TC Rol 17051

Texto completo

0001944
UNO MIL NOVECIENTOS CUARENTA Y CUATRO




2026

REPÚBLICA DE CHILE
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
____________
Sentencia

Rol 17.051-2025

[2 de junio de 2026]
____________

REQUERIMIENTO DE INAPLICABILIDAD POR
INCONSTITUCIONALIDAD RESPECTO DEL ARTÍCULO 20, INCISO
PRIMERO DE LA LEY GENERAL DE URBANISMO Y
CONSTRUCCIONES



GEOTÉRMICA DEL NORTE S.A.


EN EL PROCESO ROL N° 98.383-2021, SEGUIDO ANTE EL JUZGADO DE
POLICÍA LOCAL DE CALAMA, EN CONOCIMIENTO DE LA CORTE DE
APELACIONES DE ANTOFAGASTA, POR RECURSO DE APELACIÓN, BAJO EL
ROL N° 172-2025 (POLICÍA LOCAL)



VISTOS:

Que, con fecha 22 de octubre de 2025, Geotérmica del Norte S.A. ha presentado
un requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad respecto del artículo 20,
inciso primero de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, en el proceso Rol
N° 98.383-2021, seguido ante el Juzgado de Policía Local de Calama, en conocimiento
de la Corte de Apelaciones de Antofagasta, por recurso de apelación, bajo el Rol N°
172-2025 (Policía Local).



Precepto legal cuya aplicación se impugna

Ley General de Urbanismo y Construcciones



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Artículo 20° Toda infracción a las disposiciones de esta ley, a su ordenanza
general y los instrumentos de planificación territorial que se apliquen en las
respectivas comunas, será sancionada con multa, a beneficio municipal, no inferior a
un 0,5% ni superior al 20% del presupuesto de la obra, a que se refiere el artículo 126
de la presente ley. En caso de no existir presupuesto, el juez podrá disponer la tasación
de la obra por parte de un perito o aplicar una multa que no será inferior a una ni
superior a cien unidades tributarias mensuales. Todo lo anterior es sin perjuicio de la
paralización o demolición de todo o parte de la obra, según procediere, a menos que
el hecho sea constitutivo de delito o tenga una sanción especial determinada en esta
ley o en otra.

[…]”-.



Síntesis de la gestión pendiente y del conflicto constitucional sometido al
conocimiento y resolución del Tribunal

Explica la requirente que es dueña de la Central Geotérmica Cerro Pabellón,
una planta de generación eléctrica que utiliza de forma sustentable el calor endógeno
presente en ciertas zonas de la corteza terrestre, mediante la extracción de energía
térmica, en forma de agua o vapor, para la producción de electricidad renovable.

Señala que originalmente, la Central Geotérmica estaba compuesta por dos
unidades de generación: una planta de condensación de 40 MW y una planta binaria
de 10 MW, totalizando una capacidad instalada de 50 MW. Estas instalaciones,
denominadas Unidades 1 y 2, fueron evaluadas y aprobadas favorablemente
mediante la Resolución de Calificación Ambiental N° 086/2012. Ambas unidades se
encuentran finalizadas y cuentan con la autorización ambiental correspondiente.

Posteriormente, en 2017, Geotérmica del Norte presentó al Servicio de
Evaluación Ambiental un nuevo proyecto denominado “Ampliación Central
Geotérmica Cerro Pabellón”, que consistía en la incorporación de una tercera planta
binaria —la “Unidad 3”— con una capacidad adicional de 35 MW. Esta ampliación
fue aprobada mediante la Resolución de Calificación Ambiental N° 0118, de 28 de
junio de 2019. En este contexto, también se ejecutó la obra denominada “Campamento
Secundario”, que incluía oficinas para contratistas, servicios higiénicos, comedor con
cocina y un área médica con estacionamiento.

En ese contexto, relata que con fecha 11 de febrero de 2021, la SEREMI de
Vivienda y Urbanismo de la Región de Antofagasta presentó ante el Juzgado de
Policía Local de Calama una denuncia en su contra por infracción a la Ley General de
Urbanismo y Construcciones, mediante el Ordinario N°161/2021, fundada en la
ejecución de obras en el “Campamento Secundario” sin contar con permiso de



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edificación ni recepción definitiva por parte de la Dirección de Obras Municipales
respectiva, lo que constituía infracción al artículo 116 de la ley señalada.

Posteriormente, refiere que el 6 de septiembre de 2022, la misma repartición
pública presentó una segunda denuncia por la misma infracción, esta vez en relación
con la denominada “Unidad 3” de la Central Geotérmica. Esta denuncia fue
acumulada a la anterior y ambas fueron tramitadas conjuntamente en el mismo
procedimiento.

Refiere que, con fecha 4 de junio de 2025, el tribunal dictó sentencia definitiva,
declarando a Geotérmica del Norte responsable de las infracciones a la Ley General
de Urbanismo y Construcciones imputadas y condenándola al pago de una multa
ascendente a la suma de $7.416.671.550, aplicando para ello la facultad otorgada por
el artículo 20, inciso primero de la Ley General de Urbanismo y Construcciones,
fijando la sanción de multa en el 5% del presupuesto de las obras, el cual fue calculado
sobre la tasación del presupuesto contenido en un peritaje judicial incorporado en los
autos.

Expone que con fecha 4 de junio de 2025 presentó un recurso de apelación en
contra de esta sentencia, el que constituye la gestión pendiente para estos autos
constitucionales.

Como conflicto constitucional, la actora plantea en primer término que el
precepto legal impugnado vulnera la garantía constitucional del artículo 19 N° 3 de la
Constitución Política, en la medida que no contempla una clasificación de las
conductas sancionables, las agrupa de manera indiscriminada y arbitraria, y entrega
a la autoridad sancionatoria un margen excesivamente amplio de discrecionalidad. A
su juicio, esto genera una vulneración a los principios de legalidad y de
predeterminación normativa, y permite al sancionador aplicar multas de forma
arbitraria e injustificada.

Refiere específicamente que respecto del ejercicio de la potestad sancionadora
esta Magistratura ha resuelto que requiere de límites objetivos impuestos por el
legislador, de manera de dar cumplimiento a los principios de legalidad y
predeterminación normativa.

Así, destaca que en la sentencia Rol N° 2648, que acogió un requerimiento de
inaplicabilidad respecto del inciso primero del artículo 20 de la Ley General de
Urbanismo y Construcciones, este Tribunal destacó el carácter imprescindible de los
principios de legalidad y predeterminación normativa, en cuanto a un límite a la
discrecionalidad del ente sancionador.

Agrega que la indeterminación que presenta el precepto legal impugnado no
se limita únicamente a la ausencia de parámetros claros para la determinación de la
multa, sino que se proyecta en la falta de definición del propio concepto de “obra”. El

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precepto legal alude indistintamente al “presupuesto de la obra” o a la “tasación de la
obra”, sin circunscribir de modo alguno cuál es la obra que debe ser considerada para
efectos sancionatorios. Plantea, entonces, que lo correcto hubiera sido que la ley
precisara que se trata de la “obra denunciada” o de un concepto análogo que
permitiera delimitar con claridad el objeto de la sanción.

Indica que en la gestión pendiente, el tribunal dispuso la tasación de la obra
por parte de un perito y, dado que la disposición no especifica qué obras deben
tasarse, el perito procedió a valorar la totalidad de la planta geotérmica, en
circunstancias que la tasación debía restringirse únicamente a las obras objeto de la
denuncia, esto es al Campamento Secundario y a la Unidad 3.

De esta forma, afirma que la norma cuestionada no define el núcleo esencial
del injusto, de manera que permita al administrado conocer de antemano y con un
grado razonable de certeza la sanción a la que se expone. La referencia de la norma a
un marco sancionatorio extremadamente amplio y genérico —utilizando, para efectos
de calcular la multa, un concepto de “obra” abiertamente indeterminado— no cumple
con los principios de legalidad y predeterminación normativa.

Adicionalmente, advierte que la imposición de la multa presenta un incentivo
institucional negativo, toda vez que la Municipalidad, a través del Juzgado de Policía
Local, actúa simultáneamente como denunciante, sancionadora y beneficiaria directa
de la multa, lo que puede hacer peligrar la imparcialidad del procedimiento.

Por ello, defiende que debe prevalecer lo dispuesto en el artículo 6° de la
Constitución, que consagra la supremacía constitucional, y en ese contexto, los
organismos sancionadores deben encontrarse sujetos a límites claros, en cuanto a los
ilícitos punibles y las sanciones aplicables.

En segundo lugar, la actora plantea que la aplicación del artículo 20, inciso
segundo de la Ley General de Urbanismo y Construcciones también infringe los
principios de seguridad y certeza jurídica, por cuanto, además, de establecer un
régimen sancionatorio excesivamente amplio, no contempla una base de cálculo
objetiva, determinada y previsible para la imposición de la multa.

En efecto, y en atención a la norma impugnada, la multa en cuestión no debe
calcularse sobre una base conocida, cognoscible ni predeterminada al momento de la
comisión de la supuesta infracción, sino sobre un valor contingente, dependiente del
presupuesto de la obra. Este presupuesto, a su vez, se elabora conforme a una tabla
de costos unitarios por metro cuadrado de construcción, confeccionada anualmente
por el Ministerio de Vivienda y Urbanismo (MINVU).

Hace ver que esta base de cálculo constituye una variable económica futura,
incierta y sujeta a variaciones anuales, que se calcula sobre una base variable,
determinada por una autoridad administrativa, conforme a factores económicos como

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el Índice de Costo de la Construcción (ICC) y otros indicadores que afectan los valores
de edificación.

Esta situación implica que la suma de la sanción no fuera previsible ni
estuviera predeterminada al momento de la infracción, lo que vulnera los principios
de legalidad y de predeterminación normativa.

En efecto, explica que las denuncias se realizaron en los años 2021 y 2022, y
que la sentencia que impuso la multa fue dictada el 4 de junio de 2025, y que los
valores contenidos en la tabla del MINVU experimentaron un aumento significativo
con el transcurso del tiempo.

En efecto, señala que entre el segundo semestre de 2021 (fecha de la primera
denuncia) y el segundo semestre de 2025 (fecha de la sentencia), los costos unitarios
de construcción del MINVU se incrementaron en aproximadamente un 32,07% según
datos oficiales.

De esta forma, Geotérmica del Norte se ve expuesta a un aumento de más de
un 30% en la base de cálculo –correspondiente a la diferencia entre los costos de
construcción entre la fecha de la infracción y la de la sentencia– lo que constituye un
cambio desproporcionado e imprevisible, incompatible con los principios de
legalidad y de predeterminación normativa.

Considera además que la indeterminación es aún más grave, puesto que las
normas aludidas no especifican si el presupuesto en cuestión deberá elaborarse
utilizando la tabla de costos de construcción vigente al momento de la infracción, de
la denuncia, de la sentencia u otro momento.

En tercer término, la actora afirma que el precepto legal impugnado vulnera
el principio de proporcionalidad, recogido en los numerales 2, 3 y 26 del artículo 19
de la Constitución Política de la Republica.

Sostiene que el principio de proporcionalidad impone al legislador una doble
exigencia: por una parte, definir un marco sancionatorio general mediante la fijación
de un rango legal que delimite el mínimo y máximo de la sanción aplicable; y por otra,
establecer necesariamente criterios normativos objetivos que permitan al juez o al
órgano sancionador seleccionar, dentro de ese rango, una sanción que refleje
adecuadamente las circunstancias específicas del caso.

Esta última exigencia es indispensable para evitar decisiones arbitrarias o
desprovistas de justificación, asegurando que el ejercicio de la potestad sancionatoria
se base en parámetros definidos por la ley, tales como la gravedad de la conducta, la
capacidad económica del infractor, el beneficio obtenido, la extensión del daño
causado, la intencionalidad del infractor o su eventual reincidencia. En ausencia de
dichos criterios, la aplicación de la sanción queda entregada a una discrecionalidad


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excesiva, incompatible con las exigencias del principio de proporcionalidad y, en
definitiva, con el estándar constitucional que rige en la materia.

A su entender, el precepto legal impugnado establece un rango sancionatorio
excesivamente amplio, sin acompañarlo de criterios normativos, objetivos que
orienten la determinación del monto de la multa.

Esta estructura normativa entrega al sentenciador un margen de
discrecionalidad excesivo, que se aparta del estándar de certeza, objetividad y
previsibilidad, propios del principio de proporcionalidad, que debe regir toda norma
sancionatoria en un Estado de Derecho.

En efecto, hace ver que el fallo no contiene ningún desarrollo argumentativo
que permita comprender por qué, dentro del margen legal disponible, el tribunal optó
por aplicar precisamente el 5% del presupuesto del proyecto como base sancionatorio;
no existe referencia alguna a los hechos concretos del caso que justificarían un grado
tan alto de reproche; ni se efectúa un análisis mínimo sobre la conducta atribuida a
Geotérmica del Norte, su gravedad objetiva o las consecuencias generadas por la
supuesta infracción.

En cuarto término, se argumenta que el precepto legal impugnado vulnera el
principio de proporcionalidad en sentido estricto, así como también los derechos
garantizados en los numerales 2°, 7° letra g), 24 y 26 del artículo 19 de la Constitución
Política de la República.

Indica que la cuantía de la multa aplicada en virtud del artículo 20, inciso
primero de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, pone de manifiesto que la
aplicación de este precepto al caso concreto vulnera no solo el principio de
proporcionalidad, sino también garantías constitucionales esenciales, tales como la
igualdad ante la ley, la prohibición de confiscación de bienes, el derecho de
propiedad, las garantías en caso de expropiación y el derecho a la seguridad jurídica.

Por ello, argumenta que la sanción impuesta en la gestión pendiente resulta
desproporcionada en sentido estricto, ya que permite la aplicación de una multa de
mayor cuantía que la prevista para infracciones que afectan bienes jurídicos de igual
o incluso mayor entidad.

Expresa que a esta evidente desproporción se suma un elemento adicional que
refuerza la improcedencia constitucional de la norma en su aplicación concreta, pues
el precepto legal impugnado contempla, como mecanismo subsidiario, una sanción
alternativa en aquellos casos en que no exista un presupuesto de obra. En tales
supuestos, la disposición permite aplicar una multa que “no será inferior a una ni
superior a cien unidades tributarias mensuales”. Este límite máximo, de 100 UTM,
funciona como una manifestación concreta del valor que el legislador asigna al bien
jurídico protegido.

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Desde esa perspectiva, la aplicación de una multa superior en más de mil veces
a dicho máximo subsidiario resulta abiertamente desproporcionada, y confirma que
la norma permite sanciones que sobrepasan con creces lo que la propia ley considera
razonable en función del interés tutelado. Tal incoherencia normativa refuerza la
infracción al principio de proporcionalidad en sentido estricto, además de quebrantar
la seguridad jurídica y el mandato de razonabilidad de las sanciones administrativas
establecido en la Constitución.

Finalmente, la requirente alega que la cuantía de la multa aplicada en el caso
concreto en virtud de la norma impugnada es tan elevada que, en los hechos, actúa
como un acto confiscatorio y derechamente expropiatorio, infringiendo con ello las
garantías establecidas en los numerales 7 letra g) y 24 del artículo 19 de la Constitución
Política de la República.



Tramitación

El requerimiento fue acogido a tramitación por resolución de la Primera Sala
de esta Magistratura, de fecha 29 de octubre de 2025, de fojas 47, y se ordenó la
suspensión del procedimiento.

En sede de admisibilidad evacuó traslado la SEREMI de Vivienda y
Urbanismo de la Región de Antofagasta, mediante Ord. N° 1319, de 7 de noviembre
de 2025, y señala que en la gestión pendiente ha obrado conforme a sus facultades,
siendo competencia del Juez de Policía Local resolver la procedencia de sanciones
respecto de estas denuncias conforme el artículo 20 de la Ley General de Urbanismo
y Construcciones, y de acuerdo a los márgenes y facultades allí conferidas.

Posteriormente, el requerimiento fue declarado admisible por resolución de la
misma Sala, de 20 de noviembre de 2025, de fojas 1913.



Conferidos los traslados de fondo a todas las partes de la gestión pendiente
y a los órganos constitucionales interesados, no se efectuaron presentaciones.

Con fecha 26 de diciembre de 2025, a fojas 1927, fueron traídos los autos en
relación.

Vista de la causa y acuerdo

En Sesión de Pleno de 23 de abril de 2026 se verificó la vista de la causa,
oyéndose la relación pública y los alegatos de la abogada Karen Werner Feris, y se
adoptó acuerdo, conforme fue certificado por la relatora de la causa.




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Y CONSIDERANDO:

PRIMERO: Que, es necesario asentar los antecedentes del caso concreto del
presente requerimiento:

1.- Incide en un proceso incoado ante el Juzgado de Policía Local de Calama
que, con fecha 4 de junio de 2025, dictó sentencia definitiva, declarando a Geotérmica
del Norte responsable de las infracciones a la Ley General de Urbanismo y
Construcciones (artículo 116, 126) y condenándola al pago de una multa ascendente a
la suma de $7.416.671.550, aplicando para ello la facultad otorgada por el artículo 20,
inciso primero, de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, fijando la sanción
de multa en el 5% del presupuesto de las obras, el cual fue calculado sobre la tasación
del presupuesto contenido en un peritaje judicial incorporado en los autos. Contra
dicho fallo la empresa, con fecha 4 de junio de 2025, presentó apelación, siendo la
gestión pendiente para estos autos constitucionales.

2.- En la impugnada sentencia, se dejó constancia en su parte expositiva que se
celebró el comparendo de estilo con la comparecencia de la parte denunciada, el
abogado don Marco Antonio Díaz Muñoz y en rebeldía del denunciante el Ministerio
de Vivienda y Urbanismo. “A requerimiento del Tribunal la parte denunciada viene
en proponer como perito a don Ulises Tello Flores”, el Tribunal designó como perito
a don Raimundo Lugaro Carvajal. A fojas 225 se agregó el informe pericial “en el cual
se detallan todos y cada una de las instalaciones”, con un valor de $148.333.431.000.
Además, se consignó en el Considerando Cuarto que “…la parte denunciada, no presentó
alegaciones ni defensas, en base a la instalación denunciada, lo que queda de manifiesto por lo
señalado por la representante legal, lo que rola a fojas 106, donde doña Viviana Meneses
Robledo, representante legal de Geotérmica del Norte S.A., realiza declaración indagatoria, en
la cual señala: “con respecto a si existen instalaciones, se acoge a guardar silencio” (Sic)”. En
el considerando Sexto se razonó que “es un hecho de la causa que en el establecimiento
indicado en la denuncia, s sorprendió el incumplimiento a su obligación, ya que la entidad
jurídica se encontraba con diversas irregularidades particularmente que en el predio existen
edificaciones que se encuentran construidas, las cuales no cuentan con recepción de obras
vinculadas a las edificaciones, además, sin certificado de permiso de edificación que haya sido
emitido por la Dirección de Obras Municipales. Ello constituye una contravención a los
artículos 55, 116 y siguientes, de la Ley General de Urbanismo y Construcciones.” Y, por
último, en el considerando Séptimo, apreciando los antecedentes conforme a las reglas
de la sana crítica, constata la infracción y anuncia la aplicación de una multa a la
denunciada requirente “del 5% del presupuesto de la obra, según lo referido en el artículo
126 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones; además, deberá realizar los trámites
que corresponden para logar adquirir los permisos y certificados de edificación ante la Dirección
de Obras Municipales de Calama,…”.




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3.- En el recurso de apelación interpuesto por la misma compañía requirente -
concedido y con decreto “autos en relación en la Corte de Apelaciones de Antofagasta-
se argumenta que se habría infringido el debido proceso comprometiendo la validez
del fallo; se vulneraría el principio de proporcionalidad; habrían graves errores en el
informe pericial; sería incorrecta la base cálculo utilizada para determinar el valor de
la multa, la improcedencia de las condenas accesorias; que se habría tomado como
referencia para la aplicación de la multa, la totalidad de las instalaciones de la Central
Geotérmica y no respecto de la obra sujeta al permiso de edificación del Campamento
Secundario. Reconoce que no habría iniciado trámite ante la Dirección de Obras
Municipales para regularizar la situación, ello habría quedado desvirtuado porque el
Tribunal de base tuvo por acreditada la tramitación de una solicitud de contrato de
arrendamiento ante la Seremi de Bienes Nacionales de Antofagasta… tendiente a
subsanar las infracciones denunciadas; por último, tampoco hubo un
pronunciamiento respecto de las atenuantes de responsabilidad.

SEGUNDO: Que, el artículo 20 inciso primero, de la Ley General de
Urbanismo y Construcción, (contenida en el Decreto con Fuerza de Ley N° 458 de 1975
del Ministerio de Vivienda y Urbanismo que la aprueba) establece “Toda infracción a
las disposiciones de esta ley, a su ordenanza general y los instrumentos de planificación
territorial que se apliquen en las respectivas comunas, será sancionada con multa, a beneficio
municipal, no inferior a un 0,5% ni superior al 20% del presupuesto de la obra, a que se refiere
el artículo 126 de la presente ley. En caso de no existir presupuesto, el juez podrá disponer la
tasación de la obra por parte de un perito o aplicar una multa que no será inferior a una ni
superior a cien unidades tributarias mensuales. Todo lo anterior es sin perjuicio de la
paralización o demolición de todo o parte de la obra, según procediere, a menos que el hecho sea
constitutivo de delito o tenga una sanción especial determinada en esta ley o en otra.”.

TERCERO: Que, la actora plantea en primer término que el precepto legal
impugnado vulnera la garantía constitucional del artículo 19 N° 3 de la Constitución
Política, en la medida que no contempla una clasificación de las conductas
sancionables, las agrupa de manera indiscriminada y arbitraria, y entrega a la
autoridad sancionatoria un margen excesivamente amplio de discrecionalidad. A su
juicio, esto genera una vulneración a los principios de legalidad y de
predeterminación normativa, y permite al sancionador aplicar multas de forma
arbitraria e injustificada.

CUARTO: Que, al respecto, este Tribunal Constitucional se ha pronunciado
respecto de la constitucionalidad de la norma transcrita en el párrafo Segundo de este
fallo, desestimando los cuestionamientos a la misma. En efecto, en la sentencia ROL
N° 13.402-22 este tribunal determinó: “QUINTO: Esto nos lleva a precisar las
características del artículo 20 de la LGUC en su totalidad. Primero, dicho precepto reúne una
modalidad regulatoria de las infracciones de un modo que abarca a hechos identificados en su
dimensión general, local y residual. General, puesto que se vincula con la globalidad de las

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conductas que infringen la Ley General de Urbanismo y Construcciones y la Ordenanza
General. Local, porque a su vez, se asocia a las infracciones específicas que se deducen de la
vulneración de los instrumentos territoriales de planificación urbana, que identifican, mediante
planes reguladores regionales, zonales o comunales, la normativa en concreto aplicable al predio
sobre el cual se realiza la construcción. Y residual, porque el artículo 20 de la LGUC opera “a
menos que el hecho sea constitutivo de delito o tenga una sanción especial determinada en esta
ley o en otra.”

Segundo, se trata de infracciones administrativas cuyo propósito es el cumplimiento
de la ley mediante dos mecanismos: el sancionatorio propiamente tal en cuanto impone la
infracción misma cuando ya no hubo cumplimiento legal, y el mecanismo preventivo por
excelencia, puesto que “las acciones relativas a las infracciones a que se refiere este artículo,
prescribirán al momento de la recepción de la obra por parte de la Dirección de Obras
Municipales”. En consecuencia, el escenario normativo tiene una intencionalidad manifiesta
de respeto del ordenamiento urbanístico. Como ha sostenido la doctrina en este punto, “la
potestad sancionadora en general tiene una finalidad de restitución de la legalidad infringida,
por lo que existe un carácter de intencionalidad entre la sanción y la norma. En este sentido,
las sanciones pueden ser de tipo represivo, restitutivo o bien preventivo, y se instruyen frente
a una norma que impone una conducta de ordenar algo o bien prohibirlo” (García Macho,
Ricardo y Blasco Díaz, José Luis (2009), “La disciplina urbanística”, Documentación
Administrativa, N° 282-283, Instituto Nacional de Administración Pública, p. 292).

En tercer lugar, el artículo 20 distingue entre infracciones administrativas y delitos
urbanísticos. Respecto de éstos últimos, el principio de legalidad penal opera en plenitud y sin
necesidad de recurrir a la teoría de la naturaleza común con las sanciones administrativas que
conduce a realizar una aplicación matizada de los criterios penales en el ordenamiento
administrativo. (…)”

Así mismo, en la sentencia ROL N° 14.499-23, se resolvió: “(…) A todo evento,
la disposición atacada no contradice ni infringe ninguna de las garantías constitucionales
esgrimidas por la parte actora. En efecto; como ya lo dijera este Tribunal en sus autos 13.318-
2022, no existe, ante todo, ninguna vulneración al principio de legalidad, porque el artículo 20
de la Ley de Urbanismo supone la tipificación previa de la conducta infractora. De hecho su
tenor comienza diciendo “Toda infracción a las disposiciones de esta ley…” Es decir, para que
las sanciones del citado precepto se apliquen, se requiere que se haya infringido una norma
concreta, preestablecida en la misma ley, en su ordenanza o en los instrumentos de planificación
territorial. El particular afectado siempre ha de ser imputado respecto de un hecho tipificado
como infracción, y en el caso que nos ocupa, como lo demuestra la gestión pendiente, lo fue
efectivamente. (…)” (STC 14.499-23, c°3).

También en la sentencia ROL 16.045-24: “(…) En relación con el principio de
legalidad, esta Magistratura ha precisado que “es una cuestión asentada que el derecho
administrativo sancionador se rige bajo el principio de legalidad. Ello en virtud de los artículos

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6 y 7 de la Constitución Política y vinculado al artículo 63, N°18 del mismo ordenamiento
jurídico, el cual exige que sean de jerarquía legal las normas que fijen las bases de los
procedimientos que rigen los actos de la administración pública” (STC Rol N°15.419, c.8). En
tanto es innegable que debe siempre existir una vinculación de la Administración a la ley.

A su vez, esta Magistratura también ha interpretado que “tanto el principio de
tipicidad como de legalidad establecidos en los dos últimos incisos del numeral 3° del artículo
19 de la Constitución, rigen, por mandato constitucional, la actividad sancionadora de la
administración. De forma tal que, “sustantiva y procesalmente, el artículo 19 N°3 de la
Constitución tiene que ser entendido y aplicado con significado amplio y no estricto ni
restrictivo” (STC Rol N°437, c.16°).

QUINTO: Del principio de legalidad se desprenden dos elementos normativos: la
reserva legal y la tipicidad. Como se dijo en la Sentencia, ambos principios no son idénticos,
“sino que el segundo tiene un contenido propio como modo de realización del primero. La
legalidad se cumple con la previsión de los delitos e infracciones y de las sanciones en la ley,
pero la tipicidad requiere de algo más, que es la precisa definición de la conducta que la ley
considera reprochable, garantizándose así el principio constitucional de seguridad jurídica y
haciendo realidad, junto a la exigencia de una ley previa, la de una ley cierta” (STC Rol N°244,
c. 10°). En el mismo sentido STC Roles N°s 766- 07, 1183-08, 1518-09; 15.093-24.

Por lo señalado resulta pertinente examinar la forma en que se manifiestan estos
elementos normativos en el caso concreto, a fin de verificar si la aplicación de la norma
impugnada, en el contexto fáctico descrito en el requerimiento, respeta efectivamente las
exigencias del principio de legalidad en su doble dimensión.

En primer lugar, la potestad sancionatoria que se le otorga al juez; la tipificación de la
conducta infraccional; y la sanción asociada están previstas en una ley dictada con anterioridad
a los hechos que dieron lugar a la sanción impuesta por el Juzgado de Policía Local.

En segundo lugar, la conducta se encuentra descrita con suficiente precisión en el
artículo 116 de la LGUC, el cual señala claramente que “La construcción…de edificios…, sean
urbanos o rurales, requerirán permiso de la Dirección de Obras Municipales, a solicitud del
propietario,”. A su vez, el artículo 20 de la LGUC establece sanciones para las infracciones a
dicha Ley. (…)

Por último, cabe recordar que el artículo 20 de la LGUC ha sido validado
reiteradamente por el Tribunal Constitucional, especialmente en la sentencia Rol N°3100-16,
en la cual se concluyó que esta norma cumple con el principio de legalidad sancionatoria, ya
que define claramente la conducta infraccional (toda infracción a las normas urbanísticas o de
planificación territorial) y establece una sanción graduada y proporcional. En los casos en que
no existe un presupuesto de obra, el legislador ha previsto expresamente un margen de entre 1
y 100 unidades tributarias mensuales, que permite al juez valorar la gravedad del hecho y otros
antecedentes relevantes del caso.” (c°4 y 5)
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QUINTO: Que, en segundo lugar, se afectaría, en concepto de la requirente, el
principio de proporcionalidad (artículo 19 N°s 2, 3 y 26 de la Constitución Política de
la República), por cuanto dicha norma establecería un rango sancionatorio
excesivamente amplio, sin acompañarlo de criterios normativos objetivos que
orienten la determinación del monto de la multa, pues faculta al juez para imponer
una sanción pecuniaria entre un 0,5 % y un 20 % del presupuesto de la obra.

SEXTO: Que, es necesario atender al caso concreto para determinar la
proporcionalidad de la sanción impuesta, en la especie, se aplicó un 5 % de la obra,
consistente en palabras del recurrente del proyecto: “Ampliación Central Geotérmica
Cerro Pabellón”, que consistía en la incorporación de una tercera planta binaria -la
“Unidad 3”- con una capacidad adicional de 35 MW. Esta ampliación fue aprobada
mediante la Resolución de Calificación Ambiental N° 0118, de 28 de junio de 2019. En
este contexto, también se ejecutó la obra denominada “Campamento Secundario”, que
incluye oficinas para contratistas, servicios higiénicos, comedor con cocina y un área
médica con estacionamiento”, correspondiente a la comuna de Ollagüe, existiendo
controversia en la judicatura ordinaria (Corte de Apelaciones de Antofagasta)
respecto de qué debe considerarse para aplicar dicho porcentaje, pues se efectuó una
pericia respecto del total de las instalaciones y la empresa sostiene que solo debiera
ser de aquellas no regularizadas. En consecuencia, en la fijación de la cuarta parte del
máximo (5% de 20%) que autoriza la ley al Tribunal de base, no se advierte
inconstitucionalidad alguna, pues son los aspectos fácticos que determinarán, en
definitiva, el monto de la multa y no la norma en sí misma, coherente con los
razonamientos que ha vertido este Alto Tribunal en fallos anteriores y que se han
citado en el Considerando Cuarto de esta sentencia.

SÉPTIMO: Se arguye la prohibición de confiscación y la protección del
derecho de propiedad, establecidos en el artículo 19 N°s 7 letra g), 24 y 26 de la Carta
Fundamental, al cuestionar el monto de la multa aplicada y su desproporción,
actuando en los hechos, en concepto de la compañía requirente, como un acto
confiscatorio y derechamente expropiatorio. Al respecto, cabe advertir que no se ha
impuesto en la sentencia de primer grado (Juzgado de Policía Local de Calama),
confiscación de bien alguno, en tanto ésta ha sido definida como el acto legal mediante
el cual el Estado priva a una persona de sus posesiones, incorporándolas al erario sin
compensación, usualmente derivado de actividades delictivas, cuyo no es el caso, para
lo cual basta leer su sección resolutiva.

OCTAVO: Seguidamente, la afectación al derecho de propiedad tiene relación
con lo que debe pagar la empresa, por su incumplimiento a la Ley General de
Urbanismo y Construcción que, como se ha explicitado anteriormente, no está
determinado aún, por encontrarse pendiente el recurso de apelación, -vale reiterar-,
su relevancia y trascendencia, al permitir al Tribunal de Alzada la revisión, examen y


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0001956
UNO MIL NOVECIENTOS CINCUENTA Y SEIS




decisión de todos los aspectos fácticos y jurídicos asentados y señalados en el
impugnado fallo de primera instancia, abarcando todos los argumentos de la apelante,
resumidos en el ordinal 3. del Considerando Primero de este fallo. Y, por lo mismo,
no afecta la norma impugnada “los derechos en su esencia”, como prohíbe el artículo
19 numeral 26 de la Constitución.

NOVENO: Que, todos los razonamientos precedentes conducen a desestimar
el requerimiento presentado en representación de la sociedad “GEOTÉRMICA DEO
NORTE S.A.”.



Y TENIENDO PRESENTE lo preceptuado en el artículo 93, incisos primero,
N° 6°, y decimoprimero, y en las demás disposiciones citadas y pertinentes de la
Constitución Política de la República y de la Ley N° 17.997, Orgánica Constitucional
del Tribunal Constitucional, se resuelve:

I. QUE SE RECHAZA EL REQUERIMIENTO DEDUCIDO. OFÍCIESE.

II. ÁLCESE LA SUSPENSIÓN DEL PROCEDIMIENTO DECRETADA EN
AUTOS. OFÍCIESE.

III. QUE NO SE CONDENA EN COSTAS A LA PARTE REQUIRENTE POR
ESTIMARSE QUE TUVO MOTIVO PLAUSIBLE PARA LITIGAR.



DISIDENCIA

Acordada con el voto en contra de los Ministros señores MIGUEL ÁNGEL
FERNÁNDEZ GONZÁLEZ y HÉCTOR MERY ROMERO, y señora MARCELA PEREDO
ROJAS, quienes estuvieron por acoger el requerimiento, por las siguientes razones:

1°. Que, se ha requerido la inaplicabilidad del artículo 20 inciso primero del
Decreto con Fuerza de Ley N° 458, de 1976, del Ministerio de Vivienda y Urbanismo,
que aprueba la Ley General de Urbanismo y Construcciones porque su aplicación, en
la gestión pendiente, vulneraría diversos preceptos constitucionales tanto en la falta
de determinación de la infracción como a raíz de carecer de parámetros para fijar la
multa concreta que se impondrá en este caso;

2°. Que, esta Magistratura ha desarrollado latamente, desde el punto de vista
constitucional, el principio de proporcionalidad aplicado a las sanciones
administrativas, comprendiéndolo como la “debida relación de equivalencia entre
conductas y sanciones o penas” (c. 4°, Rol N° 5.018), en el entendido que “(…) si bien no
está enunciado gramaticalmente de manera explícita en general, sí tiene en cambio nítidos
fundamentos textuales específicos en la Constitución, que permiten elucidarlo y enunciarlo por
vía secundaria, con validez general, como aquel en virtud del cual, sustantivamente, las
diferencias de trato en el contenido de la ley deben estar basadas en criterios objetivos,

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0001957
UNO MIL NOVECIENTOS CINCUENTA Y SIETE




reproducibles y explícitos, conforme con los valores y principios superiores que la Constitución
consagra, y en función de los fines legítimos que la misma Constitución define, de manera que
los efectos que existan sobre los derechos de las personas, no se basen en motivaciones
arbitrarias, inefables o disvaliosas, ni excedan la medida equitativa razonable de intervención
estatal en balance con su fin. En ese sentido, cabe aludir al artículo 19, N° 2°, N° 16°, N° 22°,
N° 26°, de la Ley Fundamental” (c. 18°, Rol N° 2.648);

3°. Que, la doctrina, asimismo, ha explicado esta exigencia constitucional, en
el ámbito sancionatorio, como “proporcionalidad legislativa”, diferenciándola de la
proporcionalidad en concreto, cuya aplicación corresponde al Juez de Fondo. En este
sentido, el legislador debe contemplar, al momento de establecer una sanción, “la
relación entre la conducta y la pena prevista, en vista al bien jurídico protegido; la existencia
de márgenes o rangos para la aplicación de las penas; y la presencia de criterios objetivos que
auxilien a los intérpretes de la determinación de la sanción definitiva” (Nicolás Enteiche
Rosales: Las Sanciones Administrativas. El Problema de la Proporcionalidad, Santiago,
Tirant Lo Blanch, p. 52).

De esta forma, la proporcionalidad, en cuanto principio constitucional,
constituye una limitación material al legislador que no puede establecer sanciones
desproporcionadas, es decir, que no observen la debida equivalencia con la conducta
que se sanciona y, asimismo, tiene que hacerlo cumpliendo con un estándar suficiente
de determinación y densidad normativa en el establecimiento de los criterios para
quien debe determinar, en concreto, la referida sanción.

4°. Que, en este segundo ámbito se sitúa la objeción de constitucionalidad por
la que estuvimos por acoger la acción de inaplicabilidad intentada a fs. 1, donde lo
que cabe juzgar no es la actividad del juez, sino la insuficiencia en la ley por la falta
de observancia de las exigencias de proporcionalidad en aquellos aspectos que al
legislador corresponden. No podría ser de otra forma, en cuanto la inaplicabilidad por
inconstitucionalidad supone, como punto de partida, el examen de un precepto legal
que se impugna y cuyos efectos son contrarios a lo que la Constitución establece;

5°. Que, así las cosas, la norma bajo análisis hace posible que se imponga una
sanción desmesurada, debido a la falta de criterios -conocidos y previamente
establecidos como parámetro de moderación y juicio- que permitan al juez discernir
de un modo objetivo y equivalente para todas las personas, cuál es la sanción que debe
aplicarse en consideración a las circunstancias del caso concreto. Y, con ello, resulta
imposible contrastar la decisión judicial con la preceptiva legal que debe orientar su
decisión. Debe considerarse, además, que la norma en cuestión es aplicable a hechos
e infracciones de diferente naturaleza, gravedad o consecuencias, ya que abarca
cualquier tipo de incumplimiento normativo no sólo de la Ley General de Urbanismo
y Construcciones, sino que además de su Ordenanza General y de los instrumentos
de planificación territorial que se apliquen en las respectivas comunas.


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0001958
UNO MIL NOVECIENTOS CINCUENTA Y OCHO




Debe recordarse que este criterio, por lo demás, ha sido aplicado en
pronunciamientos previos de este Tribunal sobre la norma impugnada, al explicarse
que “(…) la ley le asigna una penalidad abierta e indeterminada, sin criterios que permitan
juzgar -a este último respecto- situaciones diferentes” (c. 4°, Rol N° 8.278). Básicamente,
entonces, lo que hace la norma es establecer un régimen común de sanciones por el
incumplimiento de varios cuerpos normativos sin la debida consideración de las
distintas situaciones o circunstancias que pueden hacer variar su gravedad,
vulnerando con ello no solo la proporcionalidad, sino que también la legalidad en la
imposición de sanciones, al dejar dicha decisión abierta e indeterminada al juez sin la
colaboración de parámetros o reglas específicas para la aplicación de la sanción;

6°. Que, teniendo eso en mente, la infracción en este caso no se produce porque
la conducta sancionada no esté suficientemente descrita, sino porque el legislador no
establece un mecanismo sancionador suficientemente determinado, como lo exige la
Constitución, que permita que, a cada conducta, se aplique una sanción adecuada
considerando sus propias particularidades. Esto lleva a que, básicamente, sea el juez
el que tenga que decidir cuáles son esos criterios y qué peso le dará a cada uno de
ellos, sin que esa aproximación judicial pueda ser evaluada frente a la ley que ha
debido, al menos, orientar esa definición, mediante la incorporación de reglas o pautas
por las que el juez debe guiarse al momento de decidir una sanción específica.

Ya nos hemos pronunciado en esta perspectiva, al afirmar que el efecto
inconstitucional de la norma impugnada “no emana únicamente de la mera aplicación
judicial de la ley, antes bien, a fortiori, se origina ya desde la formulación o enunciación misma
de la norma legal, la que no cumple con los parámetros o estándares constitucionales” (c. 17°,
Rol N° 2.648);

7°. Que, en efecto, en el recién aludido Rol N° 2.648, a propósito precisamente
de la multa que establece el artículo 20 de la Ley General de Urbanismo y
Construcciones, en la redacción del ex Ministro Domingo Hernández Emparanza,
aun cuando se trata de una sanción impuesta judicialmente y no en sede
administrativa, se planteó, en relación con el principio de proporcionalidad como
límite del ius puniendi estatal, que ésta opera en dos ámbitos: Como límite que se
impone al legislador al momento de tipificar conductas punibles, determinar su
sanción y establecer la autoridad que debe aplicarla y, en seguida, como límite al
acotado margen de discrecionalidad que debe tener la autoridad administrativa o el
juez, en este caso, al momento de determinar la sanción aplicable por la comisión de
un ilícito administrativo, citando al profesor Eduardo Cordero Quinzacara (Derecho
Administrativo Sancionador, Bases y Principios en el Derecho Chileno, Santiago, Thomson
Reuters-La Ley, 2014, pp. 259-260), expresando que “(…) la norma legal impugnada en
su aplicación no evidencia criterios objetivos, reproducibles y verificables, en virtud de los
cuales el juez competente esté habilitado para imponer una sanción pecuniaria de menor o
mayor magnitud o cuantía, por infracción a la legislación de urbanismo y construcciones, se

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0001959
UNO MIL NOVECIENTOS CINCUENTA Y NUEVE




manifiesta así un margen legal excesivamente amplio o laxo entre la sanción mínima y la
máxima aplicable, rayano en la indeterminación del marco penal, lo que alberga la posibilidad
de decisiones arbitrarias o desiguales, desde que no puede saberse con certeza sobre la base de
qué motivaciones explícitas el juez las puede adoptar (…)” (c. 19°, Rol N° 2.648);

8°. Que, por cierto, en este tipo de casos, la proporcionalidad está
estrechamente vinculada con la igualdad ante la ley. La imposición de sanciones y su
cuantía no solo debe encontrar fundamento en la potestad entregada por ley a quien
la impone, sino que dicha potestad debe ser encausada por el legislador de modo tal
que, a conductas similares, se reciban sanciones equivalentes, estableciendo las
debidas graduaciones y los criterios de valoración que permitan la determinación de
la sanción apropiada en cada caso. Una norma como la que se analiza no concede
suficientes garantías a los justiciables de que ello ocurra, rompiendo con las garantías
de igualdad del artículo 19 N° 2° y 3° en su vertiente procesal y sancionatoria;

9°. Que, cuando el legislador omite el establecimiento de criterios incumple el
deber constitucional de garantizar la imposición de sanciones proporcionadas,
racionales y objetivas, al entregar de forma excesivamente abierta o laxa a la
Administración o al juez, el ejercicio de una atribución que, primariamente, está
encargada al legislador en virtud del principio de legalidad o reserva legal de las
sanciones, lo que sumado al contenido y las exigencias del principio de
proporcionalidad ya indicado, convierte la aplicación de la norma en contraria a los
derechos asegurados en la Constitución;

10°. Que, por ello y en esta sede constitucional, no procede revisar la multa que
ha determinado el Juez del Fondo de acuerdo con las circunstancias del caso, pues ello
es de su competencia exclusiva, sino examinar si el precepto legal impugnado resulta
o no contrario a la Constitución al ser aplicado sin contar con parámetros, objetivos y
predeterminados, que permitan evaluar, precisamente, aquella decisión por los
Tribunales Superiores;

11°. Que, en suma, el artículo 20 de la Ley General de Urbanismo y
Construcciones infringe los principios constitucionales de reserva legal y
proporcionalidad, conforme a lo dispuesto en los artículos 6°, 7° y 19 N° 2° y 3° de la
Carta Fundamental, por lo que estuvimos por acoger el requerimiento de
inaplicabilidad planteado.



PREVENCIONES

La Ministra señora CATALINA LAGOS TSCHORNE previene que, sin perjuicio
de concurrir a la decisión adoptada por el Tribunal para rechazar el requerimiento
de autos, considera que la alegación de verse infringido los incisos octavo y noveno
del artículo 19 número 3 de la Constitución Política debe ser rechazada por no


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0001960
UNO MIL NOVECIENTOS SESENTA




incidir la aplicación del precepto impugnado en el ámbito normativo de las
garantías constitucionales invocadas, en el sentido que a continuación se explica:

1° Que, entre otros cuestionamientos, la parte requirente alega la infracción de
las garantías establecidas en el artículo 19 número 3 de la Constitución Política. En
particular, respecto (i) del inciso octavo, que establece que ningún delito se castigará
con otra pena que la que señale una ley promulgada con anterioridad a su
perpetración, a menos que una nueva ley favorezca al afectado; y (ii) del inciso
noveno, que dispone que ninguna ley podrá establecer penas sin que la conducta que
se sanciona esté expresamente descrita en ella.

La disposición impugnada, a juicio de la requirente, presenta dos problemas.
Por una parte, cuestiona la ausencia de clasificación de las conductas sancionables, de
manera tal que “no define el núcleo esencial del injusto, de manera que permita al
administrador conocer de antemano y con un grado razonable de certeza la sanción a la que se
expone” (f. 14). En efecto, recuerda la jurisprudencia de esta Magistratura, de la cual se
desprendería, en sus palabras, que “la potestad sancionadora del Estado comprende tanto
las penas como las sanciones administrativas, las que, aunque con ciertas diferencias, deben
someterse al mismo marco constitucional restrictivo” (f. 15). Por otro lado, objeta del
precepto impugnado la falta de una base de cálculo “objetiva, determinada y previsible
para la imposición de la multa”, lo que supone una infracción a los “principios de legalidad,
tipicidad y predeterminación normativa, así como los principios de seguridad y certeza
jurídica” (f. 16).

2° Que, para fundar su objeción a lo planteado por la parte requirente, el voto
de mayoría recurre a jurisprudencia de este Tribunal, la que –aún con matices y ciertas
flexibilizaciones– sigue reconociendo la aplicación de los principios y garantías
reconocidas en el numeral 3 del artículo 19, en el marco del ejercicio de la potestad
sancionadora del Estado. En efecto, citando la STC Rol N° 16.045-24, recuerda que “[a]
su vez, esta Magistratura también ha interpretado que “tanto el principio de tipicidad como de
legalidad establecidos en los dos últimos incisos del numeral 3° del artículo 19 de la
Constitución, rigen, por mandato constitucional, la actividad sancionadora de la
administración. De forma tal que, “sustantiva y procesalmente, el artículo 19 N°3 de la
Constitución tiene que ser entendido y aplicado con significado amplio y no estricto ni
restrictivo” (STC Rol N°437, c.16°)” (c. 4°).

Como se explicará en lo que sigue, esta Ministra no comparte la premisa que
subyace a dicha argumentación, por cuanto hace extensiva a las sanciones una
protección normativa que, en virtud del texto constitucional, sólo se reconoce para el
ámbito penal, de conformidad con los argumentos que a continuación se exponen.

3° Que, en el ejercicio de sus atribuciones de control normativo, este Tribunal es
llamado a analizar la constitucionalidad de un precepto –o de la aplicación de un
precepto, tratándose de la atribución consagrada en el artículo 93 número 6 de la Carta


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0001961
UNO MIL NOVECIENTOS SESENTA Y UNO




Fundamental– utilizando el texto constitucional como parámetro de control. En este
sentido, el análisis de constitucionalidad debe fundarse en el mencionado texto, en
tanto las fronteras de lo que pueda considerarse una interpretación razonable de la
Constitución a la hora de realizar el control, vienen dadas por las fórmulas que la
misma contiene.

En esta línea, es fundamental constatar que los términos “delito” y “pena” a que
hace referencia el numeral 3 del artículo 19, dificultan una paráfrasis como aquella
planteada por la parte requirente, en la medida que refieren al ámbito del derecho
penal, y, en este sentido, deslindan el contenido de los estándares de legalidad y
tipicidad de los ilícitos y sanciones de naturaleza penal. Al respecto, la requirente
afirma que el presente caso “se trata de una sanción tramitada administrativamente, pero
cuya sanción corresponde a sede judicial, lo cual la dota de naturaleza penal” (f. 15). No
obstante, nos encontramos frente a una infracción sancionada con una multa impuesta
por el Juzgado de Policía Local de Calama, que se enmarca en el ámbito del derecho
administrativo sancionador.

En efecto, en la delimitación del ámbito de las sanciones administrativas, se ha
indicado que en aquellos casos en que la Administración fiscaliza determinadas
actividades cuya sanción es conocida posteriormente por tribunales de justicia, “es
indiscutible que, en esos casos, la sanción se aplica como consecuencia de la comisión de una
infracción administrativa. Por lo cual, pareciera que lo característico de las sanciones
administrativas no es tanto su imposición por una autoridad administrativa, sino su
vinculación a una conducta ilícita que transgrede mandatos o prohibiciones administrativas,
siempre que dicho comportamiento no esté tipificado como delito” (BOUTAUD SCHEUERMANN,
Emilio (2022): “Sanciones y medidas administrativas desfavorables afines”. Revista de
Derecho Universidad de Concepción 251, p. 177).

4° Que, ahora bien, la razón que tradicionalmente se esgrime para justificar la
extensión del ámbito normativo de tales garantías hacia el derecho administrativo
sancionador es la existencia de un único ius puniendi, que abarcaría tanto las sanciones
impuestas en el ámbito penal, como aquellas impuestas en el ámbito administrativo.
Así también lo plantea la requirente en su escrito, refiriéndose a la potestad
sancionadora del Estado como una unidad conceptual que comprendería tanto las
penas como las sanciones administrativas (fs. 15 y 26).

Sin embargo, si bien el recurso al ius puniendi en los términos descritos puede
resultar pertinente para efectos de hacer visible la unidad del monopolio de la fuerza
que corresponde al Estado en tanto centro de imputación jurídica, no permite fundar
un deber o necesidad de que sus diversas manifestaciones se sometan a las mismas
reglas.

En efecto, la concepción unitaria del ius puniendi se construye desde una
categoría metajurídica que supone una identidad ontológica entre delitos e


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0001962
UNO MIL NOVECIENTOS SESENTA Y DOS




infracciones administrativas. Sin embargo, aun si se reconociera la existencia de dicha
identidad, de ello no se sigue que necesariamente deban someterse a un mismo
tratamiento jurídico (véase NIETO GARCÍA, Alejandro (2005): Derecho administrativo
sancionador. Tecnos, Madrid, 4a edición). Dicho de otro modo, “nada obsta para que el
Derecho frente a dos realidades ontológicamente iguales, opte por normativas jurídicas
distintas.” (ROMÁN CORDERO, Cristián (2008): “Derecho Administrativo Sancionador:
“¿Ser O No Ser? He Ahí El Dilema””. En Rolando Pantoja (Coord.): Derecho
Administrativo, 120 Años de Cátedra. Editorial Jurídica de Chile, Santiago, p. 124).

Por cierto, sus respectivas regulaciones jurídico-positivas obedecen a objetivos
y lógicas distintas, ya sea por el órgano aplicador de la sanción, la gravedad de ésta,
el valor ético-social de la conducta reprochada, entre otras. En este sentido, “el Derecho
Administrativo, a diferencia del Derecho Penal, no es principalmente garantismo individual
frente al poder estatal de dar órdenes e imponerlas por la fuerza, sino también –y al mismo
tiempo– garantismo social para la idónea satisfacción de sensibles intereses públicos
comprometidos que mediante la actividad administrativa se busca salvaguardar (sea éste la
oportuna protección del medio ambiente o el uso sustentable de los recursos naturales;
garantizar cobertura y calidad en la prestación de servicios públicos esenciales; o bien
resguardar condiciones consideradas básicas de seguridad en el empleo, de higiene de los
alimentos o calidad de los medicamentos)” (VALLEJO GARRETÓN, Rodrigo (2016): “Acerca
del régimen supletorio de prescripción aplicable a las infracciones y sanciones
administrativas”. Revista de Derecho de la Pontificia Universidad Católica de Valparaíso N°
47, p. 292). De ello se sigue que, aun cuando las sanciones penales y administrativas
se conciban como manifestaciones de un mismo poder estatal, desde un punto de vista
normativo pueden existir diferencias. Como señala Eduardo Cordero, “la potestad
punitiva del Estado encuentra en el Derecho penal su máxima expresión, sometiéndose su
aplicación a una serie de garantías, muchas de las cuales se encuentran atenuadas o
derechamente no existen en el ámbito de la Administración del Estado.” (CORDERO
QUINZACARA, Eduardo (2012): “El Derecho administrativo sancionador y su relación
con el Derecho penal”. Revista de Derecho, Valdivia, Volumen 25, Nº 2, p. 132).

5° Que, en virtud de sus fallos, esta Magistratura ha desarrollado una doctrina
según la cual las garantías penales que consagra en artículo 19 número 3 del texto
constitucional se aplican de manera matizada al derecho administrativo sancionador.
En este sentido, se plantea que “aún cuando las sanciones administrativas y las penas
difieran en algunos aspectos, ambas forman parte de una misma actividad sancionadora del
Estado y han de estar, en consecuencia, ‘con matices’, sujetas al mismo estatuto constitucional
que las limita en defensa de la igual protección de la ley en el ejercicio de los derechos” (STC
Rol N° 479-06, c. 8°. En el mismo sentido, véanse STC Roles N° 1.518-09, 2.946-15,
5.018-18, 6.250-19, 8.942-20, entre otras).

6° Que, esta Ministra considera que, aunque tal doctrina jurisprudencial intenta
hacerse cargo de la ineludible diferencia entre los ámbitos jurídicos penal y

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0001963
UNO MIL NOVECIENTOS SESENTA Y TRES




administrativo, los mismos argumentos que hacen implausible la conclusión de que
la Constitución requiere la aplicación de las garantías penales a las infracciones y
sanciones administrativas, hacen implausible la matización de la misma conclusión.

Ello es así porque en su virtud se viene a agregar una distinción a una
interpretación jurídica que ya resultaba difícil de afirmar en el texto constitucional. De
este modo, si afirmar la aplicación de las garantías penales en el ámbito administrativo
sancionador importa una operación de extensión analógica del ámbito normativo de
tales garantías –por considerar que la pertenencia a un único ius puniendi permite
aplicarlas a un objeto de regulación distinto al que determinan las fórmulas
constitucionales que las consagran–; agregar que tal aplicación debe ser matizada
importa una modificación del contenido mismo de dichas garantías, lo que, además
de no tener ningún asidero en la misma Constitución, queda entregado por completo
a la casuística judicial, sin que existan criterios objetivos para realizarlo, con el
consecuente efecto de imprevisibilidad de cara al derecho administrativo (LETELIER
WARTENBERG, Raúl (2017). “Garantías penales y sanciones administrativas”. Política
Criminal Vol. 12, N° 24, p.627).

7° Que, a mayor abundamiento, específicamente en cuanto al estándar de
legalidad, lo cierto es que rige en el derecho administrativo sancionador, no en su
configuración como garantía penal, sino como principio constitucional de general
aplicación respecto de todos los órganos del Estado (artículos 6° y 7° de la
Constitución) y como principio legal que rige la actuación de la Administración en
particular (artículo 2° de la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la
Administración del Estado). Además, en aquellos casos en que la aplicación de
sanciones administrativas se realice pudiendo afectar alguno de los derechos
consagrados por la Constitución, corresponderá observar los estándares específicos de
legalidad que el texto constitucional haya establecido para tales efectos.

En el mismo sentido, y respecto de la exigencia de tipicidad esbozada por la
requirente, debe descartarse tanto su premisa argumental como las consecuencias que
se derivan de la misma, en tanto “[e]l derecho sancionatorio administrativo opera en
términos generales al margen de lo que en derecho penal se conoce como tipicidad o
determinación de los ilícitos” (VAN WEEZEL DE LA CRUZ, Alex (2017): “Sobre la necesidad
de un cambio de paradigma en el derecho sancionatorio administrativo”. Política
Criminal Vol. 12, N° 24, p. 1012). En todo caso, es posible descartar la aplicación del
principio de tipicidad en el ámbito sancionatorio administrativo, teniendo presente
que “el ilícito administrativo no se configura como una figura típica establecida y descrita en
una norma, como opera en el Derecho Penal, sino como una contravención general a una
obligación jurídica, cuya observancia pretende el Derecho Administrativo incluso con la
aplicación de una sanción administrativa” (FERRADA BÓRQUEZ, Juan Carlos (2024). “La
aplicación “con matices” de los principios penales en la configuración de la potestad
sancionadora de la Administración Pública: una formulación vacía y de contenido

20
0001964
UNO MIL NOVECIENTOS SESENTA Y CUATRO




normativo impreciso”. En: Guillermo Jiménez (Ed.): Problemas actuales del derecho
administrativo chileno. Actas de las XVIII Jornadas de Derecho Administrativo. Tirant lo
Blanch, Valencia, p. 300).

En definitiva, y conteste con el razonamiento desarrollado en los considerandos
anteriores, una de las consecuencias de la autonomía disciplinar del derecho
administrativo respecto del derecho penal, afirmada en la reciente jurisprudencia de
esta Magistratura (STC Roles N° 12.209-21, 12.682-21, 13.405-22, 14.839-23, 14.875-23,
15.577-24) es la distinta comprensión de los alcances del principio de legalidad de las
penas respecto de las sanciones administrativas, tanto en sus fundamentos
constitucionales, así como también respecto de sus consecuencias operativas, una de
las cuales refiere a la suficiencia de la descripción legal de las mismas, y el margen
para el consecuente desarrollo reglamentario. Ello, debido a que “en el plano de la
tipicidad los parámetros de garantía deberían permanecer diferenciados entre una y otra rama”,
considerándose que el “legislador penal debe procurar identificar las conductas prohibidas
(tipicidad) con la medida estricta de las rules, mientras que en el administrativo-sancionatorio
el uso de standards para análogos propósitos debe considerarse adecuado o suficiente”
(LONDOÑO MARTÍNEZ, Fernando (2014): “Tipicidad y legalidad en el derecho
administrativo-sancionatorio”. Revista de Derecho (Valdivia), Vol. 27, N° 2, pp. 149 y
151). El razonamiento antes esbozado lleva a concluir que “[l]a legalidad debería bastar
en este campo, manifestada en un marco legal administrativo-sancionatorio” (Ibid., p. 160).

8° Que, finalmente, la prevención del Ministro Correa Sutil en la STC Rol N°
479-06, citada precedentemente, resulta ilustrativa para estos efectos, en tanto el
Ministro explica que, si bien resulta aplicable el principio de legalidad respecto de la
actividad sancionadora de la Administración, no resulta “ni pertinente ni necesario”
recurrir al artículo 19 número 3 de la Constitución para fundarlo.

Más aún, el Ministro Correa desarrolla dos argumentos que refuerzan la tesis
sustentada en esta prevención. Por un lado, plantea que el numeral 3 del artículo 19
de la Constitución consagra ciertos derechos cuyo ámbito normativo no se acota
expresamente al ámbito penal, como sucede con el derecho de defensa jurídica o el
derecho a un proceso justo y racional -en ambos casos: se trata de garantías que rigen
respecto de todo proceso jurisdiccional, sin que pueda limitarse su protección
únicamente a los juicios penales-. Sin embargo, cuando no se trata de garantías
“expresadas en términos generales” –es decir, cuando el documento constitucional acota
la protección incorporando términos que aluden expresamente al ámbito penal– su
extensión a otros ámbitos resulta (contrario sensu) cuestionable. De esta forma, la
necesidad de acotar al ámbito penal las garantías de legalidad y tipicidad consagradas
en el artículo 19 número 3 de la Carta Fundamental puede sustentarse no sólo en el
tenor de tales disposiciones, sino en una lectura sistemática de las garantías señaladas
en dicho numeral.



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0001965
UNO MIL NOVECIENTOS SESENTA Y CINCO




Por otro lado, acertadamente plantea que “la doctrina nacional que propugna esta
asimilación [del principio de legalidad del derecho penal al derecho administrativo
sancionador] ha seguido de cerca la jurisprudencia y a los autores españoles. Para jueces
constitucionales no es un hecho menor anotar que en el caso español, a diferencia del chileno
existe un precepto en la Carta Fundamental que sujeta a toda sanción y no sólo a las penas al
principio de legalidad (artículo 21.1 del texto constitucional español). La asimilación en ese
país resulta entonces obligada por el texto constitucional que la legitima” (c. 11°).

9° Que, en virtud de lo expuesto, esta Ministra considera que el contenido de la
protección de las garantías invocadas consagradas en el número 3 del artículo 19 de
la Constitución no puede extenderse razonablemente al ámbito del derecho
administrativo sancionador, lo que torna improcedente la alegación planteada a este
respecto en el requerimiento de autos.



El Ministro señor HÉCTOR MERY ROMERO previene que, además de las
razones señaladas en el voto disidente, conviene tener presente lo siguiente:

1°. – Tal como se señala en la parte expositiva de este fallo al reproducirse las
expresiones del libelo pretensor, la requirente sostiene que la norma que se viene
cuestionando no define el núcleo esencial del injusto, de una manera que permita al
ciudadano conocer de antemano y con un grado razonable de certeza la sanción a la
que se expone. La referencia de la norma a un marco sancionatorio extremadamente
amplio y genérico —utilizando, para efectos de calcular la multa, un concepto de
“obra” abiertamente indeterminado— no cumple con los principios de legalidad y
predeterminación normativa.

2°. – Para este previniente, la cuestión no es solo sobre la ausencia de criterios
para determinar la sanción, sino que la conducta reprochable no aparece en esencia
descrita en el precepto legal cuya constitucionalidad se ha cuestionado. Así, la
referencia genérica a “toda infracción a las disposiciones de esta ley, a su ordenanza
general y los instrumentos de planificación territorial”.

3°. – Que es cierto que no existe identidad plena entre el derecho penal y el
derecho administrativo sancionador, y que ambas ramas del ordenamiento jurídico
persiguen objetivos distintos. Sin embargo, conviene tener presente que en la materia
que nos ocupa es deber del legislador describir, al menos de algún modo, la conducta
que se encuentra prohibida.

En sentencia de la Corte Suprema en los autos LOPEZ MARIN MANUEL
AGUSTIN, rol 20.380 – 2018, c. 14°, en la que la justicia se hace cargo de supuestos
defectos que portarían los artículos 41, 43 y 44 de la Ley Nº 18.833, así como la Circular
3067 de la Superintendencia de Seguridad Social, la Corte argumentó que “… las
normas expuestas establecen un núcleo central de la conducta, y determinan las funciones de
los Directores vinculadas a la aprobación de los estados financieros, a la definición y aprobación

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0001966
UNO MIL NOVECIENTOS SESENTA Y SEIS




de políticas relacionadas con los sistemas de gestión de riegos y gestión interna y la necesidad
que aquello se haga con profesionalismo, evitando crear daño a la Caja, debiendo ejercer su
cargo requiriendo toda la información que se estime necesaria para adoptar las decisiones;
conductas que al ser incumplidas develan la negligencia en el ejercicio de sus funciones como
miembros del Directorio, del Comité de Auditoría y del Gerente General”.

En los autos EMPRESA ELÉCTRICA DE LA FRONTERA S.A. CONTRA
SUPERINTENDENCIA DE ELECTRICIDAD Y COMBUSTIBLES, rol 26.475-2018, c.
2, sobre la aplicación del artículo 17 de la Ley N° 18.410 y del artículo 14 letra b) del
Decreto N° 119, de 1989, ha dicho el máximo Tribunal que “el principio de reserva, en
su variable de tipicidad, se satisface dentro del área del derecho administrativo sancionador
con la descripción en la ley del núcleo esencial de las conductas afectas a sanción,
complementándose las restantes especificaciones y graduaciones típicas mediante cuerpos
normativos de índole reglamentaria.”

Ambos fallos aluden a la necesidad de describir, por parte del legislador, el
núcleo esencial de la conducta reprochada por el Derecho Administrativo
Sancionador, sin que la fórmula genérica que acude a la expresión “toda infracción”
siquiera sugiera la forma o modo de aparición de comportamiento alguno. Tales
elementos, que se encuentran en la legislación sustantiva sobre pensiones y sobre
regulación eléctrica en los que se suscitaron las controversias, no son posible de
advertir en el precepto legal que en estos autos se ha impugnado.



Redactó la sentencia el Ministro señor MARIO GÓMEZ MONTOYA, la disidencia
el Ministro señor MIGUEL ÁNGEL FERNÁNDEZ GONZÁLEZ, y las prevenciones, sus
autores.

Comuníquese, notifíquese, regístrese y archívese.
Rol N° 17.051-25-INA




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Daniela Beatriz Marzi Muñoz
Fecha: 03/06/2026



María Pía Silva Gallinato Miguel Angel Fernández González
Fecha: 02/06/2026 Fecha: 02/06/2026



Raúl Eduardo Mera Muñoz Catalina Adriana Lagos Tschorne
Fecha: 02/06/2026 Fecha: 02/06/2026



Héctor Antonio Mery Romero Marcela Inés Peredo Rojas
Fecha: 02/06/2026 Fecha: 02/06/2026



Mario René Gómez Montoya
Fecha: 02/06/2026


Pronunciada por el Excmo. Tribunal Constitucional, integrada por su Presidenta,
Ministra señora Daniela Beatriz Marzi Muñoz, y por sus Ministros señora María
Pía Silva Gallinato, señor Miguel Ángel Fernández González, señor Raúl
Eduardo Mera Muñoz, señora Catalina Adriana Lagos Tschorne, señor Héctor
Mery Romero, señora Marcela Inés Peredo Rojas y señor Mario René Gómez
Montoya.

Autoriza el Secretario abogado (i) del Tribunal Constitucional, señor Sebastián
López Magnasco.


Sebastián Andrés López Magnasco
Fecha: 03/06/2026




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