CPR

Considerando 1

Que, por oficio Nº 770/SEC/12, de 19 de julio del año en curso, el H. Senado ha remitido copia autenticada del proyecto de ley, aprobado por el Congreso Nacional, que amplía el plazo que se concedió a los sostenedores de establecimientos educacionales para ajustarse a las exigencias prescritas en el literal a) del artículo 46 del Decreto con Fuerza de Ley N° 2, de 2010, del Ministerio de Educación, boletín N° 8191-04, con el objeto de que este Tribunal Constitucional, de conformidad a lo dispuesto en el artículo 93, inciso

Considerando 2

Que el Nº 1º del inciso primero del artículo 93 de la Carta Fundamental establece que es atribución de este Tribunal Constitucional: “Ejercer el control de constitucionalidad de las leyes que interpreten algún precepto de la Constitución, de las leyes orgánicas constitucionales y de las normas de un tratado que versen sobre materias propias de estas últimas, antes de su promulgación;”;

Considerando 3

Que, de acuerdo con lo señalado en el considerando anterior, corresponde a esta Magistratura pronunciarse sobre las normas del proyecto de ley remitido que estén comprendidas dentro de las materias que el Constituyente ha reservado a una ley orgánica constitucional;

Considerando 4

Que el inciso final del numeral 11 del artículo 19 de la Constitución Política de la República establece: “Una ley orgánica constitucional establecerá los requisitos mínimos que deberán exigirse en cada uno de los niveles de la enseñanza básica y media y señalará 2 las normas objetivas, de general aplicación, que permitan al Estado velar por su cumplimiento. Dicha ley, del mismo modo, establecerá los requisitos para el reconocimiento oficial de los establecimientos educacionales de todo nivel;";

Considerando 5

Que la norma del proyecto de ley remitida para su control de constitucionalidad, señala: “Artículo único.- Prorrógase en 24 meses, contados desde la entrada en vigencia de la presente ley, el plazo establecido en el artículo

Considerando 6

Que el artículo único del proyecto de ley examinado es propio de la ley orgánica constitucional, a que alude el inciso final del numeral 11 del artículo 19 de la Carta Fundamental, antes transcrito;

Considerando 7

Que consta en autos que la norma contenida en el proyecto de ley sometido a control fue aprobada en ambas Cámaras del Congreso Nacional con las mayorías requeridas por el inciso segundo del artículo 66 de la Carta Fundamental y que, respecto de ellas, no se suscitó cuestión de constitucionalidad;

Considerando 8

Que, ponderados los antecedentes de la causa, se declarará inconstitucional el proyecto examinado, por no aparecer los fundamentos que 3 justificarían postergar -respecto de ciertos interesados- el cumplimiento de una obligación objetiva y general, impuesta por la Ley N° 20.370 (artículo 46, letra a)), a la totalidad de los sostenedores de establecimientos educacionales que perciben recursos públicos, con el ostensible propósito de que el Estado pueda supervisar que se destinen al cumplimiento de aquella finalidad que valida su concesión, establecida en el artículo 19, numerales 10° y 11°, de la Constitución, al señalar que es deber del Estado financiar un sistema gratuito de educación básica y media, respetando la libertad de enseñanza. Teniendo para ello presente que los artículos transitorios de una ley, en cuanto sustraen de la normativa general a determinadas personas o situaciones, pueden importar la comisión de diferencias arbitrarias y ser, por ende, contrarias al artículo 19, N° 2°, inciso segundo, de la Constitución, precisamente cuando carecen de motivación, tal como se desprende del criterio asumido por esta Magistratura en sentencias roles N°s 28(considerando 10°) y 116 (considerando 18°);

Considerando 9

Que, en efecto, la citada Ley N° 20.370, General de Educación, publicada el 12 de septiembre de 2009, dispuso en su artículo 46 que el Ministerio de Educación debe reconocer oficialmente a los establecimientos educacionales que impartan enseñanza en los niveles de educación parvularia, básica y media, en la medida que así lo soliciten y den satisfacción, entre otros, al requisito de tener un sostenedor constituido como persona moral, “cuyo objeto social único sea la educación” si se trata de un sujeto jurídico de derecho privado (letra a). 4 Por sentencia de 28 de julio de 2009 (Rol N° 1363), este Tribunal dio su aprobación a dicha norma, atendida la necesidad de definir los contornos de aquellos “establecimientos educacionales” a que alude el artículo 19, N° 11°, inciso primero, constitucional, así como de encauzarlos hacia los objetivos pedagógicos que les son propios. Todavía más cabalmente, declaró en esa ocasión que tal objeto exclusivo, ofrendado sólo a la educación, viene a materializar los principios de responsabilidad y transparencia consagrados en el artículo 3° de la misma ley, letras f) e i) respectivamente, desde que evita la confusión de patrimonios entre el sostenedor y la o las personas naturales que lo componen (considerandos 18° y 22°);

Considerando 10

Que, en todo caso, la mencionada exigencia no entró a regir in actum, dado que la propia Ley N° 20.370, en su artículo 1° transitorio dispuso su vigencia diferida para las personas así indicadas: “Los sostenedores de establecimientos educacionales que impartan enseñanza en los niveles de educación parvularia, básica y media, y que cuenten con reconocimiento oficial a la fecha de publicación de esta ley, deberán acreditar ante el Ministerio de Educación el inicio de trámites para ajustarse a lo prescrito en la letra a) del artículo 46 de esta ley en el plazo de un año contado desde la fecha referida, debiendo concluir este proceso de adecuación en el plazo máximo de dos años desde la publicación de esta ley. Durante este período, la calidad de sostenedor no podrá transferirse a ningún título ni transmitirse, salvo que la transferencia sea necesaria para 5 la constitución de la persona jurídica sucesora de la persona natural” (inciso primero);

Considerando 11

del artículo 19 de la Carta Fundamental y que, además, no contraviene la misma, por las razones que se consignan a continuación: 1°. Que, en primer término, estos jueces disidentes tienen presente que la moción parlamentaria que dio origen a la tramitación del proyecto de ley que hoy se examina tuvo por objeto, precisamente, ampliar el plazo concedido a los sostenedores de establecimientos educacionales para ajustarse a la exigencia prescrita en el literal a) del artículo 46 del Decreto con Fuerza de Ley N° 2, de 2010, del Ministerio de Educación, Ley General de Educación. El referido plazo –como recuerda la sentencia- fue, originalmente, de un año. La Ley N° 20.483 reemplazó la norma transitoria que aludía a dicho plazo estableciendo, esta vez, un plazo de dos años para que los sostenedores educacionales pudieran cumplir la mencionada exigencia. La moción parlamentaria que dio origen al proyecto de ley que hoy se examina, suscrita por los senadores Walker, Chahuán, Lagos y Tuma, indica que 9 “dicha ampliación permitió que numerosas entidades adecuaran su situación a la nueva exigencia jurídica, salvando además el vacío que existía respecto a los sostenedores constituidos como personas jurídicas de objeto múltiple a quienes expresamente se autorizó para transformarse en personas jurídicas de objeto único, como exige la nueva normativa.” (Boletín N° 8.191-04, Historia de la ley); 2°. Que, sin perjuicio de lo señalado, la moción parlamentaria que se recuerda da cuenta de que “producto de lo extenso de los trámites para efectuar la transformación precitada, en especial cuando se trata de sostenedores que forman parte de congregaciones religiosas, las que por sus especiales características y regulación de derecho canónico requieren de autorizaciones adicionales para dicho trámite, a la fecha muchas aún no han materializado el cambio requerido por la ley.” Agrega que: “En efecto, actualmente aproximadamente 1.000 establecimientos pertenecientes especialmente a las regiones V, VIII, IX y Metropolitana, si bien –en su mayoría- han iniciado los trámites de transformación, no han podido concluirlo, habiendo ya expirado el plazo de dos años que fijó para ello la LEGE.” (Boletín N° 8.191-04, Historia de la ley). Concluye, advirtiendo que “sin duda la pérdida de reconocimiento oficial para estos establecimientos, la mayoría de carácter rural, traerá aparejada perjudiciales consecuencias para los estudiantes que ellos acogen, toda vez que éstos deberán ser trasladados a otros establecimientos, muchas veces implicando su deslocalización y pérdida del vínculo con su comunidad.” (Ibidem); 10 3°. Que las razones que han animado a los autores de la iniciativa que ha dado origen al proyecto de ley en examen son suficientes para eliminar cualquier duda en orden a una vulneración del derecho a la igualdad ante la ley asegurado en el artículo 19 N° 2° de la Carta Fundamental. En efecto, y tal como ha señalado este mismo Tribunal, en forma consistente a lo largo de estos últimos años, la existencia de una infracción a la igualdad ante la ley exige determinar, en primer lugar, si realmente estamos frente a una discriminación o diferencia de trato entre personas que se encuentran en una situación similar para, luego, examinar si tal diferencia tiene el carácter de arbitraria importando una transgresión a la Carta Fundamental. Así resulta preciso atender a la finalidad perseguida por el legislador al intervenir el derecho fundamental de que se trata, la que debe ser adecuada, necesaria y tolerable para el destinatario de la misma, como lo ha puntualizado la doctrina especializada (Tomás Ramón Fernández. De la arbitrariedad del legislador. Una crítica de la jurisprudencia constitucional. Editorial Civitas, Madrid, 1988, pp. 34 y 42). (STC roles N°s. 755, considerando 39° y 790, considerando 22°); 4°. Que, en esta línea de razonamiento, debe advertirse que el proyecto de ley controlado introduce una diferencia de trato entre quienes se encuentran en la misma situación: aquellas personas jurídicas –de derecho público o privado- que aspiran a tener la calidad de sostenedores de uno más establecimientos educacionales, en los términos definidos por la misma ley, para cumplir el requisito necesario para el reconocimiento oficial de establecimientos educacionales que impartan enseñanza en los niveles de educación 11 parvularia, básica y media. Se trata, en consecuencia, de personas jurídicas que, en ejercicio de la libertad de enseñanza, asegurada en el numeral undécimo del artículo 19 de la Constitución Política, pretenden abrir, organizar y mantener establecimientos educacionales; 5°. Que la diferencia de trato que el proyecto de ley examinado introduce consiste, precisamente, en que aquellas personas jurídicas que se constituyeron como sostenedores educacionales, antes de su vigencia, tuvieron, de hecho, un tiempo más acotado o limitado para adquirir tal calidad, a diferencia de quienes lo hagan al amparo de esta nueva normativa, quienes gozarán de un plazo ampliado; 6°. Que la misma diferencia de trato observada se produjo al dictarse la Ley N° 20.483 que –como se recordó- amplió el plazo original para constituirse como sostenedor educacional de uno a dos años sin que a esta Magistratura le mereciera reproche de constitucionalidad alguno. Así se aprecia de la lectura de la sentencia Rol N° 1851, de 2 de diciembre de 2010; 7°. Que, con todo, resulta preciso analizar si la diferencia de trato que ahora introduce el proyecto de ley sometido a control resulta adecuada, idónea y tolerable para el destinatario de la misma, en los términos delineados por la jurisprudencia de este Tribunal; 8°. Que, en tal sentido, la sola lectura de las razones consignadas en la moción parlamentaria que dio inicio al proyecto de ley de que se trata permite constatar que el diagnóstico que ellas reflejan dice relación con la distinta naturaleza de las personas que aspiran a constituirse en sostenedores educacionales en los términos exigidos por la Ley General de Educación, 12 lo cual es consistente con el ejercicio amplio de la libertad de enseñanza que sólo limita a aquellos establecimientos que desarrollen actividades contrarias a la moral, las buenas costumbres, el orden público y la seguridad nacional, en tanto que prohíbe aquella enseñanza que se oriente a propagar tendencias político partidistas (Art. 19 N° 11°, incisos segundo y tercero, de la Constitución Política). Habida consideración, entonces, a que las entidades que aspiran a obtener la calidad de sostenedor educacional pueden ser de naturaleza muy disímil, resulta adecuado, a juicio de quienes suscriben este voto, que el legislador –consciente de tales diferencias- amplíe el plazo originalmente conferido para que todas ellas –sin distinción- puedan obtener la calidad mencionada. Ello sólo atiende a las naturales diferencias fácticas que el legislador debe atender para promover una igualdad real y no sólo formal. En consecuencia, y desde este punto de vista solo cabe concluir que la diferencia de trato introducida por el proyecto de ley controlado es adecuada; 9°. Que, al mismo tiempo, quienes suscriben este voto estiman que la diferencia de trato introducida por el proyecto de ley aludido es idónea en relación con la finalidad de que todas las personas jurídicas, de derecho público o privado, que reúnan la exigencia establecida en el literal a) del artículo 46 de la Ley General de Educación, puedan constituirse como sostenedores educacionales, teniendo presente que algunas de ellas han enfrentado mayores dificultades para concretar ese propósito, atendida su particular naturaleza. Así lo recuerda, por lo demás, la 13 fundamentación de la moción parlamentaria que dio origen al proyecto de ley controlado. Y es que constituyendo la ley una norma da carácter general, nada obsta a que en, su elaboración, se tengan en cuenta las particularidades existentes dentro del universo objetivo de personas o situaciones llamadas a ser reguladas por ella. Así ha podido constatarlo este Tribunal al controlar una serie de proyectos de ley que, teniendo presente, precisamente, la necesidad de prorrogar los plazos otorgados en un primer momento para que entraran a regir nuevas situaciones jurídicas, no ha declarado su inconstitucionalidad. A modo de ejemplo, pueden citarse las sentencias Rol N° 336, recaída en el proyecto de ley que cambió la gradualidad de la entrada en vigencia de la reforma procesal penal; Rol N° 1543, relativa al proyecto de ley que modificó el artículo 5° transitorio de la Ley N° 19.655, extendiendo el período de funcionamiento de los antiguos juzgados del crimen; y Rol N° 1902, referente al proyecto de ley que estableció un nuevo plazo para el cierre de los tribunales del trabajo de Santiago; 10°. Que, asimismo, estos jueces disidentes consideran que la diferencia de trato introducida por el proyecto de ley examinado resulta tolerable, tanto para quienes lograron constituirse como sostenedores educacionales antes de su vigencia como para quienes lo harán a partir de ella, porque en uno y otro caso, la misma ley habrá previsto los medios necesarios para adquirir la antedicha calidad de sostenedor de establecimientos educacionales. Con mayor razón, cuando la iniciativa parlamentaria se ha encargado de precisar, claramente, que la ampliación que proponía, en ningún caso, 14 pretendía constituirse en un “subterfugio para eludir la normativa general”, preocupándose de plantear “un plazo acotado para el ajuste a las exigencias de la LEGE.” (Boletín N° 8.191-04, Historia de la ley); 11°. Que, por otra parte, que la decisión adoptada por el fallo en orden a declarar inconstitucional el proyecto de ley controlado generará efectos más perjudiciales que los que ha tratado de evitar. Lo anterior, en la medida que impedirá, del todo, que los establecimientos que desarrollan actualmente labores de enseñanza y que no han concluido los trámites de transformación en personas jurídicas de giro único, puedan hacerlo en el futuro, obligando a los alumnos de esos establecimientos a trasladarse con todos los inconvenientes advertidos en la moción parlamentaria que dio origen al proyecto. En el mismo sentido, la declaración de inconstitucionalidad impedirá que quienes lograron ajustarse a la exigencia contenida en la letra a) del artículo 46 de la Ley General de Educación en el período que media entre el vencimiento del plazo conferido por su artículo primero transitorio (12 de septiembre de 2009) y el momento en que entre en vigencia esta nueva ley, verán extinguirse la posibilidad de dar reconocimiento jurídico a una situación producida en la realidad y que venía a ser saneada por el inciso segundo del artículo único del proyecto de ley controlado. Particularmente, en este último caso, se produciría un verdadero vacío normativo que el legislador debiera llenar necesariamente para no lesionar indefinidamente los principios de buena fe y de confianza legítima en el obrar de la autoridad que ha reconocido el carácter de sostenedor de establecimientos educacionales de quienes lo hayan adquirido en el referido período; 15 12°. Que la consideración que precede ha sido afirmada, en más de una oportunidad, por este Tribunal, en sede de control abstracto, como el que se realiza en esta oportunidad. Así, en sentencia roles N°s 558 y 590 (acumulados) se advirtió que: “El ordenamiento constitucional es un sistema normativo, que regula poderes públicos, reconoce y ampara derechos subjetivos y fundamenta, en fin, la cohesión y equilibrio político y social. La exclusión de una norma legal es consecuencia de la ruptura de ese ordenamiento, para restablecerlo en plenitud. Dicha finalidad no se logra si la expulsión del precepto legal puede acarrear efectos aún más nocivos que los que produce su pervivencia. Una decisión de tal envergadura requiere, pues, la ponderación de su conveniencia para el orden constitucional que esta Magistratura debe cautelar. El criterio adecuado para calificarlo es la determinación de las consecuencias de la desaparición del precepto legal. Si deviene una situación más perjudicial o negativa que la preexistente a su anulación, no resulta conveniente para el interés público y la plena vigencia del Estado de Derecho la derogación de la norma.” (Considerando 19°). Así, no resulta posible declarar la inconstitucionalidad de una norma, produciendo su expulsión del proyecto de ley que va a entrar al ordenamiento jurídico si, tal y como se ha argumentado anteriormente, el efecto que producirá tal declaración será más perjudicial, desde el punto de vista de los derechos fundamentales, que la necesidad de asegurar los 16 objetivos de la Ley General de Educación. No debe olvidarse, en este sentido, que el artículo 3° de este cuerpo normativo preceptúa expresamente que: “El sistema educativo chileno se construye sobre la base de los derechos garantizados en la Constitución, así como en los tratados internacionales ratificados por Chile y que se encuentren vigentes y, en especial, del derecho a la educación y la libertad de enseñanza.”; 13°. Que, por tanto, no afectando el proyecto de ley controlado el principio constitucional de igualdad ante la ley y no concurriendo, en la especie, los supuestos necesarios para declarar que es contrario a la Carta Fundamental, solo cabe afirmar su constitucionalidad. Redactaron la sentencia los Ministros que la suscriben y la disidencia, sus respectivos autores. Comuníquese al Senado, regístrese y archívese. Rol N° 2274-12-CPR. Sr. Bertelsen Sr. Venegas Sr. Vodanovic Sra. Peña Sr. Carmona 17 Sr. Viera Gallo Sr. Aróstica Sr. García Sr. Hernández Pronunciada por el Excmo. Tribunal Constitucional, integrado por su Presidente, Ministro señor Raúl Bertelsen Repetto, y por sus Ministros señores Marcelo Venegas Palacios, Hernán Vodanovic Schnake, señora Marisol Peña Torres, señores Carlos Carmona Santander, José Antonio Viera Gallo, Iván Aróstica Maldonado, Gonzalo García Pino y Domingo Hernández Emparanza. Autoriza la Secretaria del Tribunal Constitucional, señora Marta de la Fuente Olguín.