los fundamentos
del acto -los cuales deben, conforme a derecho, constar en el mismo acto- no
tendría sentido que el texto constitucional otorgara esta potestad en el marco de
sus facultades fiscalizadoras de los actos del Gobierno.

Por último, más patente aparece esta distinción en el artículo 113,
cuando trata las facultades del Consejo Regional y dispone que “cualquier
consejero regional podrá requerir del gobernador regional o delegado
presidencial regional la información necesaria al efecto, quienes deberán
contestar fundadamente dentro del plazo señalado en el inciso tercero”,
realizando, una nítida distinción constitucional entre información y
fundamento.

En consecuencia, no existe un tratamiento constitucional equivalente
para ambos conceptos y tampoco se establece una relación de género a especie
entre ellos;

10°. Que, sobre esta base sistemática de interpretación constitucional,
cabe analizar y contrastar el artículo 8° de la Carta Fundamental con las
disposiciones legales objeto del requerimiento de inaplicabilidad para evaluar
si las normas legales que extienden la publicidad de la Carta Fundamental a las
informaciones aludidas en los artículos 5° inciso segundo y 10 de la Ley N° 20.285
se ajustan o no a ella.




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0001174
UNO MIL CIENTO SETENTA Y CUATRO




Pues bien, dado el alcance y sentido diverso que tienen los términos
empleados en el artículo 8° constitucional y la voz información que se utiliza en
esos preceptos legales se trata de conceptos distintos, sin que esta expresión
legislativa sea susceptible de situarse en el catálogo cerrado y taxativo de
objetos sobre los cuales recae la publicidad. De manera que los preceptos
impugnados introducen un nuevo concepto, no contemplado en la Carta
Fundamental;

11°. Que, en esta línea de razonamiento, y tal como lo ha sostenido esta
Magistratura el artículo 8° no mandata la publicidad de toda información que
produzca o esté en poder de la Administración, pues no hace público todo lo que
el Estado tenga o posea, sino únicamente los “actos y resoluciones de los órganos
del Estado, así como sus fundamentos y procedimientos que utilicen”. Es más, si lo
contrario fuera efectivo, no se estaría tramitando la reforma constitucional
contenida en el Boletín N° 8.805-07;

12°. Que, en consecuencia, al disponerse por la ley que la información que
“obre en poder de los órganos de la Administración” es también pública, se
expande antijurídicamente el objeto de la disposición constitucional,
alcanzando prácticamente la totalidad de la información que posea todo órgano
administrativo, haciendo inoperante otras disposiciones constitucionales
relativas a la privacidad, el derecho de propiedad o el ejercicio de actividades
legitimas, todas las que emanan de principios reconocidos, precisamente, en el
Capítulo de Bases de la Institucionalidad, tal como lo ha dispuesto el criterio
jurisprudencial de esta Magistratura en numerosas ocasiones y confirmando lo
que en Derecho Comparado se conoce como Facial Challenge donde la
inconstitucionalidad de una ley aplica en prácticamente todos los casos, ya que
“no existe un conjunto de circunstancias bajo las cuales la ley sería constitucional
”, según lo ha afirma la Corte Suprema de Estados Unidos (US. v. Stevens, 559 US
460 (2010).



Redactó la sentencia la Ministra señora ALEJANDRA PRECHT RORRIS. Las
disidencias corresponden a la Ministra señora NANCY YÁÑEZ FUENZALIDA y al
Ministro señor MIGUEL ÁNGEL FERNÁNDEZ GONZÁLEZ, respectivamente.



Comuníquese, notifíquese, regístrese y archívese.

Rol N° 16.844-25 INA.




35
0001175
UNO MIL CIENTO SETENTA Y CINCO


Daniela Beatriz Marzi Muñoz
Fecha: 03/06/2026



Nancy Adriana Yáñez Fuenzalida María Pía Silva Gallinato
Fecha: 03/06/2026 Fecha: 03/06/2026



Miguel Angel Fernández González Raúl Eduardo Mera Muñoz
Fecha: 03/06/2026 Fecha: 02/06/2026



Catalina Adriana Lagos Tschorne Héctor Antonio Mery Romero
Fecha: 04/06/2026 Fecha: 03/06/2026



Marcela Inés Peredo Rojas
Fecha: 02/06/2026



Mario René Gómez Montoya
Fecha: 03/06/2026


Pronunciada por el Excmo. Tribunal Constitucional, integrada por su Presidenta,
Ministra señora Daniela Beatriz Marzi Muñoz, y por sus Ministros señora Nancy
Adriana Yáñez Fuenzalida, señora María Pía Silva Gallinato, señor Miguel Ángel
Fernández González, señor Raúl Eduardo Mera Muñoz, señora Catalina Adriana
Lagos Tschorne, señor Héctor Mery Romero, señora Marcela Inés Peredo Rojas,
señora Alejandra Precht Rorris y señor Mario René Gómez Montoya.

Autoriza el Secretario abogado (i) del Tribunal Constitucional, señor Sebastián
López Magnasco.


Sebastián Andrés López Magnasco
Fecha: 04/06/2026




3232CCB0-0A79-40C4-9FA6-EDB144541E1B
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