CPR

Considerando 1

Que, por oficio Nº 950/SEC/11, de 19 de julio de 2011, el H. Senado ha enviado a esta Magistratura el proyecto de ley, aprobado por el Congreso Nacional, que “regula el cierre de faenas e instalaciones mineras”, contenido en el Boletín Nº 6415-08, a fin de que este Tribunal, en conformidad a lo dispuesto en el artículo 93, inciso primero, Nº 1º, de la Constitución Política de la República, ejerza el control de constitucionalidad a su respecto;

Considerando 2

Que el Nº 1º del inciso primero del artículo 93 de la Carta Fundamental establece que es atribución de este Tribunal Constitucional: “Ejercer el control de constitucionalidad de las leyes que interpreten algún precepto de la Constitución, de las leyes orgánicas constitucionales y de las normas de un tratado que versen sobre materias propias de estas últimas, antes de su promulgación;”;

Considerando 3

Que, en consecuencia, corresponde a esta Magistratura pronunciarse sobre las normas del proyecto de ley remitido que estén comprendidas dentro de las materias que el constituyente ha reservado a una ley orgánica constitucional; 1 I.- NORMAS DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LA REPÚBLICA QUE ESTABLECEN EL ÁMBITO DE LAS LEYES ORGÁNICAS CONSTITUCIONALES RELACIONADAS CON EL CONTENIDO DEL PROYECTO DE LEY SOMETIDO A CONTROL PREVENTIVO DE CONSTITUCIONALIDAD.

Considerando 5

Que el artículo 77 de la Constitución Política dispone, en sus incisos primero, segundo y

Considerando 6

Que, no obstante que el Senado no indica las normas del proyecto que somete a control de constitucionalidad por estimarlas propias de ley orgánica constitucional, este Tribunal -como lo ha hecho en oportunidades anteriores- se pronunciará sobre todas las disposiciones contenidas en el proyecto de ley que, a su juicio, revestirían la naturaleza de leyes orgánicas constitucionales;

Considerando 7

, de la Constitución Política establece que “corresponde a la ley determinar qué sustancias de aquellas a que se refiere el inciso precedente, exceptuados los hidrocarburos líquidos o gaseosos, pueden ser objeto de concesiones de exploración o de explotación. Dichas concesiones se constituirán siempre por resolución judicial y tendrán la duración, conferirán los derechos e impondrán las obligaciones que la ley exprese, la que tendrá el carácter de orgánica constitucional. La concesión minera obliga al dueño a desarrollar la actividad necesaria para satisfacer el interés público que justifica su otorgamiento. Su régimen de amparo será establecido por dicha ley, tenderá directa o indirectamente a obtener el cumplimiento de esa obligación y contemplará causales de caducidad para el caso de incumplimiento o de simple extinción del dominio sobre la concesión. En todo caso dichas causales y sus efectos deben estar establecidos al momento de otorgarse la concesión”; 2

Considerando 8

Que esta Magistratura no emitirá pronunciamiento en examen preventivo de constitucionalidad respecto de todas las disposiciones sometidas a control preventivo, salvo las que se indicarán en el párrafo IV de esta sentencia; ello porque ninguno de los otros preceptos, a juicio de este Tribunal Constitucional, es propio de las leyes orgánicas constitucionales señaladas en los considerandos cuarto y

Considerando 9

Que lo anterior se funda en que, a diferencia del criterio de calificación sustentado por el H. Senado, la cantidad de normas enviadas bajo tal calificación permite concluir que el legislador ha entendido que “el cierre de las faenas de la industria 48 extractiva minera” es parte de las “obligaciones” impuestas por las concesiones, las que se regulan de conformidad con la Ley Orgánica Constitucional N° 18.097, sobre Concesiones Mineras. Existe, sin embargo, una diferencia conceptual entre una concesión minera y la industria de extracción minera. La primera puede definirse como un “derecho real e inmueble sobre todas las sustancias mineras concesibles, metálicas y no metálicas, cualquiera sea la forma en que naturalmente se presenten, que existen dentro de los límites de ella y que confiere ciertas facultades exclusivas a su titular e implica ciertas obligaciones”. La segunda, el propio proyecto de ley señala que, para sus efectos (los de la ley), es “el conjunto de actividades relacionadas con la exploración, prospección, extracción, explotación, procesamiento, transporte, acopio, transformación, disposición de sustancias minerales, sus productos y subproductos; las sustancias fósiles y depósitos de hidrocarburos líquidos o gaseosos, en las condiciones específicas que se señalan en el Título XII. La industria extractiva minera incluirá el conjunto de obras destinadas a abrir, habilitar, desarrollar, instalar y adosar permanentemente, en su caso, las excavaciones, construcciones, túneles, obras civiles y maquinarias que tengan estrecha relación con 49 las actividades antes señaladas” (artículo 3º, literal i), del proyecto). Es claro que la segunda dimensión es más amplia y abarca más actividades que las que se derivan de la concesión, las que se interpretan restrictivamente en los términos del artículo 19, numeral 24º, inciso séptimo, de la Carta Fundamental. Lo que debe definir un precepto de carácter orgánico constitucional en esta materia es: la duración, los derechos, las obligaciones, el régimen de amparo y las causales de caducidad en caso de incumplimiento y de simple extinción de las concesiones mineras. Este criterio se refuerza por los contenidos de la disposición segunda transitoria de la Carta Fundamental, que ordena lo siguiente: “Mientras se dicta el nuevo Código de Minería, que deberá regular, entre otras materias, la forma, condiciones y efectos de las concesiones mineras a que se refieren los incisos séptimo al décimo del número 24º del artículo 19 de esta Constitución Política, los titulares de derechos mineros seguirán regidos por la legislación que estuviere en vigor al momento en que entre en vigencia esta Constitución, en calidad de concesionarios. (…).” 50 La disposición segunda transitoria, recién transcrita, establece que el Código de Minería –ley ordinaria- debía regular, entre otras materias, la forma, condiciones y efectos de las concesiones mineras. En consecuencia, la propia Carta Fundamental exige que la regulación de las concesiones mineras (ya no de la industria de extracción minera) sea diferenciada en cuanto a los quórums de aprobación, siendo la ley ordinaria la regla de clausura de las concesiones mineras. Adicionalmente, la naturaleza jurídica del cierre de faenas mineras corresponde a una obligación real de la actividad extractiva minera y no se vincula con las obligaciones cuyo incumplimiento conlleva la caducidad o pérdida de la concesión minera por variadas razones. Se trata de una obligación permanente que asume la industria minera con la eliminación o mitigación de los pasivos ambientales que se generan desde el inicio de la actividad extractiva. Respecto de ellos, hay que planificar y organizar el modo y forma en que generen el menor impacto posible. Por tanto, se trata de una obligación propia del derecho a desarrollar una actividad económica, regulado por el artículo 19 N° 21° de la Constitución Política de la República, “respetando las normas legales que la regulen”. 51 En segundo lugar, esta obligación de cerrar faenas es independiente de la constitución o extinción de la concesión y opera dentro de una concesión ya otorgada. En tal sentido, es un efecto de la misma y por tanto materia de ley común. En tercer lugar, y por aplicación de todas las garantías constitucionales del artículo 19 N° 24° a la propiedad minera, el cierre de faenas es una obligación que se deriva de su función social en razón de la salubridad pública y la conservación del patrimonio ambiental. En cuarto término, y en coherencia con lo anteriormente señalado, todo el cuerpo legal aplica una de las hipótesis del párrafo segundo del artículo 19 N° 8° de la misma Constitución, esto es, que “la ley podrá establecer restricciones específicas al ejercicio de determinados derechos o libertades para proteger el medio ambiente.” Y, finalmente, el artículo 10, letra i), de la Ley N° 19.300, sobre Bases Generales del Medio Ambiente, calificó a los “proyectos de desarrollo minero” como proyectos susceptibles de causar impacto ambiental, debiendo someterse a las reglas del sistema de evaluación de impacto ambiental. Al analizar el proyecto de ley respectivo por parte del Tribunal Constitucional, esta materia no fue objeto de control, quedando ajena al rango de ley orgánica constitucional. En tal sentido, este proyecto de ley sobre cierre de faenas mineras fue concebido al amparo de los procedimientos de la Ley de 52 Bases Generales del Medio Ambiente, Nº 19.300, a los cuales hace alusión sistemáticamente en todo su articulado. Por tanto, esta Magistratura funda su determinación de no sometimiento a control de la mayor parte de las disposiciones del proyecto en las razones antes expuestas; IV.- NORMAS DEL PROYECTO DE LEY SOMETIDO A CONTROL PREVENTIVO DE CONSTITUCIONALIDAD QUE REVISTEN NATURALEZA DE LEY ORGÁNICA CONSTITUCIONAL.

Considerando 10

Que, conforme con la interpretación que deriva de su texto, con la naturaleza de las leyes orgánicas constitucionales dentro de nuestra normativa jurídica y con el espíritu del constituyente al incorporarlas a nuestra Carta Fundamental, las siguientes disposiciones del proyecto que ha sido enviado, están comprendidas, según corresponda, dentro de las materias que el Poder Constituyente ha encomendado que sean reguladas por las leyes orgánicas constitucionales: Artículo 26, inciso primero, del proyecto, que establece: “De las servidumbres para la ejecución de los planes de cierre. Los predios superficiales y las concesiones mineras que comprendan o estén comprendidas por una faena minera estarán afectos al gravamen de permitir la ejecución del plan de cierre, conservándose a 53 su respecto las servidumbres que existan al tiempo de la operación minera, incluso hasta después de que ella esté concluida y por todo el tiempo que deba ejecutarse el plan de cierre, pero limitado sólo al área que se requiera para tal ejecución. En caso de no existir dichas servidumbres u otros derechos sobre los predios superficiales o concesiones mineras que permitan ejecutar el plan de cierre a la empresa minera, ésta podrá obtener, en su favor, una servidumbre para tales efectos, quedando ella limitada al área necesaria y con el propósito exclusivo de dar cumplimiento al plan de cierre.”. Artículo 43, inciso segundo, en la parte que reza: “Las resoluciones que impongan multas serán siempre reclamables ante el juzgado de letras competente y aquellas no serán exigibles mientras no esté vencido el plazo para interponer la reclamación, o ésta no haya sido resuelta.”. Artículo 44, inciso final, del proyecto, que establece: “Respecto de la resolución que rechazare total o parcialmente la reposición deducida por la empresa minera procederá reclamación ante la Corte de Apelaciones respectiva, en la forma establecida por los artículos siguientes.”. Artículo 45 del proyecto, que señala: “La empresa minera o el empresario minero que estimare que la 54 resolución del Servicio que declare el incumplimiento no se ajusta a la ley o al reglamento podrán reclamar de la misma, dentro del plazo de diez días hábiles contados desde su notificación, ante la Corte de Apelaciones correspondiente al emplazamiento físico de la faena.”. Artículo 46, inciso tercero, del proyecto, en la parte que consagra: “En contra de la resolución de la Corte no procederá recurso alguno.”;

Considerando 11

Que el artículo 26, inciso primero, del proyecto enviado modifica tácitamente el artículo 8° de la Ley Orgánica Constitucional N° 18.097, sobre Concesiones Mineras, que fue declarada orgánica constitucional y constitucional mediante sentencia de esta Magistratura, Rol N° 10-81, de veintidós de diciembre de mil novecientos ochenta y uno;

Considerando 20

Que, en particular, el artículo 44 del proyecto establece que para poder reclamar ante la Corte de Apelaciones respectiva, es necesario haber presentado el recurso administrativo de reposición, pues es contra la decisión denegatoria de este recurso que puede presentarse el reclamo jurisdiccional. Los recursos son mecanismos destinados a pedir ante la misma autoridad que dictó el acto, o ante su superior, que revise, modifique o enmiende lo resuelto por ella misma previamente. Los recursos administrativos son una manifestación del principio de impugnabilidad (artículo 15, Ley N° 19.880). Dicho principio es parte de la garantía que para las personas significa todo procedimiento administrativo. En él, las personas pueden 62 aducir alegaciones, aportar documentos u otros elementos de juicio (artículo 10, Ley N° 19.880), conocer el estado de tramitación de los procedimientos, obtener copia autorizada de los documentos que rolan en el expediente (artículo 17, letra a)), solicitar prueba (artículo 35). No son, en consecuencia, trámites inútiles y dilatorios, sino que destinados a que la administración dicte la mejor resolución posible para el interesado. Por eso, lo que se pide a la administración, con su interposición, es que modifique, reemplace o deje sin efecto el acto impugnado (artículo 59, inciso final, Ley N° 19.880). La autoridad que acoge un recurso interpuesto en contra de un acto administrativo, puede dictar por sí misma el acto de reemplazo (artículo 15). El interesado cuenta con varias ventajas por su interposición. En primer lugar, puede pedir a la administración que suspenda el cumplimiento del acto (artículo 57, Ley N° 19.880). En segundo lugar, planteada la reclamación, se interrumpe el plazo para ejercer la acción jurisdiccional (artículo 54, inciso segundo). En tercer lugar, el interesado tiene asegurado que se debe respetar por el órgano llamado a resolverlo los principios de contradicción y de igualdad en el procedimiento, (artículo 10 inciso final). Por otra parte, no existe ninguna norma constitucional que obligue a que el legislador establezca 63 la posibilidad de recurrir directamente a los tribunales, antes de utilizar la vía administrativa. El legislador puede optar por distintos modelos. Así, la Ley de Procedimiento Administrativo establece que el interesado debe optar entre interponer el recurso administrativo o el recurso jurisdiccional (artículo 54). La Ley N° 20.285, en cambio, establece la obligación de presentar el reclamo por negativa de acceso a la información ante el Consejo para la Transparencia. Es en contra de la resolución del Consejo que deniega el acceso, que procede el reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones. Esta última norma fue examinada por el Tribunal Constitucional (STC Rol 1051). Lo mismo sucede en materia procesal, pues la ley puede exigir, para presentar un recurso, haber reclamado en las instancias previas. Así sucede con la casación (artículo 769, Código de Procedimiento Civil). No puede invocarse como parámetro, para enjuiciar la norma analizada, la regla establecida en el recurso de protección. Esta es una norma particular, diseñada por la Constitución para este recurso, dada su naturaleza de acción de urgencia. Tampoco puede ser utilizado el artículo 10 de la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, pues ésta es una norma legal que no puede utilizarse como parámetro en el control de constitucionalidad. 64 No se ve inconveniente, entonces, para que la ley pueda exigir agotar la vía administrativa para reclamar ante los tribunales. Los recursos administrativos son parte de los procedimientos que regulan la manera en que actúa la administración (artículos 7° y 63 N° 18 de la Constitución) y forman parte del procedimiento racional y justo que garantiza la Constitución (artículo 19 N° 3°), sin perjuicio de las demás acciones y recursos que franquean la propia Constitución y la ley; V.- NORMAS ORGÁNICAS CONSTITUCIONALES DEL PROYECTO DE LEY REMITIDO QUE EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL DECLARARÁ CONFORMES A LA CONSTITUCIÓN.