INA-STC

Considerando 1

Que en el marco de un reclamo de ilegalidad contra una resolución exenta de la Superintendencia de Electricidad y Combustibles (638/2011), que impuso una multa de 400 UTA a la empresa requirente, y contra otra que rechazó la reposición deducida respecto de la primera (961/2011), por no cumplir dentro de plazo una orden contenida en una resolución anterior (1370/2011), la empresa CGE Distribución S.A. requiere de inaplicabilidad contra el artículo 15, inciso primero, de la Ley N° 18.410. Dicha norma establece lo siguiente: “Artículo 15.- Las empresas, entidades o personas naturales, sujetas a la fiscalización o supervisión de la Superintendencia, que incurrieren en infracciones de las leyes, reglamentos y demás normas relacionadas con electricidad, gas y combustibles líquidos, o en 9 incumplimiento de las instrucciones y órdenes que les imparta la Superintendencia, podrán ser objeto de la aplicación por ésta de las sanciones que se señalan en este Título, sin perjuicio de las establecidas específicamente en esta ley o en otros cuerpos legales.”;

Considerando 2

Que la empresa requirente funda su cuestionamiento en tres tipos de consideraciones. En primer lugar, que la norma impugnada contraviene la reserva legal establecida en el artículo 19, N°s 21°, 24° y 26°, de la Constitución. En segundo lugar, sostiene que la norma contraviene los principios de tipicidad y legalidad, propios de las sanciones administrativas. Finalmente, la requirente afirma que contraviene la seguridad jurídica; II. DIFICULTADES DEL PRESENTE REQUERIMIENTO.

Considerando 3

Que, antes de iniciar la exposición de la argumentación que lleva a la decisión de esta Magistratura, es necesario consignar que este requerimiento tuvo particulares dificultades. En primer lugar, el requerimiento contiene omisiones en relación a la situación de hecho que origina la controversia radicada ante el juez del fondo. Esta solo pudo ser conocida en plenitud por esta Magistratura con el traslado que evacuó la Superintendencia de Electricidad y Combustibles y con los alegatos. Si bien cada parte puede sacar provecho táctico de los diversos elementos que componen la causa, la exposición de los mismos debe guardar un mínimo de exhaustividad para enmarcarse dentro de los márgenes de lealtad y buena fe de un proceso de inaplicabilidad. Este Tribunal se vio sorprendido por la cantidad de elementos sustantivos omitidos en el requerimiento, que no se inferían de los antecedentes acompañados. En segundo lugar, y por lo mismo, el encadenamiento de la situación fáctica fue bastante difícil de 10 comprender, para efectos de examinar el cuestionamiento que se formula. Con todo, es posible sostener que el origen del problema radica en que una empresa desarrolla un proyecto inmobiliario. En las tres primeras etapas, las obras de electrificación y alumbrado público las hizo la empresa requirente. En la cuarta etapa, sin embargo, la inmobiliaria las encargó a un tercero. Dichas obras fueron aprobadas por la empresa concesionaria de servicio público eléctrico. Por lo mismo, mediante el mecanismo del aporte financiero reembolsable, la inmobiliaria solicitó hacer la transferencia de las obras a la concesionaria, pero ésta no concordó en su valorización. Ante esa situación, la empresa inmobiliaria recurrió al Tribunal de Defensa de la Libre Competencia, el que rechazó su cuestionamiento, por considerar que éste era un asunto técnico relativo a la concurrencia de un contrato de aporte financiero reembolsable, cuyo mecanismo de resolución está contemplado en la legislación sectorial. A continuación, la empresa inmobiliaria reclamó a la Superintendencia, sosteniendo que su actuación se ajustaba a la Ley General de Servicios Eléctricos, y que no correspondían ciertas rebajas en el valor de las obras. La Superintendencia acogió el reclamo por la resolución N° 1370/2011. Contra esta decisión, la empresa presentó reposición, la cual fue rechazada por el señalado organismo de control. Luego, la empresa presentó un recurso de protección, el cual fue rechazado tanto por la Corte de Apelaciones de Santiago (Rol 7212/2011, de 21 de septiembre de 2011) como por la Corte Suprema (Rol 10114/2011, de 30 de diciembre del mismo año), por considerar que lo que se debatía era un asunto de lato conocimiento. La empresa, entonces, presentó una nulidad de derecho público contra la resolución N° 1370. La resolución N° 1370, de 18 de mayo de 2011, estableció que era aplicable la institución de los 11 aportes financieros reembolsables. Y que la empresa debía comunicar a la inmobiliaria, en un plazo de quince días, el mecanismo y condiciones de devolución del aporte financiero reembolsable. Por su parte, la Resolución N° 638, de 26 de abril de 2012, sancionó a CGE Distribución con una multa de 400 Unidades Tributarias Anuales, por no dar cumplimiento a la comunicación ordenada en la resolución anterior, y reiteró que en el plazo de cinco días debía hacerlo. Esta resolución fue impugnada por recurso de reposición, el que fue rechazado por la resolución N° 961. La gestión pendiente es un reclamo de ilegalidad, presentado el 20 de junio de 2012, en el marco del artículo 19 de la Ley N° 18.410, por CGR Distribución S.A., contra la resolución que aplicó la multa y la que rechazó la reposición. Dicho precepto permite reclamar contra resoluciones que no se ajusten al ordenamiento jurídico ante la Corte de Apelaciones respectiva. En tercer lugar, no se impugnaron todas las normas decisivas en el presente requerimiento. Desde luego, no se invocó el artículo 128 de la Ley General de Servicios Eléctricos (D.F.L. N° 4/2006, Ministerio de Economía), que regula los aportes financieros reembolsables. Tampoco varios preceptos de la Ley N° 18.410, que crea la Superintendencia de Electricidad y Combustibles (por ejemplo, artículo 2°; artículo 3°, N°s 4, 23, 34 y 36; artículo 15, inciso cuarto, N° 5; artículo 19), y que establecen, en lo sustancial, lo mismo que se reprocha a la norma impugnada; III. ASUNTOS SOBRE LOS CUALES ESTE TRIBUNAL NO SE VA A PRONUNCIAR.

Considerando 4

Que, por otra parte, esta Magistratura no puede entrar a pronunciarse sobre una serie de aspectos vinculados a la presente cuestión. 12 En primer lugar, no podemos pronunciarnos sobre si caben o no aportes financieros reembolsables. Esa es una cuestión que le corresponde resolver al juez del fondo. En segundo lugar, tampoco podemos entrar a examinar la legalidad de la orden, dispuesta por la Superintendencia, y la reiteración de la misma. Esta Magistratura ejerce un control de atribución de potestades dispuestas por el legislador, pero no un control de ejercicio de las mismas. Este último es propio del juez del fondo (STC 2069/2012); IV. ANTECEDENTES JURÍDICOS.

Considerando 5

Que, enseguida, para un adecuado razonamiento es necesario formular una serie de precisiones conceptuales. En primer lugar, se encuentran los aportes financieros reembolsables. Este es un mecanismo que concilia la necesidad del servicio eléctrico con la obligatoriedad del servicio. Con este mecanismo, el usuario financia las obras necesarias para obtener el servicio, pero la empresa eléctrica le debe restituir su costo. De ahí el nombre. En él intervienen dos sujetos. Por una parte, el aportante. Este puede ser un usuario de cualquier naturaleza que solicite el servicio (artículo 126, Ley General de Servicios Eléctricos). Por la otra, la empresa. Esta puede ser de cualquier tipo de las que operan en el sector eléctrico. Sin embargo, la ley distingue entre los aportes financieros generales y especiales. Los primeros son los que puede exigir “cualquier empresa eléctrica” (artículo 126). Especial, por su parte, es el aporte que puede exigir una concesionaria de servicio público de distribución (artículo 127). 13 El mecanismo permite trasladar, temporalmente, el costo de cumplir con la obligación de servicio público, de la empresa concesionaria al beneficiario o usuario de la actividad. A través de este instrumento, los beneficiarios o destinatarios naturales del servicio público financian las obras o instalaciones necesarias para recibir el suministro eléctrico, pero sujeto a reembolso. El usuario aporta a la empresa el financiamiento para la inversión, pero sujeto a la condición de que le serán restituidos dichos fondos. La devolución de la inversión se hace a un valor inicial más reajustes e intereses. La forma y el plazo de las devoluciones se determinan en un contrato que se debe firmar entre la empresa y quien hace el aporte (artículo 128, Ley General de Servicios Eléctricos). Las devoluciones pueden ser pactadas en dinero, en documentos mercantiles, en suministro eléctrico, en acciones. En el sistema, el usuario financia la obra que necesita, y la empresa eléctrica, luego de hacer el correspondiente reembolso, se queda con ella. Ahora bien, tratándose de los aportes financieros especiales, la ley contempla dos modalidades de estos aportes. En una, el peticionario construye las obras de extensión sobre la base de un proyecto aprobado por la empresa eléctrica. En la otra, las obras las hace la empresa eléctrica; pero el peticionario financia las obras por un valor determinado, obligándose aquélla a construirlas, una vez asegurado el financiamiento (artículo 127, Ley General de Servicios Eléctricos). La ley también distingue entre el aporte financiero original, que es aquél que se pide por primera vez, y el sobreviniente, que es aquel que se pide para la ampliación de las obras o instalaciones. Como se observa, se trata de una especial prerrogativa, pues para dar servicio, que es el objeto 14 del otorgamiento de la concesión de distribución, el concesionario condiciona la prestación del servicio a que el usuario financie las obras o instalaciones necesarias para ello. La ley trata este mecanismo después de la obligación de dar servicio en el área de concesión (artículo 125). De ahí que la ley lo regule de modo particular. Está en juego la obligación de servicio, evitar abusos de parte de la empresa dominante, y el que estos aportes son costos de explotación para los efectos de fijación de tarifas. Entre otros aspectos, la ley se preocupa, por de pronto, de establecer que los aportes que haga el usuario, deben devolverse por la empresa concesionaria (artículo 128). Dicho desembolso debe ser real (artículo 128) y no puede, por regla general, exceder el plazo de quince años (artículo 128). Enseguida, no puede cobrarse por gastos (artículo 129). Asimismo, si bien la forma de devolución la elige la empresa, el aportante puede reclamar, resolviendo la Superintendencia de Electricidad y Combustibles (artículo 128);

Considerando 6

Que, en lo que aquí interesa, los aportes financieros que operaron en el proyecto inmobiliario fueron especiales y bajo la modalidad de que los llevaba a cabo la empresa concesionaria, y su financiamiento era asegurado por la inmobiliaria. Sin embargo, el que originó la gestión pendiente, se desarrolló bajo la modalidad de que el usuario llevaba a cabo las obras, sobre la base de un proyecto aprobado por la empresa. Se trata, en consecuencia, de un aporte reglado;

Considerando 7

Que, en segundo lugar, las empresas eléctricas desarrollan su actividad bajo una especial modalidad de funcionamiento, cuyos elementos centrales son los siguientes. 15 Desde luego, la generación, transporte y distribución son llevadas a cabo por distintas empresas, con diferentes dueños. Por otra parte, la energía no se puede almacenar. Ello obliga a una generación instantánea de acuerdo a las demandas de consumo. Además, las empresas generadoras no producen cuando quieren, sino que de acuerdo a su costo de producción, por lo que “se encienden” primero las de bajo costo y luego las de más alto costo. Asimismo, las empresas generadoras venden no sólo energía, sino que también potencia. Por lo mismo, cuando las generadoras no están produciendo, otras empresas cubren sus contratos, lo que obliga a ajustes de precios entre ellas. Este complejo sistema obliga a las empresas a actuar bajo una estricta coordinación (artículos 118 y 225 b), Ley General de Servicios Eléctricos). Dicho deber de coordinación lo materializa un organismo denominado Centro de Despacho Económico de Carga (CDEC). Asimismo, como la energía es un insumo esencial para la producción, cuya ausencia o discontinuidad genera costos individuales y sociales, la autoridad tiene facultades destinadas a garantizar que el suministro se entregue de manera continua y con calidad de servicio. Todo lo anterior implica que las empresas privadas que operan en el sector eléctrico, estén sujetas a órdenes que provienen de su proceso de coordinación, así como también a órdenes que emanan de la autoridad;

Considerando 8

Que lo anterior explica que para fiscalizar el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias, y de las normas técnicas, el legislador haya creado un servicio público: la Superintendencia de Electricidad y Combustibles (artículo 1°, Ley N° 18.410);

Considerando 9

Que las superintendencias son órganos de la Administración del Estado encargados de fiscalizar a sujetos privados que llevan a cabo actividades 16 particularmente relevantes. Se distinguen por estar dotadas de fuertes atribuciones (normativas, fiscalizadoras, sancionadoras); y por controlar a sujetos acotados. Estos órganos no han sido creados por el legislador en todas las áreas de la economía, sino sólo donde hay bienes jurídicos significativos comprometidos para la sociedad. De ahí que existan en el mercado de capitales (Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras, Superintendencia de Valores y Seguros); en el ámbito de los servicios concesionados (Superintendencia de Electricidad y Combustibles y Superintendencia de Servicios Sanitarios); en el de la seguridad social (Superintendencia de Salud, Superintendencia de Pensiones, Superintendencia de Seguridad Social); y, finalmente, están las que operan en sectores sensibles (Superintendencia del Medio Ambiente, Superintendencia de Casinos de Juego, Superintendencia de Educación, Superintendencia de Quiebras). Desde el punto de vista organizacional, las superintendencias son servicios públicos descentralizados, pues tienen personalidad jurídica, patrimonio propio y están sujetas a un control de supervigilancia o de tutela;

Considerando 10

Que entre las potestades que tienen estos organismos en nuestro sistema jurídico, está la de impartir órdenes a los sujetos fiscalizados y la obligación para éstos de acatarlas, bajo apremio de sanción administrativa (por ejemplo, artículo 19, D.F.L. N° 3, Hacienda, 1997; artículo 27, D.L. N° 3.538; artículo 11, Ley N° 18.902; artículo 47, Ley N° 20.255; artículo 57, Ley N° 16.395; artículos 3° y 4°, Ley N° 20.417); 17

Considerando 11

Que la Superintendencia de Electricidad y Combustibles no escapa de contar con dichas atribuciones, pues puede impartir instrucciones a las empresas sujetas a su fiscalización (artículo 3°, N° 34, Ley N° 18.410) y adoptar medidas tendientes a corregir las deficiencias que observare en relación al cumplimiento de la normativa cuya supervigilancia le corresponde (artículo 3°, N° 36, Ley N° 18.410). En tal virtud, puede sancionar el incumplimiento de normas y de órdenes e instrucciones que imparta (artículo 3°, N° 23; artículo 15, inciso cuarto, N° 5, Ley N° 18.410);

Considerando 12

Que entre la normativa que le corresponde fiscalizar a dicha Superintendencia, se encuentra la relativa a los aportes financieros reembolsables. Estos se encuentran regulados legalmente en la Ley General de Servicios Eléctricos (artículos 126 y siguientes). Y a este organismo fiscalizador le corresponde fiscalizar y supervigilar el cumplimiento de las disposiciones legales en materia de generación, transporte y distribución de electricidad (artículo 2°, Ley N° 18.410);

Considerando 20

Que, finalmente, en relación a las multas, la ley establece que su monto es de beneficio fiscal (artículo 18). También que tienen que ser pagadas en la Tesorería General de la República, dentro del plazo de 10 días, contado desde la fecha de la notificación (artículo 18). De ahí que el retardo en el pago de toda multa devengue reajustes e intereses (artículo 20). No obstante, las multas no son exigibles mientras no esté vencido el plazo para interponer la reclamación o ésta no haya sido resuelta (artículo 19). Si se declara judicialmente la improcedencia parcial o total de la multa, el monto debe ser devuelto en forma reajustada (artículo 20); VI. NO SE AFECTA LA RESERVA LEGAL.

Considerando 30

Que las órdenes dadas por la Superintendencia ejecutan un mandato legal, que es imposible que pueda tener mayores niveles de precisión o densidad, dada la complejidad, dinamicidad y aspectos técnicos involucrados en estos asuntos. De ahí que la ley convoque a la complementación de la Administración, facultándola para impartir órdenes que concreten deberes legales. Además, estas órdenes pueden ser impugnadas por recursos administrativos (artículo 18 a), Ley N° 18.410) y por recursos jurisdiccionales (artículo 19, Ley N° 18.410); TRIGESIMOPRIMERO: Que, en consecuencia, no consideramos que se afecte la reserva legal, como se reprocha en el requerimiento; VII. NO SE AFECTA EL PRINCIPIO DE TIPICIDAD. TRIGESIMOSEGUNDO: Que el segundo reproche que formula el requerimiento al precepto impugnado, es que no respeta el principio de tipicidad, propio de las sanciones administrativas, pues mediante las órdenes, cuya desobediencia se sanciona, se ha establecido una 28 verdadera delegación del legislador en la autoridad administrativa para configurar la conducta infraccional; TRIGESIMOTERCERO: Que, al respecto, cabe señalar, antes de entrar a hacernos cargo de la presente objeción, tres elementos de interpretación. En primer lugar, la sanción administrativa es un acto administrativo, que se dicta después de un procedimiento administrativo, a consecuencia de una infracción de bienes jurídicos de naturaleza administrativa (STC 124/1991, 725/2008, 1413/2010). El hecho de que sea un acto administrativo implica descartar que se trate del ejercicio de funciones jurisdiccionales (STC 766/2008, 1183/2009, 1518/2010, 2381/2013). En segundo lugar, dichas sanciones deben cumplir dos tipos de garantías. Por una parte, garantías sustantivas. En este sentido, esta Magistratura ha señalado que los principios inspiradores del orden penal contemplados en la Constitución, han de aplicarse, por regla general y con matices, al derecho administrativo sancionador, puesto que ambos son manifestaciones del ius puniendi propio del Estado (STC 294/96, 479/2006, 480/2006, 1413/2010, 1518/2010, 2381/2013). Por la otra, deben cumplir garantías vinculadas al debido procedimiento. El legislador debe permitir que quienes puedan ser afectados por dichas sanciones, puedan defenderse de los cargos que les formule la autoridad, pudiendo rendir prueba, impugnar la sanción, etc. (STC 376/2003, 388/2003, 389/2003, 473/2006, 725/2008, 792/2007, 1413/2010, 1518/2010, 2381/2013). En tercer lugar, este Tribunal ha interpretado que el principio de tipicidad exige que la conducta a la que se atribuye una sanción tenga el núcleo esencial definido en la ley (STC 479/2006, 480/2006, 747/2007, 1413/2010, 2154/2012). Por lo mismo, establecido dicho núcleo esencial, es admisible la colaboración de la autoridad 29 administrativa. Este principio no impide que la Administración pueda sancionar conductas cuyo núcleo esencial se encuentre descrito en la ley y estén más extensamente desarrolladas en normas administrativas (STC 479/2006, 480/2006). Y ello lo ha hecho tanto en materias penales (STC 468/2006, 2154/2012) como en materia de sanciones administrativas (STC 479/2006, 480/2006). En este último caso, este Tribunal ha sostenido que no considera contrario a la Constitución el que un precepto de carácter legal habilite a una Superintendencia a sancionar, en condiciones que no se describen en ese mismo precepto, todas y cada una de las conductas susceptibles de ser sancionadas (STC 479/2006). En cuarto lugar, las normas que regulan la actividad sancionadora de la Administración operan a través de distintos modelos. En unos, un mismo precepto establece las conductas y las sanciones. En otros, dos preceptos distintos, de rango legal, establecen las conductas y las sanciones. El primero, es el típico sistema penal; el

Considerando 40

Que, por todas estas razones, consideramos que no se infringe el principio de tipicidad; CUADRAGESIMOPRIMERO: Que, en consecuencia, por todos los argumentos señalados en los distintos apartados de esta sentencia, procede desestimar la acción de inaplicabilidad. 34 Y TENIENDO, ADEMÁS, PRESENTE lo previsto en los artículos 19, N°s 3°, 21°, 24° y 26°, y 93, N° 6, de la Constitución Política de la República, así como en las disposiciones pertinentes de la Ley N° 17.997, Orgánica Constitucional del Tribunal Constitucional, SE DECLARA: Que se rechaza el presente requerimiento de inaplicabilidad. Se deja sin efecto la suspensión del procedimiento decretada en autos, debiendo oficiarse al efecto. No se condena en costas a la requirente por estimarse que tuvo motivo plausible para litigar. Se previene que el Ministro señor Hernán Vodanovic Schnake no comparte el contenido de los considerandos