INA-STC

Considerando 1

Que, según es dable observar, los presentes requerimientos discurren sobre la base de que los reclamantes habrían prestado servicios bajo “dependencia y subordinación” para la unidad de Exonerados Políticos del Ministerio del Interior. De allí coligen que su desvinculación del mismo debió calificarse como un “despido arbitrario” conforme al Código del Trabajo, a los efectos de acceder a las indemnizaciones y reparaciones que contempla dicha legislación. Pero aducen que tales alegaciones fueron rechazadas en sede laboral, según expresan, por aplicación del inciso tercero del artículo 11 de la Ley N° 18.834, Estatuto Administrativo, que es el precepto impugnado, en la parte que éste señala que “las personas contratadas a honorarios se regirán por las normas que establezca el respectivo contrato…”;

Considerando 2

lugar, argumentan, en relación a los estados de necesidad que cubre la seguridad social, que uno de los principios que los rigen es el de universalidad en la aplicación de la ley de seguridad social y que el análisis de tales estados debe complementarse con los tratados internacionales. Citan al efecto el Convenio N° 102 de la OIT, sobre Normas Mínimas de Seguridad Social, recordando que éste contempla normas sobre protección frente al despido, como un capítulo que abarca la seguridad social en cualquier país del mundo. A su vez, recuerdan que los artículos 22 y 23 de la Declaración Universal de Derechos del Hombre reconocen la protección frente al despido como un derecho humano relacionado con la seguridad social. Finalmente, agregan que también la doctrina está conteste en que uno de los temas que envuelven la seguridad social y sus principios es la protección frente a una contingencia como lo es el desempleo. Respecto a la forma en que se producen las infracciones constitucionales denunciadas, aducen que, si de conformidad a lo anteriormente señalado en Chile se protege el derecho a la seguridad social y siendo la tutela frente al despido una de las contingencias que ésta debe cubrir, entonces la Constitución exige que exista una protección frente al término involuntario de trabajo. Ese resguardo existe para los trabajadores particulares y se encuentra establecido en el Código del Trabajo y en la Ley sobre Seguro de Desempleo. Existe también para los empleados del sector público a través del desahucio contemplado en el antiguo sistema previsional. Pero, por aplicación de la disposición impugnada, no existe para aquellos contratados a honorarios por la Administración Pública, pues los ha dejado sin derecho a la seguridad social, tanto para compensar el despido como respecto de sus derechos previsionales de ahorro para la jubilación. Expresan que si se excluye la disposición reprochada y, en virtud de los artículos 7° y 8° del Código del Trabajo, se les aplica la presunción de laboralidad, por desempeñarse bajo condiciones de subordinación y dependencia, tanto por la Constitución, por los tratados internacionales como por los artículos 162 y 163 del Código del Trabajo, entonces tendrían derecho a las indemnizaciones laborales. Pero si no se excluye su aplicación, entonces se vulnera el derecho a la seguridad social y se violenta el derecho a la igualdad ante la ley, atendido que los trabajadores contratados a honorarios por el Estado quedan al margen de los beneficios de seguridad social que la Constitución asegura a todas las personas. Por resolución de 29 de septiembre de 2011, la Primera Sala de esta Magistratura admitió a tramitación los requerimientos y, en la misma oportunidad, decretó la suspensión de las gestiones judiciales en que inciden. Luego de declararse admisibles por la aludida Sala y pasados los autos al Pleno, de conformidad a lo dispuesto en el artículo 86 de la Ley N° 17.997, Orgánica Constitucional del Tribunal Constitucional, los requerimientos fueron comunicados a la Corte de Apelaciones de Santiago, a la Cámara de Diputados, al Senado y al Presidente de la República y notificado al Consejo de Defensa del Estado, a efectos de que pudieran hacer valer sus observaciones y acompañar los antecedentes que estimaren convenientes. Por escrito del día 1° de diciembre de 2011, el Consejo de Defensa del Estado presentó sus observaciones al requerimiento, desarrollando al efecto los cuatro argumentos que se describen a continuación. En primer lugar, se refiere a los hechos relacionados con cada una de las gestiones pendientes, recordando que el vínculo que unía a los actores con el Ministerio del Interior se constituía por un contrato de prestación de servicios profesionales, que terminó por vencimiento del plazo el día 30 de junio de 2010. Señala que, pese a las características propias de aquel contrato, los actores demandaron la declaración de existencia de una relación laboral; la nulidad del despido –y que se ordenara el pago de las remuneraciones e imposiciones que van desde el momento de la separación hasta la fecha de la sentencia-; que se condenara a la demandada al pago de indemnizaciones por despido injustificado –esto es, la indemnización sustitutiva y la indemnización por años de servicio-, y que se pagaran las cotizaciones previsionales por el período en que los requirentes prestaron servicios. Éste sería el conflicto que configura las gestiones pendientes invocadas y que actualmente se conoce en sede de nulidad ante la Corte de Apelaciones de Santiago. En segundo lugar, presenta 7 defensas de carácter procesal por las que deberían rechazarse los requerimientos deducidos. Primera observación: aduce que las acciones de inaplicabilidad irían en contra del principio de congruencia procesal. Lo anterior, atendido que al no impugnarse los incisos primero y segundo del artículo 11 del Estatuto Administrativo, existe un reconocimiento por parte de los actores de la facultad de la Administración del Estado para contratar personal a honorarios. De esta manera, estarían reconociendo la validez de los contratos a honorarios de los que son parte. Sin embargo, posteriormente, pretenden mediante las acciones de inaplicabilidad que se desconozca la naturaleza de esa clase de vínculo y el estatuto que le resulta aplicable. Segunda observación: alega que lo que verdaderamente han solicitado los actores es una declaración abstracta de inconstitucionalidad y no la inaplicabilidad del precepto reprochado, dado que la argumentación que entregan no tiene ninguna relación con los hechos que particularizan las gestiones pendientes. Tercera observación: indica que el conflicto que presentan los peticionarios no es de constitucionalidad sino que de mera legalidad. Argumenta que tendría aquella característica porque se estaría cuestionando una decisión judicial –desde el momento que en los requerimientos se citan pasajes de las decisiones judiciales-; porque esta clase de conflictos ha sido objeto de pronunciamientos por parte de la Corte Suprema cuando ha conocido de recursos de unificación de jurisprudencia, y porque lo pretendido mediante la acción de inaplicabilidad es que se declare la existencia de una relación laboral y la consiguiente declaración de que no resulta aplicable la disposición reprochada, cuestión que es de competencia del juez laboral. Cuarta observación: esgrime que la aplicación de la norma reprochada no es decisiva en la resolución del caso sub lite por cuanto aun si se suprimiera su aplicación, las pretendidas indemnizaciones por despido injustificado no tendrían lugar, habida consideración de que la causa del término del contrato fue el vencimiento del plazo y no el despido. Quinta observación: explica que mediante las acciones de inaplicabilidad se pretende afectar situaciones jurídicas legítima y previamente establecidas, pues existen situaciones y derechos ya creados y ejercidos por aplicación del precepto reprochado. Sexta observación: plantea que por aplicación del principio de legalidad a los hechos referidos a la gestión pendiente, se produce una especie de inexigibilidad de otra conducta predicable a la actuación del Ministerio del Interior, toda vez que éste no podría haber procedido a satisfacer lo pretendido por los actores pues ninguna norma lo autoriza para ello. Séptima observación: aduce que lo pedido por los actores no se ajusta al principio de deferencia razonada, según el cual la ley debe preservarse si admite al menos una interpretación conforme a la Constitución. Lo anterior, desde el momento que el precepto reprochado sólo establece la normativa aplicable al contrato de honorarios y, si es considerada en abstracto inconstitucional, como lo hacen los requirentes, ello significaría que debería suprimirse el contrato de honorarios del ordenamiento jurídico chileno. En tercer lugar, el organismo fiscal expone sus argumentaciones para desvirtuar las infracciones constitucionales denunciadas por los requirentes. En cuanto a la conculcación del derecho a la seguridad social, garantizado en el numeral 18° del artículo 19 de la Carta Política, expone que no se presenta, atendida la naturaleza jurídica que asiste a las indemnizaciones por término de la relación laboral. Éstas no se encuentran en el ámbito de la seguridad social pues son de naturaleza laboral y, por consiguiente, no han de ser protegidas por el derecho a la seguridad social. Explica, en relación a aquel aserto, que la seguridad social es un sistema de seguros privados o de ayudas sociales prestadas por el Estado para hacer frente a contingencias que toda persona puede enfrentar durante su vida. Aquellas contingencias se enfrentan entonces a través de seguros que exigen una afiliación previa y una cotización del afiliado, cuestiones que no anteceden ni se requieren para el otorgamiento de las indemnizaciones laborales. Respecto a la vulneración del derecho a la igualdad ante la ley, reconocido en el numeral 2° del artículo 19 de la Constitución, argumenta que ésta no existe, toda vez que la disposición reprochada no priva a los requirentes de los derechos propios de la seguridad social que se otorgan a otras personas que están en la situación de haber sido contratadas a honorarios en Chile. Agrega, sobre este punto, que la Administración del Estado tiene un trato distinto, dado que debe sujetarse al principio de legalidad, motivo que la lleva a enfrentar serias dificultades al momento de contratar con particulares. Finalmente, en cuarto lugar, explica que no existe una transgresión del Convenio N° 102 de la OIT, atendido que dicho instrumento no se encuentra actualmente ratificado por Chile, por lo que no puede considerarse como normativa vigente. CONSIDERANDO: CUESTIÓN DE CONSTITUCIONALIDAD.

Considerando 3

del artículo 1° del Código del Trabajo se hace inaplicable la legislación laboral a los trabajadores del Estado que tengan un estatuto especial, estatuto que estaría constituido en este caso por las normas del propio contrato a honorarios. En cuanto a los argumentos que sustentan sus reproches, exponen, en primer lugar, diversos hitos de la historia constitucional chilena relativa al derecho a la seguridad social, poniendo de relieve que el Acta Constitucional N° 3, de 1976, dispuso que la ley debe establecer un sistema de seguridad social que cubra los estados de necesidad producidos por el desempleo. Indican que, si bien algunos tratadistas han señalado que dicha acta fue derogada tácitamente por la Constitución actual, debe considerarse que aquel documento la complementa, toda vez que viene a precisar la definición, contenido y ámbito de acción del derecho a la seguridad social. En

Considerando 4

Que, así es, al igual como antes permitía el Decreto con Fuerza de Ley N° 338, de 1960 (artículo 8°), el actual Estatuto Administrativo, contenido en la Ley N° 18.834, también contempla la posibilidad de contratar sobre la base de honorarios a determinadas personas para realizar, entre otras, aquellas “labores accidentales y que no sean las habituales de la institución” (artículo 11, inciso primero). Lo que, por importar una forma de prestación de servicios particulares para la Administración del Estado, implica que la persona que se compromete voluntariamente a realizar estos servicios no puede detentar la calidad de empleado afecto a dicho estatuto, ni puede -por principio- ejercer alguna función pública. A un tiempo que, por esa actuación, no le asisten más derechos u obligaciones que los que nacen del respectivo contrato;

Considerando 5

Que lo anterior se inserta dentro de la premisa básica consagrada en el artículo 2° de la misma Ley N° 18.834, en cuya virtud los cargos de planta o a contrata sólo pueden corresponder a las “funciones propias” que deban cumplir las instituciones regidas por este cuerpo normativo, los ministerios entre otras, de suerte que “respecto de las demás actividades, aquéllas deberán procurar que su prestación se efectúe por el sector privado”. Sea encomendando estos demás cometidos accidentales o complementarios a personas naturales, mediante la celebración de los referidos contratos a honorarios, sea encargándoselos a otras entidades de derecho privado, a través de los convenios de apoyo que prevén, por ejemplo, las leyes N°s 18.803 y 19.886 (artículo 34);

Considerando 6

Que, tratándose de quienes prestan servicios a honorarios, y precisamente porque no revisten la calidad de funcionarios, el citado artículo 11 de la Ley N° 18.834 previene que “no les serán aplicables las disposiciones de este Estatuto”, debiendo regirse -en vez- “por las reglas que establezca el respectivo contrato”. De donde la Corte Suprema ha entendido que no resulta procedente hacerles extensivas las reglas del Código del Trabajo, en sentencias de 17 de junio de 1999 (casación rol 2781-98 Santiago), 12 de julio del mismo año (casación rol 504-98 Valparaíso) y 6 de marzo de 2008 (rol 4284-2007). Este año, así lo ha ratificado ese alto tribunal en sentencias de 25 de abril (rol 5839-2011) y de 29 de mayo (rol 8118-2011);

Considerando 7

Que, de conjeturarse la comisión de fraudes con esta normativa, en cuanto podrían simularse contratos a honorarios con el designio de ocultar el reclutamiento de genuinos empleados, en todo caso dicha anomalía requeriría algún reparo de la Contraloría General de la República, formulado de oficio o a petición de parte interesada. O, de ser instados los tribunales, las correspondientes sentencias anulatorias de esos acuerdos fingidos, por contravenir el derecho público chileno. Mas, en la especie no consta que un pronunciamiento de esta índole se haya producido, que ponga en entredicho aquellos otros antecedentes del proceso sub lite, que dan cuenta de que -en la práctica- las partes se atuvieron a las cláusulas del respectivo contrato a honorarios, sin reclamos, tal como está previsto en el artículo 11 de la Ley N° 18.834; FUNCIONES REALIZADAS EN EL MINISTERIO DEL INTERIOR.

Considerando 8

Que, en efecto, dado que al Ministerio del Interior le cabía asumir todos los asuntos administrativos no radicados en otra Secretaría de Estado, según la entonces vigente ley de ministerios, Decreto con Fuerza de Ley N° 7.912, de 1927 (artículo 3°, letra l), por eso la Ley N° 19.234 le confió la gestión del proceso en favor de los exonerados políticos (artículos 3°, 6°, 7° y 10), desde su entrada en vigencia, ocurrida el 12 de agosto de 1993, y hasta el vencimiento de las sucesivas prórrogas de que ella fue objeto. Fue así que, en paralelo, al tener que tramitar los numerosos casos acogidos a dicho régimen de beneficios, sucesivas leyes de Presupuestos dispusieron la existencia transitoria del “Programa de Reconocimiento al Exonerado Político” dentro del Ministerio del Interior, consultando en sus respectivas glosas las facultades y recursos suficientes para contratar anualmente los servicios necesarios a tal propósito, cuyo es el caso de los requirentes. Hasta la Ley N° 20.407, de 16 de diciembre de 2009, que dispuso fondos únicamente hasta junio de 2010, por constituir ésta la fecha de término del mencionado programa, según estaba previsto;

Considerando 9

Que, en este contexto, no resulta constitucionalmente objetable que el órgano señalado haya acometido este quehacer, impostergable pero netamente accidental, adventicio y transitorio, con la colaboración de aquellas personas contratadas a honorarios, a que hace mención expresamente la Ley N° 18.834, artículo 11. Tanto más cuando -según se indica en esos mismos contratos- el volumen de esta actividad excedía las capacidades de los funcionarios de la planta ministerial; a la par de no estarle permitido al Ministerio del Interior incorporar otro personal a través de la celebración de contratos de trabajo. Por lo mismo, esos acuerdos a honorarios figuran aprobados regularmente, año tras año, mediante los decretos supremos de rigor, los que a su vez fueron cursados sin reparos de constitucionalidad ni de legalidad por la Contraloría General de la República, en trámite de toma de razón, acorde con su invariable jurisprudencia (Estatuto Administrativo Interpretado, Concordado y Comentado, de esa entidad fiscalizadora, División de Coordinación e Información Jurídica, 2008, páginas 55-70); DERECHOS INVOLUCRADOS.

Considerando 10

Que, en las condiciones anotadas y a la luz de los antecedentes tenidos en vista, este Tribunal no puede concluir que en los casos de que se trata se haya cometido alguna discriminación arbitraria, por aplicación de la norma impugnada, susceptible de ser inaplicada por transgredir el artículo 19, N° 2, inciso segundo, de la Constitución Política. Habida cuenta de que a los requirentes no se les puso al margen de un régimen estatutario al que pertenecieran, sino que, siempre según los documentos que rolan en estos autos, aparecen ajustándose a los derechos y obligaciones que emanan precisamente de contratos a honorarios cuya validez no se ha visto cuestionada. Correspondiendo tener presente, además, que al tenor de los artículos 146, letra f), y 153 del Estatuto Administrativo, tampoco a los empleados públicos se les confiere derecho legal para acceder a un resarcimiento al término del período legal por el cual han sido designados, ya que en tal momento se produce el inmediato término de las correspondientes funciones, sin indemnización, por no calificar dicha situación como expulsión injustificada;