CPT-STC

Considerando 1

, N° 3°, e inciso cuarto, de la Constitución Política, han deducido ante esta Magistratura un requerimiento de inconstitucionalidad respecto del artículo 3° del proyecto de ley que crea el Ministerio del Deporte (Boletín 8085-29). El texto de la disposición reprochada es del siguiente tenor: “Artículo 3°.- La Organización del Ministerio será la siguiente: 1. El Ministro del Deporte. 2. La Subsecretaría del Deporte. Un reglamento determinará la distribución temática en las divisiones del Ministerio, de conformidad a lo señalado en la ley Nº 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, cuyo texto refundido, coordinado y sistematizado ha sido fijado mediante el decreto con fuerza de ley Nº1, de 2001, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia. En la Organización del Ministerio del Deporte no tendrá aplicación lo dispuesto en el artículo 26 de la ley N°18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, cuyo texto refundido, coordinado y sistematizado fue fijado por el decreto con 2 fuerza de ley N°1, de 2000, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia.”. Alegan los diputados que la disposición transcrita es inconstitucional, toda vez que vulnera la reserva legal que establecen los artículos 63, N° 14°, y 65, inciso tercero, e inciso cuarto, N° 2°, de la Constitución Política. Argumentan al respecto que del análisis armónico de las reseñadas disposiciones se desprende que es materia de reserva legal tanto la estructura interna de un servicio público o Ministerio como las atribuciones de sus cargos y empleos. Y precisan que la disposición cuestionada vulnera esa reserva legal por dos órdenes de razones.

Considerando 2

, porque también, de conformidad a todo lo señalado, se colige que la estructura interna de un Ministerio debe ser determinada por el legislador y el inciso final del artículo impugnado, al establecer que no se aplicará a la organización del Ministerio del Deporte lo dispuesto en el artículo 26 de la Ley N° 18.575, hace que sea el reglamento el que determine la estructura de ese Ministerio. Precisan al efecto que, según el citado artículo 26, en la orgánica de todo Ministerio sólo podrán existir cuatro niveles jerárquicos -a saber, división, departamento, sección y oficina-, salvo que la ley, por motivos excepcionales, establezca otros niveles. 3 En la especie, en el proyecto de ley que crea el Ministerio del Deporte, no se menciona ninguna circunstancia especial para no aplicar la citada estructura jerárquica y, por otra parte, tampoco se establece en él una estructura distinta, por lo que puede desprenderse que ésta será fijada por el reglamento, vulnerándose así la reserva legal que mandata la Constitución. Aducen que el reproche planteado en autos ha tenido acogida en la sentencia Rol N° 319 del Tribunal Constitucional. Recuerdan que en ese pronunciamiento se declaró la inconstitucionalidad del artículo 20 del proyecto de ley del deporte, que entregaba al Director del Instituto Nacional del Deporte las atribuciones de determinar la organización interna de ese servicio y de asignarle funciones a su personal. El Tribunal resolvió su inconstitucionalidad teniendo en consideración que ello vulneraba la reserva legal dispuesta en los artículos 63 y 65 de la Constitución Política. Finalmente, argumentan que la jurisprudencia administrativa de la Contraloría General de la República se enmarca en el pronunciamiento citado, toda vez que ha dejado sin efecto diversos intentos de restructuración interna del Instituto Nacional del Deporte en atención a que la estructura interna de un servicio pertenece a la reserva legal. Por resolución de 27 de diciembre de 2012, el Pleno del Tribunal admitió a tramitación el requerimiento. Por resolución de la misma fecha lo declaró admisible y ordenó que se pusiera en conocimiento del Presidente de la República, del Senado y de la Cámara de Diputados, en su calidad de órganos constitucionales interesados, a efectos de que pudieran formular sus observaciones y presentar antecedentes. 4 Mediante presentación de 2 de enero de 2013, encontrándose dentro de plazo, el Presidente de la República, señor Sebastián Piñera Echenique, formuló sus observaciones al requerimiento, solicitando que fuera rechazado en todas sus partes, por cuanto el artículo impugnado se ajusta a la Constitución. Expone el Presidente que, de la lectura de las disposiciones constitucionales que se estiman transgredidas, resulta evidente que sólo el legislador puede crear un órgano administrativo, como lo es un Ministerio, y determinar cuáles son sus potestades y atribuciones. No obstante, de ello no puede interpretarse que la organización interna del ente administrativo esté completamente vedada a la potestad reglamentaria, en aquellos casos en que es la misma ley la que fija claramente los márgenes de discrecionalidad para la autoridad de la administración. A juicio del Presidente, el proyecto de ley ha fijado con claridad esos márgenes, por los siguientes tres motivos. En primer lugar, esgrime que el artículo 3°, al entregar al reglamento la determinación de la distribución temática en las divisiones del Ministerio del Deporte, no vulnera la reserva legal que establecen los artículos 63 y 65 de la Constitución. Lo anterior, desde el momento que la distribución temática no importa crear un servicio público, determinar sus atribuciones, ni fijar su estructura interna, competencias que, según las citadas disposiciones constitucionales, sólo pertenecen al legislador. En efecto, el Ministerio del Deporte es creado por el artículo 1° del proyecto de ley. De esta manera, la creación del organismo público al interior del cual se 5 distribuirán las temáticas no se efectuará a través del reglamento. Por otra parte, las atribuciones del Ministerio del Deporte vienen establecidas en el artículo 2° del proyecto de ley. Por consiguiente, es el legislador el que confiere a aquel Ministerio sus potestades y atribuciones, y el reglamento simplemente viene a distribuirlas, mas no a crearlas. A su vez, tampoco puede suponerse que un reglamento fijará la estructura interna del Ministerio del Deporte. Lo anterior, desde el momento que el impugnado artículo 3° señala que un reglamento determinará la distribución temática en las divisiones de ese Ministerio de conformidad a lo señalado en la Ley N° 18.575. Ello significa que rige para el Ministerio del Deporte la estructura orgánica que establece para los Ministerios el artículo 27 de la Ley N° 18.575, a saber, la existencia de divisiones, departamentos, secciones y oficinas. Por consiguiente, no se entrega al reglamento la creación de una estructura organizacional, sino que tan sólo se le delega la distribución de atribuciones al interior de una estructura ya creada por el legislador. Así las cosas, resultaría evidente que el artículo 3° impugnado no invade la reserva legal, toda vez que sólo encarga al reglamento la distribución temática de potestades que han sido creadas por ley respecto de un organismo creado asimismo por ley y cuya estructura interna se encuentra fijada también en la ley. Precisa el Presidente que la distribución temática simplemente significa denominar las divisiones de un Ministerio y distribuir entre ellas las funciones y atribuciones que previamente le confirió el legislador. Por ejemplo, denominar a una división como división de gestión deportiva, división de alto rendimiento. Es decir, importa la distribución de la carga de trabajo. Y 6 la distribución temática es un complemento necesario para la ejecución de la ley, que se ha encargado al reglamento por razones de eficiencia y eficacia. Por lo mismo, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional reconoce la constitucionalidad de la colaboración ley-reglamento en aquellas materias relacionadas con la organización de un determinado servicio público y respecto de las cuales la Constitución no haya establecido una reserva legal absoluta. En ese contexto, el artículo 3° utiliza una técnica que no es innovadora, pues se ha aplicado en reiteradas ocasiones. En efecto, diversos preceptos en el ordenamiento jurídico entregan al reglamento la tarea de distribuir las temáticas en las divisiones de un Ministerio, bastando citar al efecto que normas similares a la impugnada en autos se encuentran en los artículos 9° y 74 de la ley que creó el Ministerio del Medio Ambiente, en el artículo 4° de la ley que regula el Ministerio de Desarrollo Social, en el artículo 5° de la ley que regula el Ministerio de Energía, entre otras disposiciones que rigen a diversos servicios públicos. En segundo lugar, el Presidente de la República alega que el inciso tercero del artículo impugnado, que prescribe que en la organización del Ministerio del Deporte no se aplicará lo dispuesto en el artículo 26 de la Ley N° 18.575, no vulnera la reserva legal establecida por los artículos 63 y 65 de la Constitución. Recuerda que ese artículo sólo señala que los Ministerios se desconcentrarán territorialmente mediante Secretarías Regionales Ministeriales, con las excepciones que contemple la ley. De esta manera, cuando el artículo 3° dice que no se le aplicará al Ministerio del Deporte el reseñado artículo 26, simplemente quiere estatuir que esa Secretaría de Estado no se desconcentrará en secretarías 7 regionales, tal como ocurre, por ejemplo, con el Ministerio Secretaría General de la Presidencia, con el Ministerio de Relaciones Exteriores, con el Ministerio de Hacienda, entre otros. No significa entonces, como alegan los requirentes, que el Ministerio del Deporte no se sujetará a la estructura organizacional del artículo 27 de la Ley N° 18.575, el que, como se dijo, establece la existencia de divisiones, departamentos, secciones y oficinas en los Ministerios. Finalmente, el Presidente de la República se hace cargo de la jurisprudencia constitucional y administrativa citada por los requirentes para sustentar su cuestionamiento, aduciendo que ésta no resulta aplicable al asunto de marras. Respecto de la sentencia Rol N° 319, indica que sus fundamentos jurídicos y fácticos difieren del caso de autos, por lo que no pueden constituir un antecedente útil. Lo anterior, desde el momento que en esa sentencia se declaró la inconstitucionalidad del precepto que facultaba al director de un servicio para establecer su estructura interna, en circunstancias que la norma reprochada no remite al reglamento el establecimiento de la estructura interna del Ministerio del Deporte, sino sólo le delega la determinación de la distribución temática en las divisiones de ese Ministerio, cuya estructura se encuentra dispuesta en el artículo 27 de la Ley N° 18.575. Respecto a la jurisprudencia administrativa de la Contraloría General de la República, expresa que los dictámenes citados por los requirentes no hacen otra cosa que reforzar la idea de que la autoridad administrativa, en uso de su potestad organizatoria, puede distribuir las funciones y labores que la ley previamente le ha atribuido al organismo administrativo que dirige. 8 Por todas las argumentaciones anteriores solicita que el requerimiento sea rechazado en su totalidad. Con fecha 3 de enero de 2013, el Presidente del Tribunal ordenó traer los autos en relación y colocarlos en el Rol de Asuntos en Estado de Tabla. Con fecha 8 de enero de 2013 se procedió a realizar la vista de la causa, a la que concurrieron a alegar la abogada Alejandra Miranda, por los diputados requirentes, y el abogado Jorge Bermúdez, por el Presidente de la República. CONSIDERANDO: I. LA IMPUGNACIÓN.

Considerando 4

Que, antes de entrar a examinar el cuestionamiento, es necesario considerar una serie de antecedentes para una adecuada contextualización de lo que esta Magistratura va a decidir; 1. El proyecto en que se inserta la norma impugnada.

Considerando 5

Que, en primer lugar, el proyecto de ley en que se inserta la norma impugnada, crea el Ministerio del Deporte. En la actualidad, la institucionalidad del deporte está constituida por el Instituto Nacional del Deporte, servicio público descentralizado, que se relaciona con el Gobierno a través del Ministerio Secretaría General de Gobierno (artículo 10, Ley N° 19.712). A este organismo, a cargo de un Director, que tiene rango de Subsecretario (artículo 19), le corresponde proponer la política nacional del deporte (artículo 11) y fiscalizar las organizaciones deportivas (artículo 14). Esta repartición se desconcentra territorialmente a través de direcciones regionales (artículo 21). El proyecto mantiene el Instituto Nacional del Deporte, pero lo transforma en un órgano ejecutor de las políticas que va a definir el Ministerio del Deporte. El personal del nuevo Ministerio se regirá por el Estatuto Administrativo y, en materia remuneratoria, por la Escala Única de Sueldos (artículo 5°);

Considerando 6

Que el proyecto establece un conjunto de normas transitorias destinadas a regular la creación del Ministerio. Así, entrega a un decreto con fuerza de ley fijar la planta de personal, traspasar personal del 11 Instituto Nacional del Deporte al Ministerio del Deporte, fijar dotaciones máximas, traspasar bienes, determinar la vigencia de la ley; 2. Los precedentes del Tribunal respecto de la potestad organizatoria en los jefes de servicio.

Considerando 7

Que el segundo antecedente que es necesario tener en cuenta, es la STC 319/2001. Esta sentencia ejerció el control preventivo de lo que se transformó en la Ley N° 19.712, que creó el Instituto Nacional del Deporte. El artículo 20 de dicho proyecto contemplabalas atribuciones propias del Director Nacional. Entre ellas, se lo facultaba para establecer la organización interna del servicio y asignarle funciones;

Considerando 8

Que el Tribunal Constitucional, en dicha sentencia, objetó esta facultad. Consideró que esas materias sólo podían establecerse por ley de iniciativa exclusiva del Presidente de la República. Eran, por tanto, propias de la reserva legal, lo que excluía la posibilidad de que fueran reguladas por la autoridad superior de un servicio. Declaró, en consecuencia, inconstitucional el precepto respectivo;

Considerando 9

Que este mismo criterio lo reiteró esta Magistratura en la STC 358/2002, respecto del proyecto que creaba el Servicio Nacional del Adulto Mayor; y en la STC 443/2005, en que se pronunció sobre un proyecto que facultaba al Intendente para proponer al Consejo Regional la organización interna del servicio administrativo del Gobierno Regional; 3. La historia de la organización ministerial.

Considerando 10

Que la Constitución de 1980 establece, en su artículo 33, inciso segundo, lo siguiente: 12 “La ley determinará el número y organización de los Ministerios, como también el orden de precedencia de los Ministros titulares.”;

Considerando 11

Que el antecedente de esta norma hay que buscarlo en la Constitución de 1833. El artículo 84 de dicha Carta establecía: “El número de los Ministros i sus respectivos Departamentos serán determinados por la lei.”. La Constitución del 25 establecía lo mismo, en el artículo 73 (“El número de los Ministros y sus respectivos Departamentos serán determinados por la ley”). Como se observa, los textos constitucionales de 1980 y los de 1833 y 1925 no son iguales, porque la Carta de 1980 agrega, como materia de ley, dos aspectos que no eran contemplados en sus predecesoras. En primer lugar, el que la ley debe determinar “la organización de los Ministerios”. En segundo lugar, el que la ley debe precisar “el orden de precedencia de los Ministros titulares.”. El sentido de remitir al legislador los aspectos organizativos fue que si la Constitución definía éstos, se rigidizaba el sistema. De ahí que se prefiriera entregarlos a la esfera legislativa (Silva Bascuñán, Alejandro; Tratado de Derecho Constitucional, tomo V, Editorial Jurídica de Chile, Santiago, 2000, p. 103);

Considerando 12

Que las constituciones anteriores a la de 1833 establecían ellas mismas el número de secretarios de Estado. Así, la de 1812 hablaba de dos (artículo XIV), las de 1818 (artículo 10), de 1822 (artículo 124), de 1823 (artículo 21) y de 1828 (artículo 26) hablaban de tres;

Considerando 20

Que la Administración es una organización o un complejo organizacional cuyo fin es colaborar con el Presidente de la República en el gobierno y la administración. Ello implica que “la actividad administrativa se desarrolla en y a través de organizaciones” (Schmidt-Assmann, Eberhard; La teoría general del derecho administrativo como sistema; Ediciones Marcial Pons, Madrid, 2003, p. 251). “El Estado, como toda entidad social, es exclusivamente una unidad de orden y acción, por lo que existe sólo en cuanto a organización y únicamente puede actuar a través de órganos. De donde se sigue que el ejercicio del poder organizatorio es presupuesto y al mismo tiempo contenido necesario de la actividad estatal (Parejo Alfonso, Luciano; Organización y poder de organización; Editorial Iustel, Madrid, 2009, p. 76). “En cualquier organización, sea cual sea su naturaleza y constitución interna, todas y cada una de sus partes son al mismo tiempo expresiones de la organización y sedes de poder organizativo” (Parejo Alfonso, L.; ob.cit., p. 19-20). Los órganos de la administración del Estado operan a través de unidades o centros que imputan su actividad a la entidad jurídica de la que forman parte. Por eso, el órgano es “una unidad estructural y abstracta, creada y regulada por normas jurídicas, que agrega un conjunto de medios o elementos personales o materiales y, sobre todo, un haz de funciones o competencias y cuya actuación produce efectos jurídicos de cualquier tipo, ya sean ad extra o internos” (Sánchez Morón, Miguel; Derecho Administrativo, Editorial Tecnos, Madrid, 2005, p. 237); 19

Considerando 30

Que, por su parte, la Constitución distingue, en varias de sus disposiciones, la organización de otros elementos. En primer lugar, lo hace al determinar el ámbito de las leyes orgánicas de una serie de entidades creadas por el constituyente. Así, la Constitución distingue entre la organización y las atribuciones (artículos 77, 84, 99, 108); y entre la organización y el funcionamiento (artículos 92, 95, 99, 108, 119). Los mismos distingos hace la Constitución cuando regula el decreto con fuerza de ley (artículo 64). En segundo lugar, la Constitución también distingue entre la organización y el establecimiento de las funciones o atribuciones (artículo 65, inciso cuarto, N° 2). En tercer lugar, la Constitución diferencia la organización del procedimiento (artículo 63, N° 18). En cuarto lugar, la Constitución distingue la organización de las plantas de personal (artículo 63, inciso cuarto, N° 2). Finalmente, distingue la organización del presupuesto (artículos 65, inciso segundo, y 67), del estatuto de personal (artículos 65, inciso cuarto, N° 2 y 63, N° 4), del régimen de remuneraciones (artículo 62 inciso cuarto N° 4). Por lo mismo, la organización no tiene que ver con las atribuciones, con el procedimiento, con las plantas de personal, con el presupuesto, con el estatuto de personal, con el régimen de remuneraciones. Tiene que ver con la estructura interna de la entidad, con las unidades 26 que tiene y con la jerarquía de las mismas, con la forma en que se ordenan y se relacionan. De este modo, en el lenguaje constitucional crear un órgano de la Administración es más amplio que organizarlo; abarca más aspectos, como definir funciones y atribuciones, el régimen de recursos humanos, de bienes y presupuestarios. Sin embargo, habitualmente las leyes que crean los órganos, los organizan; IV. LOS CRITERIOS DE INTERPRETACIÓN. TRIGESIMOPRIMERO. Que, siguiendo con nuestro razonamiento, es necesario establecer los criterios de interpretación que vamos a utilizar para examinar el cuestionamiento formulado; TRIGESIMOSEGUNDO. En primer lugar, la Administración tiene una finalidad. A ello se refiere el artículo 3° de la LOCBGAE, al señalar: “La Administración del Estado está al servicio de la persona humana; su finalidad es promover el bien común atendiendo las necesidades públicas en forma continua y permanente y fomentando el desarrollo del país a través del ejercicio de las atribuciones que le confieren la Constitución y la ley, y de la aprobación, ejecución y control de políticas, planes, programas y acciones de alcance nacional, regional y comunal.”. Por lo mismo, la organización debe adecuarse a dicha finalidad. Lo contrario implicaría restar racionalidad y flexibilidad a la organización para cumplir tales propósitos. Como señala Schmidt-Assmann, “una vez asegurado que el Derecho Administrativo limita y racionaliza el poder, se trata más bien de garantizar la acción administrativa y su eficacia. En suma, pues, el Derecho Administrativo ha de satisfacer una doble finalidad: la ordenación, disciplina y limitación del poder, al tiempo que la eficacia y efectividad de la acción administrativa. Ello obliga, entre otras 27 consecuencias, no sólo a utilizar el canon de la prohibición de exceso (principio de proporcionalidad), sino también el de la prohibición de defecto. Y es que en un Derecho Administrativo enmarcado en una Constitución de las libertades habrá de tener también su sitio la idea de la eficacia, de la funcionalidad, de la capacidad de actuación efectiva.” (Scmidt-Assmann, E.; ob.cit., p. 26); TRIGESIMOTERCERO. Que, en segundo lugar, este Tribunal ha considerado que es posible y lícito que la Administración pueda regular, mediante normas administrativas, algunos aspectos determinados en una ley (STC 325/2001). La Constitución diseña un régimen que armoniza potestad legislativa con potestad reglamentaria (STC 370/2003); que una actividad se regule por ley no excluye la colaboración reglamentaria (STC 480/2006). Ello, ha dicho, se funda en una interpretación armónica de los artículos 63 y 32, N° 6, de la Constitución, por la naturaleza general y abstracta de la ley y por la división de funciones que reconoce nuestro sistema. Imaginar lo contrario equivale a convertir la ley en reglamento y a concentrar en el órgano legislativo las dos potestades (STC 480/2006) (STC 1669/2012) (STC 2069/2012). Dicha colaboración reglamentaria la ha permitido en materia de propiedad (STC 370/2003), en materia de sanciones penales (STC 468/2006), en el ámbito de las sanciones administrativas (STC 480/2006), en materia tributaria (STC 718/2007, 759/2007, 773/2007, 1234/2008), en materia de subvención educacional (STC 771/2007); TRIGESIMOCUARTO. Que, en tercer lugar, la interpretación del Tribunal debe ser sistémica. La Constitución, ha dicho, es un todo orgánico y el sentido de sus normas debe ser determinado de manera tal que exista entre ellas la debida correspondencia y armonía, 28 excluyéndose cualquiera interpretación que conduzca a anular o privar de eficacia a algún precepto de la misma (por ejemplo, STC 254/97); V. LAS RAZONES PARA ABANDONAR LAS SENTENCIAS PREVIAS. TRIGESIMOQUINTO. Que, después de todo lo anterior, estamos en condiciones de entrar al fondo del asunto. Para ello, en primer lugar, debemos hacernos cargo de los precedentes establecidos en las sentencias 319/2001, 358/2002 y 443/2005. Como ya indicamos en otra parte de esta sentencia, en dichas resoluciones este Tribunal consideró que facultar a una autoridad administrativa para regular la organización interna del servicio, violaba la Constitución porque era una materia de ley, de iniciativa exclusiva del Presidente; TRIGESIMOSEXTO. Que este Tribunal tiene la doctrina de que es conveniente “mantener la razón decisoria contemplada en fallos anteriores del Tribunal Constitucional en relación a una materia determinada, que ello crea la certeza y seguridad jurídica necesarias para todos aquellos a quienes pueda interesar y/o afectar lo que éste resuelva sobre el punto.” (STC 171/1993). Por lo mismo, “los cambios de doctrina jurídica por lo general deben producirse siempre que existan motivos o razones fundamentales que los justifiquen.” (STC 171/1993). La misma doctrina ha establecido en las STC 1508/2009 y 1572/2010; TRIGESIMOSÉPTIMO. Que consideramos que debemos cambiar la doctrina sentada en dichos fallos. Varias razones nos mueven a ello. En primer lugar, dicha jurisprudencia se enmarca en un período en que esta Magistratura tenía una mirada estricta de la reserva de ley. Por lo mismo, miraba con 29 recelo cualquier colaboración reglamentaria que el Presidente de la República pudiera hacer en la materia. Dicha doctrina se encuentra superada. En la medida que el reglamento no innove o adicione aspectos que el legislador no previó, sino que pormenorice detalles, situaciones que la ley no puede abordar por la generalidad o abstracción que le es propia, es plenamente posible su intervención regulatoria. Sólo en la medida que la regulación aborde derechos, la convocatoria que hace la ley al reglamento debe ser determinada y específica (STC 235/96) y la ley debe abordar los aspectos esenciales de la regulación, entregando al reglamento los aspectos de detalles (STC 370/2003); TRIGESIMOCTAVO. Que, en segundo lugar, la interpretación que queremos cambiar, no miró con detención espacios que esta Magistratura había validado en materia de organización administrativa. Así, en la propia LOCBGAE, se encarga al Subsecretario “ejercer la administración interna del Ministerio” (artículo 24) y a los jefes de servicio les corresponde “organizar y administrar el correspondiente servicio” (artículo 31, inciso segundo). Por su parte, en materia municipal, la Ley Orgánica de Municipalidades contempla una serie de flexibilidades organizatorias. Entre otras, la de refundir en una sola unidad dos o más funciones genéricas, cuando las necesidades y características de la comuna respectiva así lo requieran (artículo 17); también la de compartir entre Municipalidades una misma unidad (artículo 18); la de crear, por acuerdo del Concejo, a proposición del alcalde, el cargo de administrador municipal (artículo 30); la de que dos o más municipalidades puedan convenir que un mismo funcionario ejerza, simultáneamente, labores análogas en todas ellas (artículo 44); y que la organización interna del municipio, así como las funciones específicas que se asignen a la unidad respectiva, deben ser reguladas 30 mediante un reglamento municipal, dictado por el alcalde, con acuerdo del concejo (artículo 31). En materia de gobierno y administración regional, corresponde al Intendente proponer al Consejo Regional la organización de los servicios administrativos del Gobierno Regional (artículo 27); TRIGESIMONOVENO. Que, en tercer lugar, la LOCBGAE, en su texto original, no permitía establecer niveles jerárquicos distintos o adicionales, así como denominaciones diferentes, a la estructura tipo diseñada en el artículo 27 de ese cuerpo legal. Dicha estructura es que en la organización de los Ministerios, además de las Subsecretarías y de las Secretarías Regionales Ministeriales, “podrán existir sólo los niveles jerárquicos de División, Departamento, Sección y Oficina, considerando la importancia relativa y el volumen de trabajo que signifique la respectiva función.”. Tal posibilidad fue incorporada por la Ley N° 18.891, que agregó un inciso segundo al artículo 27, del siguiente tenor: “No obstante lo dispuesto en el inciso anterior, en circunstancias excepcionales la ley podrá establecer niveles jerárquicos distintos o adicionales, así como denominaciones diferentes.”. Dicha incorporación tuvo por objeto eliminar cierta rigidez conceptual, permitiendo la flexibilidad necesaria para acoger la tradición y la costumbre en el funcionamiento y nomenclatura de una estructura tan compleja como la administración. Se prefirió, dejando el marco global como norma base, establecer dicha excepción, entregando al legislador la calificación de las circunstancias excepcionales para apartarse de esa estructura tipo (Historia de la Ley Nº 18.891; Biblioteca del Congreso Nacional);

Considerando 40

Que, finalmente, tenemos en consideración que hace una década el país inició un 31 intenso proceso de reforma del Estado. En virtud de ese proceso, se dictaron una serie de normativas para la Administración. Así, se dictó la Ley N° 19.653, de Probidad Administrativa; la Ley N° 19.880, sobre Procedimiento Administrativo; la Ley N° 19.886, sobre Contratación Pública; la Ley N° 19.882, que creó la Alta Dirección Pública; la Ley N° 20.285, de Acceso a la Información Pública; la Ley N° 20.500, de Participación Ciudadana en la Gestión Pública. Toda esa normativa obliga a reinterpretar la organización administrativa desde la óptica de los resultados. Más todavía si se establecen asignaciones de modernización (Ley N° 19.553), si los altos directivos públicos deben celebrar convenios de gestión (Ley N° 19.882), si se debe supervisar el cumplimiento de objetivos y metas (Ley N° 19.646) y si se deben evaluar resultados de ciertos programas presupuestarios (D.L. N° 1.263, artículo 52, inciso tercero). En esa óptica, establecer una reserva absoluta de ley en materia organizatoria no es una interpretación adecuada ni lógica; VI. NO VULNERA LA CONSTITUCIÓN QUE EL PROYECTO NO ESTABLEZCA SECRETARIOS REGIONALES MINISTERIALES. CUADRAGESIMOPRIMERO. Que, como ya se indicó, el proyecto establece, en el inciso tercero de su artículo 3°, que “en la organización del Ministerio del Deporte no tendrá aplicación lo dispuesto en el artículo 26 de la Ley N° 18.575”. El artículo 26 de la Ley N° 18.575 establece lo siguiente: “Los Ministerios, con las excepciones que contemple la ley, se desconcentrarán territorialmente mediante Secretarías Regionales Ministeriales, las que estarán a cargo de un Secretario Regional Ministerial.”. 32 Los requirentes sostienen que la falta de secretario regional ministerial no se encuentra debidamente fundada; CUADRAGESIMOSEGUNDO. Que lo primero que debemos señalar es que las secretarías regionales ministeriales son órganos desconcentrados territorialmente de los Ministerios. Su regulación fundamental se encuentra en la Ley Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional (en adelante, LOCGAR) (artículos 61 y siguientes); CUADRAGESIMOTERCERO. Que los secretarios regionales ministeriales tienen vínculo con el Ministerio en que se insertan, con el Intendente y con el Gobierno Regional. Con el Ministerio, el vínculo está dado porque tienen la “condición de representante del o de los Ministerios respectivos en la región” (artículo 62). En tal virtud, tienen tareas propias, que la ley les asigna, y tareas delegadas. Entre las primeras, deben “ajustarse a las instrucciones de carácter técnico y administrativo que impartan los correspondientes ministerios” (artículo 63); deben “llevar a cabo las tareas que sean propias de su respectivo ministerio” (artículo 63); realizar “tareas de coordinación, supervigilancia o fiscalización sobre todos los organismos de la administración del Estado que integran su respectivo sector” (artículo 64). Del mismo modo, los secretarios regionales ministeriales pueden ejercer “las atribuciones que se les deleguen por los Ministros respectivos” (artículo 64). Con el Intendente, el secretario ministerial es su “colaborador directo” (artículo 62). Y le está subordinado “en todo lo relativo a la elaboración, ejecución y coordinación de las políticas, planes, presupuestos, proyectos de desarrollo y demás materias 33 que sean de competencia del gobierno regional” (artículo 62). Con el Gobierno Regional, finalmente, el secretario regional debe informarlo permanentemente del cumplimiento del programa de trabajo del respectivo sector (artículo 64, letra d). Asimismo, al Gobierno Regional le corresponde proponer a la autoridad competente la localidad en que deberán radicarse las secretarías regionales ministeriales y las direcciones regionales de los servicios públicos, sin perjuicio de los traslados transitorios a otras localidades de la región (artículo 17, f); CUADRAGESIMOCUARTO. Que, enseguida, señalemos que los secretarios regionales ministeriales son cargos creados no por la Constitución, sino que por el legislador. La Constitución no se refiere a ellos ni los menciona. Por lo mismo, son de libre configuración por la ley; CUADRAGESIMOQUINTO. Que tanto es así, que el artículo 61 de la LOCGAR establece que cuatro carteras no tienen secretario regional ministerial: Interior, Secretaría General de la Presidencia, Defensa Nacional y Relaciones Exteriores. Asimismo, es posible que un mismo funcionario ejerza dos o más cargos de Seremi (artículo 62). Tal posibilidad fue incorporada por la Ley N° 20.035. Por lo mismo, el legislador puede decidir crear las secretarías regionales ministeriales en todas las regiones o en algunas; CUADRAGESIMOSEXTO. Que, incluso, en algunas oportunidades, el legislador le ha dado un rol mucho más fuerte a los secretarios regionales ministeriales, entregándoles más atribuciones que las generales. Así sucede, por ejemplo, con los de Salud, que son la autoridad sanitaria en la respectiva región (artículo 12, D.F.L. N° 1, Salud, 2005); 34 CUADRAGESIMOSÉPTIMO. Que el hecho de que el proyecto no contemple secretarios regionales ministeriales para el Ministerio del Deporte, no debe considerarse una vulneración del mandato de que la administración del Estado “será funcional y territorialmente descentralizada, o desconcentrada, en su caso”, que establece el artículo 3°, inciso segundo, de la Constitución, pues dicho mandato debe cumplirse “de conformidad a la ley”. Por lo mismo, es el legislador el que debe definir las maneras en que se produce esta descentralización o desconcentración; CUADRAGESIMOCTAVO. Que en el caso que analizamos, con el Ministerio del Deporte se relacionará el Instituto Nacional del Deporte. Este es un organismo desconcentrado, que cuenta con direcciones regionales. El proyecto ha optado por potenciar estas direcciones regionales, en vez de establecer secretarías regionales ministeriales, pues permite que los directores regionales se integren al gabinete regional. Este es un órgano auxiliar del Intendente (artículo 65, LOCGAR), compuesto por miembros de pleno derecho e invitados. Los de pleno derecho son los gobernadores y los secretarios regionales ministeriales. El Intendente, sin embargo, puede disponer que integren este gabinete o que concurran a él, como invitados, jefes regionales de organismos de la administración del Estado (artículo 65, LOCGAR). La integración al gabinete regional de un director regional de servicio no es una innovación, pues también integra este organismo por derecho propio el Director Regional del Servicio Nacional de la Mujer (artículo 65 LOCGAR); CUADRAGESIMONOVENO. Que es a través de dichas direcciones regionales, entonces, que el Ministerio tendrá presencia regional; 35

Considerando 50

Que no consideramos, en consecuencia, que la ausencia de secretarios regionales ministeriales sea una decisión infundada del legislador, pues se trata de una decisión consciente, fundada en el potenciamiento de las direcciones regionales del Instituto Nacional del Deporte. Al momento de analizar la eventual arbitrariedad del legislador, lo relevante es que las razones que tuvo en cuenta existan, sean suficientes y consistentes con la decisión adoptada (STC 1295/2009); VII. LA REMISIÓN AL REGLAMENTO PARA LA DISTRIBUCIÓN TEMÁTICA DE LAS DIVISIONES NO VULNERA LA CONSTITUCIÓN. QUINCUAGESIMOPRIMERO. Que la segunda norma impugnada en el presente requerimiento, es aquella que remite a un reglamento determinar la distribución temática en las Divisiones del Ministerio, de conformidad a lo establecido en la LOCBGAE; QUINCUAGESIMOSEGUNDO. Que, al respecto, lo