CPT-STC

Considerando 1

de dicho artículo, escindiendo así la extensión del beneficio y el tope del subsidio. Frente a dicha propuesta los Senadores Longueira, Chahuán y Uriarte se opusieron por considerarla inadmisible al implicar un mayor gasto fiscal, invadiendo así la iniciativa exclusiva del Jefe de Estado, a la vez que el Ministro Secretario General de la Presidencia, don Cristián Larroulet, formuló expresa reserva de constitucionalidad, señalando además que de votarse así, aprobándose la extensión del beneficio y rechazando lo demás, no sólo se elimina el tope del subsidio, sino que, además, se desfinanciaría el proyecto, al no aprobarse su fuente de financiamiento. La admisibilidad de lo solicitado por el Senador Rossi fue sometida a votación por la Presidenta de las Comisiones Unidas, Senadora Rincón, y resultó aprobada, tras lo cual se procedió a la votación dividida, eliminándose las oraciones tercera a quinta del inciso

Considerando 2

Que a través de dicha iniciativa legal, el Ejecutivo dio comienzo a un proyecto donde -para lo que interesa- el descanso postnatal de doce semanas que dura en la actualidad, con un subsidio sobre las remuneraciones de hasta 66 U.F., se extiende a un nuevo permiso de otras doce semanas más, amén que para este período extra dispone la concesión de un nuevo subsidio estatal, de hasta 30 U.F. El tenor del artículo 197 bis, inciso 1°, que en esa instancia el Presidente de la República propuso agregar al Código del Trabajo, dice textualmente lo siguiente: “Durante las doce semanas siguientes inmediatas al término del período postnatal, existirá un permiso postnatal parental a favor de la madre; no obstante, a elección de aquélla, el padre trabajador podrá hacer uso de dicho permiso a partir de la séptima semana del mismo. La mujer o el padre trabajador que se encuentre haciendo uso de este permiso recibirá el subsidio mencionado en el artículo 198. La base de cálculo del subsidio que origine el permiso postnatal parental, no podrá exceder a la cantidad equivalente a 30 unidades de fomento, al valor que tenga ésta al último día de cada mes anterior al pago, y en la determinación de su monto se considerarán siempre las remuneraciones de la madre, independiente de quien haga uso del permiso. Este tope será también aplicable a las remuneraciones que deban enterarse a los funcionarios 34 de la administración del Estado cuando hagan uso del permiso postnatal parental. Este subsidio se financiará con cargo al Fondo Único de Prestaciones Familiares del decreto con fuerza de ley N° 150, de 1981, del Ministerio del Trabajo y Previsión Social” (se destaca lo que, a la postre, será eliminado en el Senado);

Considerando 3

, en cuanto a la iniciativa exclusiva que corresponde al Presidente de la República en proyectos 9 de ley sobre administración financiera y presupuestaria del Estado; el inciso cuarto, numerales 4° y 6°, del mismo artículo de la Constitución, al referirse a un beneficio para funcionarios públicos y al incidir en una materia de seguridad social; el inciso final del mismo artículo, al aumentar el Senado un gasto público propuesto por el Presidente de la República, y los artículos 6° y 7°, consecuencialmente. En cuanto a la iniciativa exclusiva en materias financieras, el requerimiento cita la jurisprudencia de este Tribunal (sentencia Rol N° 1867), en el sentido de que tales normas "permiten resguardar, asimismo, las esferas de competencia que la Constitución ha reservado al Presidente de la República", y en cuanto ha señalado que la administración financiera no sólo trata de aspectos monetarios y cambiarios, sino que también incluye la recaudación y gasto, sus prioridades, su distribución y control. Expone luego el requirente que para la acertada resolución del presente conflicto debe determinarse el alcance de la iniciativa exclusiva y de la facultad para formular indicaciones sin alterar las ideas matrices, en resguardo de la integridad financiera del Estado. Citando a Silva Bascuñán, expresa que la "iniciativa" es la facultad de hacer una propuesta en materia de ley, que se extiende durante todo el proceso legislativo y que no se agota luego de ser iniciado un proyecto por mensaje presidencial. En cuanto a las indicaciones, citando al mismo autor, señala que pueden formularlas los mismos órganos que gozan de iniciativa y dentro del campo constitucionalmente autorizado. 10 Por otra parte, afirma que no podrán admitirse aquellas indicaciones que afecten materias de iniciativa exclusiva del Presidente de la República, salvo que tengan por único alcance el de aceptar, reducir o rechazar las proposiciones del Ejecutivo sobre tales materias, de acuerdo al artículo 24, inciso final, de la ley orgánica constitucional del Congreso Nacional. Agrega que este Tribunal ha fallado que en este tipo de materias el objeto de la intervención parlamentaria es en sí limitado, pues no debe tener relación con un aumento del gasto ni generar ese efecto. Por otra parte, agrega que este Tribunal ha determinado que si el proyecto de ley en cuestión no se refiere a una materia que por su contenido corresponda conocer a la Comisión de Hacienda, el hecho de que sea enviado a ella se funda en que su aprobación compromete las finanzas del Estado. Expone que al eliminar el tope de 30 UF de la base de cálculo del subsidio se produce inmediatamente un aumento del gasto cercano a los 36 millones de dólares americanos anuales, que obviamente deberá ser cubierto con fondos públicos, alterando de ese modo el diseño de la administración financiera y presupuestaria al eliminar la fuente de financiamiento, en una intromisión grave en un régimen cuya conducción la Constitución reserva al jefe del Estado. Agrega, por otro lado, que el proyecto se refiere a beneficios para los trabajadores de la Administración Pública, vulnerándose con el proceder denunciado el inciso cuarto, numeral 4°, del artículo 65 de la Carta Fundamental, que establece la iniciativa exclusiva en 11 la materia y en su base de cálculo, en lo que constituye una especificación de la reserva de la iniciativa legislativa en el Ejecutivo, prevista en el inciso tercero del artículo 65 de la Constitución, porque incide en los equilibrios macroeconómicos y en la administración financiera del Estado, por lo cual la fijación del ingreso mínimo o el reajuste de los funcionarios públicos son materias de iniciativa privativa del Ejecutivo, frente a la cual el Congreso sólo puede aceptar, disminuir e incluso rechazar el gasto, pero nunca aumentarlo. En la especie, el subsidio por ampliación del postnatal es un beneficio económico, dirigido a los trabajadores públicos y privados, cubierto por las normas del inciso tercero y de los numerales cuarto y

Considerando 4

, quinto y sexto, a su vez, fueron aprobados por la unanimidad de los miembros de las Comisiones Unidas con una enmienda formal a su inciso quinto. Con posterioridad, el proyecto de ley fue remitido 6 a la Comisión de Hacienda del Senado, instancia en la que la Directora de Presupuestos expuso que la norma aprobada por las Comisiones Unidas suponía un incremento de gasto fiscal de al menos US$ 35 millones por año. Durante la discusión en el seno de esta Comisión, el Senador Kuschel efectuó expresa reserva de constitucionalidad acerca del proyecto de ley y, en particular, respecto del artículo 197 bis aprobado, por haber sido objeto de las supresiones ya señaladas. También formuló reserva de constitucionalidad el Senador Longueira, quien agregó que se está en presencia de un inédito y grave riesgo para la estabilidad y el equilibrio fiscal del país, cualquiera sea el Gobierno de turno, pues es posible que una mayoría en el Congreso Nacional pueda alterar financieramente la administración del Estado. Añade el requerimiento que en la Sala del Senado hubo varias intervenciones acerca de las cuestiones de inconstitucionalidad. Así, el Senador Espina señaló: "Este proyecto, señor Presidente, con lo que votó la Concertación ayer, se quedó sin financiamiento. Porque en el artículo 197 bis se eliminó la norma que establecía los recursos previstos para ello, con lo cual se aumentó de manera improcedente el gasto. Eso vulnera nuestra Constitución y la Ley Orgánica del Congreso Nacional, que en forma expresa le prohíben al Parlamento aumentar los gastos de una iniciativa. Lo que me preocupa del debate habido es esencialmente que por primera vez -no recuerdo otra ocasión desde el año 90- se viola de manera flagrante la Carta Fundamental en una norma que hasta ahora, coincidentemente, tanto el Gobierno como la Oposición habían acatado y respetado (...) Por lo tanto, señor 7 Presidente, hago reserva de constitucionalidad.". Por su parte y en el mismo sentido, el Senador Chadwick indicó en la Sala: "¿Dónde radica lo referente a la constitucionalidad? En que los Senadores de la Concertación eliminaron, en las Comisiones Unidas y en la de Hacienda, el tope de 30 unidades de fomento que el artículo 197 bis del proyecto del Ejecutivo había establecido al subsidio por la extensión del posnatal. Ahí reside la dificultad. Porque se plantea una de dos alternativas, señor Presidente. Si alguien piensa que no hay un gasto fiscal al eliminarse el límite planteado por el Ejecutivo, cabe precisar que lo resuelto implica que el posnatal, en su subsidio, se fue hoy día a cero. Y como supongo que esa no habrá sido la intención de ninguno de los señores Senadores de la Concertación, pues el que habrían cometido es un error garrafal, entonces no queda más que otra alternativa: la medida sí significa un aumento del gasto. En tal sentido, expondré algo básico: si la eliminación del tope de 30 unidades de fomento significa un aumento del gasto, se trata de una atribución exclusiva del Presidente de la República. Y es algo que hemos respetado durante todos los años de funcionamiento del Congreso Nacional. ¿Y por qué es una atribución exclusiva del Primer Mandatario? Porque dos normas específicas lo señalan así en la Constitución. El inciso tercero del artículo 65 dispone especialmente que es materia de su iniciativa exclusiva todo lo que diga relación con la administración financiera del Estado. Pregunto, señores Senadores: ¿alguien puede 8 sostener que aumentar el gasto, de una forma no prevista, en un proyecto enviado por el Ejecutivo, no es una alteración en la administración financiera del Estado? Quisiera escuchar el fundamento de quien pueda afirmarlo. Además, el número 6° del artículo 65 establece que, en materia de seguridad social, el Congreso sólo podrá -y ya no es un problema de indicación o no, sino de votación- aceptar, disminuir o rechazar beneficios y gastos. Repito: aceptar, disminuir o rechazar. ¿Qué no puede hacer? Aumentar beneficios y gastos. Eso le está prohibido porque es una atribución exclusiva del Presidente de la República.". Agrega el requirente que en la posición contraria se encontraban algunos senadores que no desconocían el mayor gasto público que la actuación del Senado implicaba y que ninguno de ellos defendió su constitucionalidad, citando al efecto las intervenciones de los senadores Gómez y Lagos. De este modo, el Senado aprobó el nuevo permiso postnatal parental, pero eliminó el tope del subsidio, a pesar del claro tenor de la idea matriz que contemplaba un nuevo beneficio con tope para focalizar el gasto en los grupos más débiles. Por otra parte, el Senado suprimió también la oración que hacía de cargo del Fondo Único de Prestaciones Familiares y Subsidios de Cesantía la prestación, con lo que habría desfinanciado el proyecto. Las disposiciones constitucionales que se denuncian como infringidas son el artículo 65, inciso

Considerando 5

Que, enseguida, se sometió a votación la admisibilidad de la votación separada, la que fue aprobada por 5 votos a favor y 3 en contra. Por la 38 afirmativa sufragaron la Sra. Rincón y los Sres. Muñoz Aburto, Girardi, Rossi y Ruíz-Esquide. Se pronunciaron por la negativa los senadores Bianchi, Chahuán y Uriarte. Los Sres. Kuschel y Longueira hicieron constar que no votaban (fs. 294). Luego, precisados los puntos en votación, se aprobaron las oraciones primera y segunda del inciso

Considerando 6

del inciso cuarto del artículo 65 de la Constitución, ya que hoy el pre y postnatal en el sector público no tiene topes de subsidio. Por otra parte, expone que la actuación impugnada transgrede el artículo 65, inciso cuarto, numeral 6º, de la Constitución, al referirse a normas sobre seguridad social o que incidan en ella, pues corresponde al Presidente de la República la iniciativa exclusiva en la materia. Agrega que el derecho a la seguridad social es de naturaleza prestacional, porque requiere de conductas activas para su materialización, como es en este caso el subsidio de maternidad, carácter que quedó claro tanto en el mensaje como en la tramitación del proyecto, pues en el Primer Informe de las Comisiones Unidas de Trabajo y Seguridad Social y de Salud, el artículo 197 bis y sus normas fueron considerados de quórum calificado “por cuanto regulan el ejercicio del derecho a la seguridad social, en 12 conformidad a lo dispuesto en el artículo 19, N° 18°, de la Constitución Política de la República”. Por otro lado, considera que la actuación que se impugna excedió las atribuciones del Congreso Nacional establecidas en el artículo 65, inciso final, de la Constitución, norma que es complementada por el inciso

Considerando 7

Que, en definitiva, el proyecto aprobado 39 por el Senado en primer trámite constitucional fue comunicado a la Cámara de Diputados mediante Oficio N° 747/SEC/11, de 19 de mayo de 2011 (fs. 387 a 395). El inciso primero del artículo 197 bis del proyecto comunicado es del siguiente tenor: “Durante las doce semanas siguientes inmediatas al término del período postnatal, existirá un permiso postnatal parental a favor de la madre; no obstante, a elección de aquélla, el padre trabajador podrá hacer uso de dicho permiso a partir de la séptima semana del mismo, por el número de semanas que acuerden, las que deberán ubicarse en el período final del permiso. La mujer o el padre trabajador que se encuentre haciendo uso de este permiso recibirá el subsidio mencionado en el inciso primero del artículo 198” (fs. 388). De este modo, al suprimirse la fuente permanente de financiamiento prevista en el DFL N° 150, del Ministerio del Trabajo y Previsión Social, de 1981, por aplicación del artículo 198 del mismo proyecto en trámite, en relación con el artículo 8°, inciso

Considerando 8

Que, en estas condiciones, la nueva norma previsional emanada del Senado, tuvo por explícito propósito introducir importantes “modificaciones” o producir un “cambio” significativo respecto al contenido de la iniciativa presidencial en trámite, tendientes a “mejorar” y “perfeccionar” la 40 misma, y con miras a generar un “aumento de las coberturas” o “ventajas superiores”, todo lo cual se concretó en la forma antes indicada. Lo que da por resultado la concepción de un nuevo beneficio de seguridad social, distinto al propuesto en su oportunidad por el Jefe de Estado, a la par que, al hacerle extensivo el límite de 66 unidades de fomento, incrementa el gasto fiscal involucrado, en las sumas que prevé el certificado de la Directora de Presupuestos del Ministerio de Hacienda, acompañado en autos y no objetado (fs. 82);

Considerando 9

Que, en esta oportunidad, pues, no se ha solicitado al Tribunal Constitucional un veredicto acerca de las diferencias resultantes de los subsidios maternales sobre que versa la iniciativa en trámite, por lo que no le es dable extender su pronunciamiento respecto a las eventuales discriminaciones injustificadas que se producirían por aplicación del precitado límite de 30 unidades de fomento. La sentencia que sigue a continuación habrá de discurrir, entonces, respecto a (I) la competencia e inexcusabilidad que le asiste a esta Magistratura para zanjar la controversia planteada, acerca de la constitucionalidad de la antes dicha norma, así originada; (II) evolución constitucional y alcance de las prerrogativas del Jefe de Estado para formular esta clase de leyes en materia de subsidios que son de cargo fiscal; (III) la iniciativa exclusiva del Presidente de la República en el presente conflicto de constitucionalidad; (IV) las prerrogativas del Congreso Nacional como foro de debate e instancia de definición respecto del proyecto presidencial así presentado; (V) para terminar concluyendo en un veredicto que 41 restablece el imperio de la Constitución, con los alcances que se indicarán, mas siempre sobre la base de que lo favorable u odioso de las pertinentes disposiciones no se tomará en cuenta para ampliar o restringir su interpretación; II. COMPETENCIA E INEXCUSABILIDAD DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL. VALOR ABSOLUTO DEL PRINCIPIO DE SUPREMACÍA CONSTITUCIONAL

Considerando 10

Que previamente al análisis del conflicto constitucional que motiva estos autos, cabe hacer presente ciertas precisiones en relación a la competencia de este Tribunal, su deber de inexcusabilidad y la oportunidad en que el Presidente de la República ha requerido a esta Magistratura, materias que han sido planteadas en el escrito suscrito por tres abogados en representación del Presidente del Senado de la República; 1. Competencia del Tribunal Constitucional.

Considerando 11

Que, tal como se señaló en la sentencia recaída en autos Rol N° 591, “este Tribunal Constitucional es el llamado a decidir los conflictos constitucionales, mas dentro del sistema concentrado y compartido sólo le corresponde dirimir aquellos que estén expresamente entregados a su competencia. Louis Favoreu precisa este concepto al expresar: Un Tribunal Constitucional es una jurisdicción creada para conocer especial y exclusivamente en materia de lo contencioso constitucional y debe velar por el derecho fundamental a la integridad y primacía de la Constitución. Debe igualmente considerarse que las normas que articulan la jurisdicción constitucional deben interpretarse de manera que potencien al máximo su defensa y 42 cumplimiento. En este orden de ideas, la jurisdicción constitucional tiene un significado esencial para el perfeccionamiento y la vigencia del Estado constitucional de Derecho, la división y equilibrio de las ramas del poder público, la distinción entre poder constituyente y poderes constituidos, la división vertical del poder del Estado y el respeto de los derechos fundamentales’.” (Considerando 8°);

Considerando 12

Que la atribución que le confiere el artículo 93, inciso primero, N° 3° de la Constitución, permite a este Tribunal resolver, entre otras, “las cuestiones de constitucionalidad que se susciten durante la tramitación de los proyectos de ley (…)”, esto es, aquellos desacuerdos o discrepancias sobre la preceptiva constitucional surgidos entre los órganos colegisladores en relación con la desigual interpretación de las normas constitucionales, ya sea que ello se produzca en relación a un proyecto de ley o a una o más de sus disposiciones (Sentencias roles N°s. 23, considerando 4°, y 1.410, considerando 23°). El primer Presidente de esta Magistratura, profesor Enrique Silva Cimma, explica el origen de esta atribución –introducida por la reforma constitucional de 1970- en los siguientes términos: “(…) cada vez con más nitidez empezó a plantearse en los círculos políticos y muy especialmente en las esferas gubernativas de la época, la necesidad de ir a la creación de un organismo que asumiera el rol de dilucidar los conflictos jurídicos que se suscitaban como consecuencia de la dictación de leyes inconstitucionales. Particularmente, se ponía énfasis en los casos reiterados de infracciones a la Carta que se motivaban por el avasallamiento que el Congreso 43 hacía de las atribuciones del Ejecutivo, ya invadiendo con sus iniciativas materias que eran propias de éste, ya infringiendo normas sobre financiamiento adecuado para los proyectos de ley. En opinión de muchos, además, todo ello se acentuaba gravemente en los períodos preelectorales.” (“El Tribunal Constitucional de Chile (1971-1973)”. Cuadernos del Tribunal Constitucional Número 38 (2008), p. 22);

Considerando 20

Que, con todo, corresponde hacerse cargo de las apreciaciones vertidas en estos autos, en orden a que este requerimiento pretende trasladar a la esfera del Tribunal la decisión de una cuestión netamente política, vinculada a las vicisitudes ocurridas durante la negociación de cualquier proyecto de ley, donde, además, la intervención de esta Magistratura resultaría inoficiosa, pues la indicación presidencial referida al tope del beneficio postnatal parental puede ser repuesta en segundo trámite constitucional o en comisión mixta, e incluso puede ser objeto de veto, caso en el cual las Cámaras no podrán dividir la votación. En otras palabras, los abogados que solicitaron ser oídos en este proceso, en representación del Senado, han aducido también que el conflicto sometido a esta Magistratura se refiere a asuntos de técnica legislativa y a las decisiones asociadas al procedimiento legislativo o, eventualmente, al ejercicio de la prerrogativa del veto. Alegan que no hubo vicios procedimentales que vulneraran la 48 Constitución, atendido que el proyecto de ley se inició por mensaje del Presidente de la República, por tratar de una materia de su iniciativa exclusiva, y asimismo se cumplió con acompañar el informe financiero de la Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda, de modo que el hecho de haberse producido un rechazo con votación dividida del tope de 30 U.F., dejando subsistente el tope que contempla la actual legislación (66 U.F.), importa una cuestión de mera legalidad;

Considerando 30

Que la Constitución de 1925 consagraba la iniciativa exclusiva del Presidente de la República especialmente respecto de suplementos a partidas o ítems de la Ley General de Presupuestos. Al analizar los fundamentos de esta limitación a la iniciativa legislativa, la doctrina señala: “A poco andar el sistema legislativo diseñado por el constituyente de 1925, se advirtió que los parlamentarios no eran capaces de sustentar o apoyar una conducción económica pública unitaria. En efecto, los intereses de cada 57 congresal movían a promover iniciativas legales con impacto económico siguiendo las necesidades particulares de cada clientela política. Para un Poder Ejecutivo deseoso de invertir recursos fiscales en programas de desarrollo técnicamente planificados, este casuismo económico representaba el creciente alejamiento de la posibilidad de llevar adelante una gestión de gobierno exitosa. De allí que ya a mediados de los años treinta el Presidente comience a reclamar la aprobación de una reforma constitucional que acabe con la iniciativa económica de los parlamentarios.”(Aldunate L., Eduardo; Bronfman V., Alan, Cordero Q., Eduardo: Informe Final del Estudio “Actualización de Normas y Prácticas Parlamentarias”, encargado por el Ministerio Secretaría General de la Presidencia, Santiago, 2009); 3. La reforma constitucional de 1943. TRIGESIMOPRIMERO. Que, como consecuencia de lo señalado, aprobada la Constitución de 1925, paulatinamente se fueron ampliando las materias de iniciativa exclusiva presidencial. En primer lugar, en 1943, se dicta la ley de reforma constitucional N° 7.727, impulsada por el Presidente Juan Antonio Ríos, por medio de la cual se buscaba restringir la injerencia del Congreso en los gastos públicos. Lo anterior por cuanto se entendió que “privando de derecho de iniciativa a los representantes populares en los órdenes administrativo y financiero, se daría un gran paso para su fortalecimiento fue la idea central que inspiró la primera reforma de que fue objeto el texto de 1.925” (Alejandro Silva Bascuñán, ob cit., p. 107). Fundando la necesidad de restringir la iniciativa parlamentaria en materia de gastos públicos, señaló el 58 entonces Ministro de Justicia de la época Óscar Gajardo Villarroel: “Si el factor económico es determinante para el éxito de un gobierno y, por lo tanto para la felicidad de la ciudadanía, la marcha de las finanzas sólo puede ser acertada cuando su dirección está en una sola mano. La Constitución del 25 trató de establecer un Ejecutivo fuerte, pero no advirtió que al planificar dentro de ella un sistema financiero débil, en que interfiere cada diputado y cada senador su propósito resultaba estéril por la libre e ilimitada actual iniciativa parlamentaria en materia de gastos públicos.” A su vez, el Ministro exponía que era necesario vigorizar la iniciativa exclusiva del Presidente en materia de gasto público, toda vez que la falta de ésta: “Ha dado vida a la inestabilidad en la organización administrativa; ha llevado al embate político lo que es de la elemental técnica del Gobierno; ha permitido alterar la contextura legítima de los servicios públicos, entregándolos a las influencias indebidas de la politiquería bajo la presión irresponsable de las clientelas electorales; ha roto el orden de las finanzas y el equilibrio de los presupuestos, y ha quitado al Ejecutivo, en la gestión financiera, toda la autoridad que le es debida en razón de las supremas conveniencias nacionales en una palabra, ese vacío es la mantención de las iniciativas en materia de gastos públicos en manos del Congreso.” (Discurso pronunciado por el Ministro de Justicia, don Óscar Gajardo Villarroel, en la sesión de 6 de julio de 1943, en “La reforma constitucional en su contexto histórico de Eduardo Frei” en el libro “La Reforma Constitucional de 1970”, Editorial Jurídica de Chile, 59 1970, p. 37). De esta manera, la alegada necesidad de vigorizar las facultades del Presidente de la República en materia de gastos, se concretó en el texto de la Ley de Reforma Constitucional de 1943 que le confió la iniciativa exclusiva al agregar un tercer inciso al artículo 45 de la Constitución del 25, del siguiente tenor: “Corresponderá, asimismo, al Presidente de la República la iniciativa para alterar la división política o administrativa del país; para crear nuevos servicios públicos o empleos rentados, y para conceder o aumentar sueldos y gratificaciones al personal de la Administración Pública, de las empresas fiscales y de las instituciones semifiscales. El Congreso Nacional sólo podrá aceptar, disminuir o rechazar los servicios, empleos, emolumentos o aumentos que se propongan. No se aplicará esta disposición al Congreso Nacional ni a los servicios que de él dependan” (Silva Bascuñán, Tratado, Tomo VII, p.107; TRIGESIMOSEGUNDO. Que, pese a la reforma efectuada, sólo dos décadas después, los altos dirigentes del país hacían presente que ella no había sido suficiente para ordenar los gastos públicos. Explica un autor que “La acción de los gobiernos posteriores al de don Juan Antonio Ríos fue evidenciando gradualmente que la precitada reforma había dejado en manos del Congreso un amplio campo de acción para aumentar el gasto público, frente al cual la posibilidad del Ejecutivo de controlar la legislación que emergía en estas circunstancias era prácticamente nula. En efecto, el Congreso, mediante iniciativas parlamentarias en materia de exención o condonaciones tributarias, en materia previsional y en todo lo relativo a las remuneraciones del sector 60 privado, podía aún dictar leyes que impusieran nuevas cargas no financiadas al erario nacional, que disminuyeran sus ingresos, o que alteraran las bases de la división política económica programada por el gobierno. De este modo, el concepto mismo de la planificación económica era desvirtuado, pues los planes resultaban esterilizados por iniciativas contradictorias del Ejecutivo y del Parlamento.” (Mario Verdugo y otros, Derecho Constitucional, tomo II, Editorial Jurídica de Chile, 1994, página 43); TRIGESIMOTERCERO. Que, así es, durante la década de los sesenta, los presidentes Jorge Alessandri y Eduardo Frei presentaron diversos proyectos de reforma constitucional encaminados a fortalecer la iniciativa exclusiva presidencial en materia de gasto público. El año 1964, el entonces Presidente Alessandri fundaba la necesidad de la reforma que enviara al Congreso en los siguientes términos: “Aquellas prácticas inconvenientes que antes ejercitó el Congreso en la ley de presupuestos, se hace sentir hoy en día en todos los proyectos que el Ejecutivo somete a su consideración, especialmente, en los de orden social, previsional, financiero, tributario y otros, aparte de que muchas veces los parlamentarios toman directamente la iniciativa de proyectos de ley sobre estas materias, que producen efectos aún peores. Cada proyecto es objeto de cientos de indicaciones que desnaturalizan su finalidad, que destruyen otras legislaciones vigentes y que involucran toda clase de materias absolutamente ajenas al proyecto mismo (…) Las consecuencias de todas estas iniciativas –continuó diciendo el señor Alessandri- y de los errores que pueden significar, recaen sobre el Presidente de la República, a quien 61 corresponde la administración financiera y económicas de la Nación. Si este tiene la responsabilidad exclusiva de su manejo, lo lógico es que los parlamentarios no tengan derecho alguno de iniciativa en esta materia y que ella le pertenezca exclusivamente al jefe de Estado.” (Alejandro Silva Bascuñán, en “La Reforma Constitucional de 1970”, Editorial Jurídica de Chile, año 1970, página 91 y 92); 4. La reforma constitucional de 1970. TRIGESIMOCUARTO. Que, posteriormente, el Presidente Frei, presentó dos proyectos de reforma constitucional, siendo el segundo, que data de 17 de enero de 1969, el que finalmente se concretará como la Ley de Reforma Constitucional N° 17.284, y que viene a establecer las bases que en materia de iniciativa sobre gasto público contempla actualmente nuestra Carta Fundamental. Se lee en la exposición de motivos presentados por el Presidente Frei que el fortalecimiento de la iniciativa presidencial en materia de administración financiera y presupuestaria era necesaria desde el momento que: “La autoridad del Ejecutivo debe ser reafirmada en lo que concierne a la planificación del desarrollo y del control del proceso económico y, para este efecto, es necesario extender los proyectos de iniciativa exclusiva del Presidente de la República, a todas las materias que incidan en gastos fiscales y en el régimen de remuneraciones y de previsión del sector privado. La idea tiene ya un lugar en la Constitución vigente, donde la llevó una reforma que patrocinó el Presidente Ríos. Pero su texto, la interpretación que de ella se ha dado y la experiencia recogida, hacen impostergable ampliarla en la forma que se propugna. Es imperioso porque la eficacia de la 62 gestión económica del Estado, hace inevitable radicar esta responsabilidad en el Poder Ejecutivo, el que, por su estructura y la asistencia técnica de que dispone, está en situación de actuar con la coherencia y la continuidad que el Congreso Nacional no puede dar y que son esenciales en todos los países, pero especialmente, en los que están en desarrollo como el nuestro.” En su discurso, de 16 de enero de 1969, el Presidente Frei Montalva, indica que “la política monetaria, el gasto público, el régimen tributario, las inversiones, los gastos de previsión que son significativos, las prioridades que se otorgan, son de tal manera determinantes que no pueden quedar al acaso ni expuestas a iniciativas contradictorias o esporádicas, que llevan muchas veces el temor y la inseguridad a quienes están trabajando (…) ¿Cómo puede pensarse entonces que la economía de un país pueda manejarse si quienes son elegidos para dirigir y administrar ven destruidos sus proyectos, distorsionando el programa, o se le imponen nuevos gastos para los cuales no se le dan recursos, o se cambian las prioridades en la inversión, con repercusiones tan variadas en todo el contexto de la política que se está aplicando?. Muchas veces el Gobierno está estudiando un proyecto en que un millón de escudos más o menos desequilibra todo, y de repente pasa una indicación que grava al Servicio de Seguro Social y le impone obligaciones por doscientos millones de escudos. Y el que ha hecho la indicación, ¿quién sabe su nombre? Pero si mañana el Servicio de Seguro Social no tiene con qué pagar esas pensiones ¿a quién responsabiliza el país?; al Presidente de la República porque está mandando. Y, sin embargo, el Presidente 63 dice, no me planteen esta indicación o manda el veto y se lo rechaza ¿En qué condiciones puede dirigirse la economía del país en esta forma? Esto conduce necesariamente al fracaso. La tendencia natural de quienes no tienen la responsabilidad de la administración es imponer más gastos. Esto es humano, está en la estructura de las cosas. Yo he sido parlamentario y no estoy haciendo una crítica barata. Llegan los grupos y piden. Son los mismos grupos que dentro de pocos días van a votar y cuyos votos se necesitan. ¿Qué se puede hacer? Tendría que ser un superhombre el que dijera siempre que no. Por eso, están presionados inevitablemente, por su propia fuerza electoral, por su propia posición política, e incluso por intereses regionales legítimos, o por la imposibilidad de conocer en el detalle las repercusiones de cada medida que sólo una compleja red técnica y administrativa puede conocer”. Explicando el alcance de la reforma aprobada, el Presidente Frei Montalva, luego de despachado el proyecto, que “la iniciativa exclusiva del Presidente de la República para legislar en determinadas materias de orden económico-social relacionadas con el cumplimiento de las metas de la planificación nacional. Bajo la Presidencia de don Juan Antonio Ríos, en 1943, se modificó la Constitución con el fin de reservar al Ejecutivo la iniciativa de las leyes que importaran gastos públicos, especialmente creación de nuestros servicios o empleos públicos y mejoramiento de las remuneraciones de los funcionarios del sector público. El propósito de esa reforma fue impedir que mediante indicaciones de origen parlamentario se dictaran nuevas disposiciones legales que desfinanciaran el presupuesto 64 de la Nación y perturbaran la política económica financiera cuyo cumplimiento es de responsabilidad del Presidente de la República. A pesar de esa reforma, ha seguido ocurriendo que mediante iniciativas parlamentarias en materia de exenciones o condonaciones tributarias, en materia previsional y en lo relativo a remuneraciones del sector privado, se dictan leyes que imponen nuevas cargas no financiadas al erario nacional, que disminuyen sus ingresos o que alteran las bases de la política programadas por el Gobierno. De este modo, la idea a que responde la planificación es desvirtuada, puesto que los planes son esterilizados por iniciativas contradictorias. La reforma aprobada por el Congreso en esta materia permitirá, en lo sucesivo, que la política económica financiera planificada por el Gobierno pueda cumplirse sin interferencias, y se ponga término al régimen de irresponsabilidad existente hasta ahora en la materia” (Francisco Cumplido, en “La reforma constitucional”, 1970, p. 168 y 169); TRIGESIMOQUINTO. Que en virtud de la comentada reforma constitucional, contenida en la Ley N° 17.284, el texto supremo amplió aún más el campo de la iniciativa exclusiva del Presidente de la República a las siguientes materias: “suprimir, reducir o condonar impuestos y contribuciones de cualquiera clase, sus intereses o sanciones, postergar o consolidar su pago y establecer exenciones tributarias totales o parciales; fijar los sueldos y salarios mínimos de los trabajadores del sector privado, aumentar obligatoriamente sus remuneraciones y demás beneficios económicos o alterar las bases que sirvan para determinarlos, establecer o modificar los regímenes 65 previsionales o de seguridad social; conceder o aumentar, por gracia, pensiones u otros beneficios pecuniarios, y para condonar las sumas percibidas indebidamente por concepto de remuneraciones u otros beneficios económicos, pensiones de jubilación, retiro o montepío o pensiones de gracia” (Carlos Andrade, Elementos de Derecho Constitucional Chileno, 1971, p. 532); TRIGESIMOSEXTO. Que, luego de entrar en vigencia, la doctrina comentó que “La reforma constitucional aprobada (…) no elimina la discusión en el Congreso de las materias que son objeto de ley, sino que limita a los parlamentarios la posibilidad de tomar iniciativas en ciertas materias económicas. (…) Este último aspecto tiene profundo significado y está en la línea de la argumentación que se ha hecho en párrafos anteriores, en el sentido que los programas económicos y sociales deben cumplir con el requisito esencial de la coherencia y la globalidad y, en consecuencia, no es aceptable ni recomendable para el buen funcionamiento de la administración del país que se rompa esta coherencia por quienes no tienen la responsabilidad de la administración que, en definitiva, está radicada en el Presidente de la República. La historia legislativa chilena está plagada de ejemplos en que, por la vía de la iniciación de proyectos de ley o la iniciativa parlamentaria en el período ordinario de sesiones se han creado obstáculos graves para el normal desenvolvimiento económico y social del país (…). Lo que sucede es que la presión o presencia de ciertos grupos induce a tomar iniciativas en su favor, sin ponderar debidamente todas las repercusiones que esto pueda acarrear. (…) Es difícil para un parlamentario – 66 concluye- negarse a este tipo de demandas porque (…) constituyen grupos con fuerza electoral y política (…). El ejemplo más claro y trágico se encuentra en la caótica, injusta y dispendiosa legislación sobre seguridad social” (Sergio Molina, en “La Reforma Constitucional de 1970”, Editorial Jurídica de Chile, 1970, página 81 y ss.); 5. La Constitución Política de 1980. TRIGESIMOSÉPTIMO. Que en la elaboración de la Constitución de 1980, se tuvo presente en la Comisión de Estudio similares fundamentos para mantener el régimen que en materia de gastos había establecido la aludida ley de reforma constitucional de 1970. En efecto, se señaló por la comisionada señora Romo “que en los análisis sobre la materia realizados con los personeros del sector económico, se llegó a la conclusión de que era conveniente prohibir terminantemente al Congreso todo tipo de iniciativa en materia económica, porque éste tiende, de manera inevitable, a crear seudofinanciamientos y los consiguientes problemas posteriores al gobierno. A su juicio, la iniciativa en materia económica debe quedar radicada exclusivamente en el Presidente de la República (páginas 3029 y 3030), afirmaciones que contaron con el respaldo de la mayoría de los integrantes de la Comisión y con la adhesión de los invitados a esa sesión, señores Pablo Barahona (Ministro de Economía) y de Sergio Castro (Ministro de Hacienda). El pensamiento dominante en la Comisión Ortúzar llega a concretarse en la proposición formulada en el Consejo de Estado luego del debate que da cuenta su sesión 88 (págs. 104 y 105), redactada por el señor julio Philippi y origen del inciso tercero del artículo 67 62”, hoy artículo 65 de la Carta (Alejandro Silva Bascuñán, Tratado de Derecho Constitucional, tomo V, Gobierno, Editorial Jurídica de Chile, año 2000, página 202). En el informe de la Comisión de Estudio se indicó que “el anteproyecto otorga asimismo, especiales atribuciones al Presidente de la República para ejercer la administración económica del país (…) Al efecto como se verá al tratar de las atribuciones de carácter legislativo del Presidente de la República, amplía considerablemente la iniciativa exclusiva del Presidente de la República en todas aquellas materias administrativas, económicas, financieras, previsionales y otras que, en general, pueden importar gastos al erario”. Por su parte, el Consejo de Estado al explicar la iniciativa exclusiva presidencial hace presente que “para desterrar de nuestra política otro mal gravísimo (…) la irresponsabilidad parlamentaria (…) agravada (pese a las esforzadas y laudables iniciativas en contraria desplegadas por algunos Presidentes de la república) por las facilidades que la distorsión de los textos constitucionales vigentes hasta ayer les brindaban, en sus pretensiones de coadministrar el Estado, de intervenir en el manejo de la hacienda pública y de entrometerse en los mecanismos financieros”, enfatizándose además que en materia de gasto público “se ha reservado toda iniciativa en la materia al Presidente de la República, quien, como administrador del Estado y para poder realizar una gestión útil, debe tener en la materia una exclusividad absoluta, de manera que en sus medidas no se vean, como ocurrió a menudo en el pasado, entrabadas o enteramente desfiguradas y anuladas, por indicaciones 68 carentes de estudio, imprudentes o simplemente demagógicas”; 6. La Constitución Política reformada el año 2005. TRIGESIMOCTAVO. Que la Constitución, luego de la reforma constitucional de 2005, efectuada por la Ley N° 20.050, mantuvo el texto de las disposiciones que se estiman vulneradas por el Presidente de la República, existiendo consenso en cuanto a su sentido y alcance. En efecto, el artículo 65 de la Constitución sólo ha sido objeto de dos modificaciones, específicamente su inciso cuarto, en sus numerales 2° y 3°, en virtud de las leyes de reforma constitucional N°s 19.526 de 1997 y 19.097 de 1991, respectivamente; 7. Conclusión sobre la evolución histórica. TRIGESIMONOVENO. Que los antecedentes anotados develan que la evolución del control del gasto público, que hoy queda reservado a las decisiones que adopte el Presidente de la República, se sustenta en similares fundamentos, los que, a lo largo del siglo XX, forjaron de manera progresiva la radicación de la iniciativa exclusiva en la más alta autoridad del Ejecutivo, en lo que se refiere a administración financiera, gasto y regulación de materias referidas o que incidan en la seguridad social. Específicamente, la razón de ello se ha encontrado en la necesidad de establecer un sistema coherente de gastos que permita al Presidente de la República dar cumplimiento a la política de financiamiento que considere adecuada para el cumplimiento de su programa de gobierno, en armonía con su calidad de jefe de gobierno y máximo jerarca de la administración y de responsable del manejo de las finanzas públicas, de conformidad a los establecido en los artículos 24 y 32, N° 20° de la Constitución 69 Política. A la vez que busca impedir, según la doctrina actual sobre finanzas públicas, que “los parlamentos, en contacto más próximo a sus electores y cuyos miembros pueden ser reelegidos indefinidamente, se sientan presionados a la extrema generosidad en los gastos, especialmente en los que significan beneficios personales, como la creación de empleos rentados y el aumento de los sueldos. Este peligro es aún mayor, si a la presión del electorado se agrega que los parlamentarios no son responsables por sus actuaciones como tales (…) Por esta causa, la Constitución Política establece limitaciones a la iniciativa parlamentaria en materia de gastos, en diversas normas, principalmente en relación con la aprobación del presupuesto y la formación de las leyes.” (Hugo Araneda Dörr, “Finanzas Públicas”, Editorial Jurídica de Chile, 1993, página 61). Las normas constitucionales sobre iniciativa exclusiva del Presidente de la República en materias legislativas guardan estrecha relación con la forma como nuestra Carta Fundamental ha consagrado el régimen presidencial de Gobierno. Tales normas permiten resguardar, asimismo, las esferas de competencia que la Constitución ha reservado para el Presidente de la República. En este sentido, se ha señalado que “el constituyente desea que todas las leyes que tengan un impacto económico en la vida nacional, sean iniciadas por quien tiene a su cargo ‘el gobierno y la administración del Estado’, quien es el Jefe de Estado: el Presidente de la República (art. 24).” (Fermandois V., Arturo y García G., José: “Origen del Presidencialismo Chileno: Reforma Constitucional de 70 1970, Ideas Matrices e Iniciativa Legislativa Exclusiva”, en Revista Chilena de Derecho. Vol. 36 Nº 2, 2009, p. 297). Este punto adquiere particular relevancia tratándose de la Ley de Presupuestos, que contiene una estimación de los ingresos y gastos del sector público en un año determinado. La historia política y constitucional del país demuestra la importancia que tiene la discusión parlamentaria de esa ley al entrar en juego las atribuciones de ambos poderes colegisladores; III. INICIATIVA EXCLUSIVA DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA Y EL PRESENTE CONFLICTO DE CONSTITUCIONALIDAD

Considerando 40

Que, en la especie, la norma aprobada por el Senado, en primer trámite constitucional, que crea un subsidio postnatal parental, envuelve materias referidas al aumento del gasto público y al establecimiento o modificación de normas sobre seguridad social o que incidan en ellas, involucrando, a su vez la administración financiera o presupuestaria del Estado, tal como queda de manifiesto en los informes y sesiones constitutivas del debate parlamentario referido al subsidio en comento. Cabe precisar, además, que estas materias, tal como lo ha señalado este Tribunal en sus pronunciamientos, han sido reservadas por la Constitución a la iniciativa de ley exclusiva del Presidente de la República; CUADRAGESIMOPRIMERO. Que, atinente a la calificación de las materias comprendidas en el artículo 197 bis del proyecto, que regula el subsidio postnatal parental, como se apuntó, ésta emana claramente de su propia discusión parlamentaria. A efectos de refrendar la calificación de esta normativa 71 como propia de la seguridad social, baste recordar que ella fue debatida en la Comisión de Trabajo y Previsión Social y que el quórum de votación indicado en el informe que aquella comisión –unida a la Comisión de Trabajo y Previsión Social- y luego cumplido en la votación de la sala, fue justamente el que corresponde a una de ley de quórum calificado, en atención a que la preceptiva se refiere a la seguridad social. Por otra parte, al emitir diversos pronunciamientos, esta Magistratura ha tenido en consideración que, de conformidad a lo dispuesto en el artículo 65 de la Constitución, los proyectos de ley que establezcan o modifiquen normas referidas o vinculadas a la seguridad social son de iniciativa exclusiva del Presidente de la República. Así ha sucedido en sentencia Rol N° 534 que declaró inconstitucional el precepto de un proyecto de ley teniendo en consideración que las “disposiciones que modifican normas sobre seguridad social o que inciden en ella tanto del sector público como del sector privado, las cuales, conforme a lo dispuesto en el artículo 65, inciso cuarto, Nº 6, de la Constitución Política, son de iniciativa exclusiva del Presidente de la República”. A su vez, este sentenciador en autos Rol N° 1.700 ha entendido a la seguridad social como “el conjunto de principios que reconocen a todo ser humano el derecho a los bienes indispensables para prevenir sus contingencias sociales y cubrir sus efectos y que regulan las instituciones requeridas para ello” (Alfredo Bowen Herrera, “Introducción a la Seguridad Social”, Santiago, Editorial Jurídica de Chile, 1992, p. 97). En la especie, estamos ante una 72 materia de seguridad social, toda vez que dentro de las contingencias que ella cubre, se encuentra la maternidad, a través de una prestación pecuniaria denominada subsidio, cuya cuantía y duración sólo puede definir una ley de iniciativa presidencial; CUADRAGESIMOSEGUNDO. Que, como se ha venido señalando, la disposición concerniente a estos autos se ubica dentro de las materias que, por estar vinculadas al gasto público, la Constitución prescribe que son de iniciativa legal exclusiva del Presidente de la República. Al mismo tiempo, del debate producido se desprende que dicha disposición y la votación a su respecto efectuada en el Senado, recayó sobre el aumento de un específico gasto estatal. El senador Rossi, quien propuso la idea de votar separadamente las oraciones e incisos del tantas veces señalado artículo 197 bis, expresó que: “Gracias a la Concertación, senador Longueira –lo digo por intermedio del Presidente- esta iniciativa es ahora mucho mejor. Si el Presidente de la República fuera sabio y si estuviera realmente interesado en el futuro de los niños de Chile, acogería nuestra propuesta y le pediría a ustedes que valoraran nuestras indicaciones. Finalmente se lucirá en su discurso el 21 de mayo, porque diría que se aumentó la cobertura del postnatal, que no se discriminó, que no se les quitaron derechos a las mujeres.” Por su parte, el senador Escalona expresó que: “El presupuesto nacional, que contribuimos a aprobar, asciende a 55 millones de dólares. Y la diferencia eventual entre el proyecto enviado y el aprobado es de 35 millones de dólares. O sea, de acuerdo con el artículo 67, el Presidente de la República está autorizado para resolver el problema que 73 presente este último monto, en relación con el presupuesto de 55 mil millones aprobado para el año en curso”. La senadora Rincón, a su vez, cuantifica el aumento en la suma de 35 millones de dólares, lo que “no son una cifra sideral”. En igual sentido, el Senador Lagos se pregunta si “¿el país no puede financiar esa cantidad?”. A su turno, el Senador Gómez al contestar acerca de la intromisión en las facultades presidenciales expresa: “Me alegro de que de una vez por todas el Congreso Nacional haya tomado la decisión de impugnar esta Constitución, que contempla facultades que imponen un régimen casi monárquico en el país”. Por último, el senador Zaldívar reconoce “que se da el efecto indicado: se produce un mayor gasto. Por cierto, es posible que ello sea así”. Este sentenciador ya fue claro en precisar, en términos similares a lo señalado en esta sentencia, que “ha sido una constante desde el año 1925 que dentro de las normas sobre iniciativa exclusiva del Presidente de la República se incluyan las materias que implican gasto público y las que afectan la administración financiera del Estado” (sentencia Rol N° 1.867); CUADRAGESIMOTERCERO. Que, de conformidad a las consideraciones consignadas precedentemente, referidas a la evolución histórica, ha quedado suficientemente demostrado que, en materia de gasto público y de regulación de la seguridad social, diversas disposiciones constitucionales a partir del siglo XX y, hoy en día el artículo 65 de la Carta Fundamental, reservan exclusiva y excluyentemente al Presidente de la República la iniciativa de ley, es decir, la facultad para predeterminar las normas que sobre estas materias regirán a la sociedad. 74 A lo que cabe agregar que la facultad entregada a esa autoridad para hacer nacer una propuesta legal que involucre un nuevo gasto público, o un aumento del mismo y que, entre otras causas, como en la especie, puede derivar de beneficios que se enmarcan en el ámbito de la seguridad social, no se constriñe a la presentación del proyecto de ley, sino que se extiende a todo el proceso nomogenético. Lo anterior, desde que el inciso final del artículo 65 citado, a efectos de mantener y resguardar la iniciativa exclusiva descrita, sólo permite al Congreso “aceptar, disminuir o rechazar” los beneficios y gastos propuestos por el Jefe de Estado, de donde se sigue que a los parlamentarios les está vedado aumentarlos, en cualquier instancia del proceso de formación de la ley; CUADRAGESIMOCUARTO. Que las atribuciones conferidas por la Constitución Política al Congreso Nacional se ejercen, como toda atribución entregada a órganos colegiados, a través del resultado que emane de las votaciones de sus integrantes. En la especie, el resultado de la votación del Senado, por la cual se modificó el tope del subsidio postnatal parental, repercute en un aumento del gasto público que demanda aquella prestación de seguridad social, propuesta por el Presidente de la República. De esta manera, al innovar, creando un nuevo subsidio, distinto y más elevado que el propuesto en la correspondiente iniciativa presidencial, la Cámara Alta aparece ejerciendo una atribución que no le ha sido otorgada por el artículo 65 constitucional, comoquiera que la misma se encuentra radicada expresamente en el Presidente de la República, extralimitación que, por lo mismo, comporta una vulneración de dicha norma; 75 IV. POTESTADES DEL CONGRESO NACIONAL. 1. El proyecto propuesto en el Mensaje. CUADRAGESIMOQUINTO. Que es indudable que al proyecto de ley en examen se introdujo una modificación por iniciativa parlamentaria, configurando aspectos básicos de un beneficio de seguridad social y aumentando el costo de la iniciativa. Mediante el Mensaje N°611-358, que rola a fojas 51 y siguientes de esta causa, el Presidente de la República inició un proyecto de ley que, según expresa, “tiene por objeto extender el postnatal a seis meses, mediante la creación del permiso postnatal parental, y modificar el Código del Trabajo y otros cuerpos legales en las materias que indica”, describiendo este nuevo beneficio como “un tiempo de descanso inmediato al período postnatal, del cual puede hacer uso la madre o el padre, a elección de la primera” precisando que el “permiso postnatal parental es de doce semanas, seis de las cuales la madre puede traspasar al padre” y que “durante este período la madre recibirá un subsidio equivalente a su remuneración, con un tope de 30 UF”. Añade el Mensaje, con relación a dicho monto, que: “Si bien el ideal es que este nuevo subsidio financie completamente las remuneraciones de todas las mujeres trabajadoras, en la práctica ello no es posible. Hay recursos escasos y que deben ser distribuidos de la mejor forma posible, evitando que la entrega de este nuevo subsidio incremente aún más la regresividad de los subsidios maternales. Debemos utilizar los recursos de todos los chilenos de la mejor forma posible, focalizándolos en aquellos que más lo necesitan.”; CUADRAGESIMOSEXTO. Que la configuración o diseño legal del nuevo beneficio de seguridad social que el 76 Ejecutivo propone en el Mensaje, se plasma en el texto positivo en un nuevo artículo 197 bis que se propone agregar al Código del Trabajo, particularmente en su inciso primero, del siguiente tenor (fojas 70): “Art. 197 bis.- Durante las doce semanas siguientes inmediatas al término del periodo postnatal, existirá un permiso postnatal parental a favor de la madre; no obstante, a elección de aquélla, el padre trabajador podrá hacer uso de dicho permiso a partir de la sexta semana del mismo. La mujer o el padre trabajador que se encuentre haciendo uso de este permiso recibirá el subsidio mencionado en el artículo 198. La base de cálculo del subsidio que origine el permiso postnatal parental, no podrá exceder a la cantidad equivalente a 30 unidades de fomento, al valor que tenga ésta al último día de cada mes anterior al pago, y en la determinación de su monto se considerarán siempre las remuneraciones de la madre, independiente de quien haga uso del permiso. Este tope será también aplicable a las remuneraciones que deban enterarse a los funcionarios de la administración del Estado cuando hagan uso del permiso postnatal parental. Este subsidio se financiará con cargo al Fondo Único de Prestaciones Familiares del decreto con fuerza de ley N° 150, de 1981, del Ministerio del Trabajo y Previsión Social.”. De este Mensaje se dio cuenta en sesión del Senado de 15 de marzo del presente año, siendo remitido, para primer informe a las Comisiones de Trabajo y Previsión Social y de Salud Unidas y luego a la Comisión de Hacienda; 77 CUADRAGESIMOSÉPTIMO. Que el diseño del nuevo “permiso postnatal parental” propuesto en el Mensaje es descrito también en el Informe Financiero que rola a fojas 80, de la siguiente manera: “... consiste en un tiempo de descanso inmediato al período postnatal, del cual puede hacer uso la madre o el padre, a elección de la primera. Este permiso es de doce semanas, seis de las cuales la madre puede traspasar al padre, en cuyo caso, deberán ser las últimas 6 semanas del permiso. Durante este período la madre recibirá un subsidio equivalente a su remuneración, con un tope de 30 UF.”. Sobre dicha base el aludido Informe calcula el costo del proyecto, indicando que el permiso postnatal parental tendrá un costo en régimen de $43.771 millones; CUADRAGESIMOCTAVO. Que de estos antecedentes se concluye lo siguiente: a) El proyecto de ley propuesto en el Mensaje crea un nuevo beneficio de seguridad social hasta ahora inexistente; b) El nuevo beneficio se crea en un nuevo artículo 197 bis que se agrega al Código del Trabajo; c) El texto del nuevo artículo contiene en su inciso primero los parámetros o componentes que fijan el diseño del nuevo beneficio, y le confieren una fisonomía o configuración precisa; d) Uno de estos componentes es que el subsidio al que da derecho a las trabajadoras del sector privado tiene como límite la remuneración de la beneficiaria, con un máximo de 30 unidades de fomento, aplicándose igual tope a los funcionarios de la administración del Estado, y e) El financiamiento previsto para esta iniciativa está calculado sobre esta base; CUADRAGESIMONOVENO. Que consta de los antecedentes del proceso que el texto del inciso primero del 78 artículo 197 bis propuesto en el Mensaje fue modificado en el primer trámite constitucional en el Senado, suprimiéndose parte de él por iniciativa parlamentaria, siendo comunicado a la Cámara de Diputados mediante oficio N°747/SEC/11, que rola a fojas 387 y siguientes, con el texto siguiente: “Artículo 197 bis.- Durante las doce semanas siguientes inmediatas al término del período postnatal, existirá un permiso postnatal parental a favor de la madre; no obstante, a elección de aquélla, el padre trabajador podrá hacer uso de dicho permiso a partir de la séptima semana del mismo, por el número de semanas que acuerden, las que deberán ubicarse en el período final del permiso. La mujer o el padre trabajador que se encuentre haciendo uso de este permiso recibirá el subsidio mencionado en el artículo 198.”

Considerando 50

Que, de su simple lectura, puede concluirse que el nuevo texto aprobado en el primer trámite constitucional modificó sustancialmente el beneficio de seguridad social contenido en el Mensaje del Presidente de la República. En efecto, mientras el beneficio propuesto en el Mensaje consultaba un límite de 30 unidades de fomento, tratándose tanto de trabajadores del sector público como del sector privado, el nuevo texto ha suprimido dicho límite. También suprimió la fuente de financiamiento permanente del beneficio; QUINCUAGESIMOPRIMERO. Que, en suma, con una modificación introducida al proyecto de ley por iniciativa parlamentaria, se configura un beneficio de seguridad social de características sustancialmente diferentes a las del propuesto por el Mensaje original, 79 que, al suprimir los límites originales, establece mayores beneficios aplicables tanto a trabajadores del sector privado como público. Y adicionalmente, como es obvio, aumenta el costo del proyecto de ley, tal como consta del certificado que rola a fojas 82; 2. Todo proyecto de ley puede ser objeto de modificaciones durante su tramitación, pero están prohibidas aquellas que sean contrarias a la Constitución. QUINCUAGESIMOSEGUNDO. Que, asimismo, en estos autos se sostiene por el Presidente de la República que la modificación introducida al nuevo artículo 197 bis, que se incorpora al Código del Trabajo mediante el Proyecto de Ley que crea el permiso postnatal parental y modifica dicho Código, Boletín N° 7526-13, ha infringido los artículos 6°, 7° y 65 de la Constitución Política. Para ilustrar el contexto de esta sentencia, que se pronunciará sobre el cuestionamiento constitucional planteado por el Presidente de la República, conviene tener presente que, conforme lo autoriza el artículo 69 de la Constitución, todo proyecto de ley “puede ser objeto de adiciones o correcciones en los trámites que corresponda, tanto en la Cámara de Diputados como en el Senado; pero en ningún caso se admitirán las que no tengan relación directa con las ideas matrices o fundamentales del proyecto.”. QUINCUAGESIMOTERCERO. Que la Ley Orgánica Constitucional del Congreso Nacional, reiterando la citada norma constitucional en el inciso primero de su artículo 24, establece que “[s]ólo serán admitidas las indicaciones que digan relación directa con las ideas 80 matrices o fundamentales del proyecto.”. No obstante, en su texto original este precepto legal aludía también a las indicaciones “tendientes a la mejor resolución del asunto por la corporación", alusión que fue suprimida del texto por sentencia de este Tribunal (Rol 91) que estimó que “... no es posible incluir entre las indicaciones que puedan presentarse a un proyecto de ley en trámite aquellas "tendientes a la mejor resolución del asunto por la corporación", ya que ellas pueden sólo ser las que "tengan relación directa con las ideas matrices o fundamentales del proyecto", según lo señala expresamente el artículo 66 de la Constitución Política de la República” (Cons.2°); Añade el artículo citado, en sus incisos segundo y