INA-STC

Considerando 1

Que, en el marco de un juicio seguido ante un juzgado laboral, en contra de la Municipalidad de Concepción, por nulidad de despido, despido injustificado y pago de prestaciones, la requirente, no docente de la Municipalidad de Concepción, impugna dos preceptos. Por una parte, el artículo 15 de la Ley N° 18.020. Por la otra, el inciso

Considerando 2

Que la requirente sostiene que ambos preceptos, de un lado, establecen un atentado contra el artículo 19 N° 21° de la Constitución. A su juicio, los sostenedores municipales tienen una ventaja respecto de los sostenedores privados, porque no están obligados a pagar una indemnización por término contractual en caso de que se termine la relación laboral por razones de salud. Por otra parte, se vulnera la igualdad ante la ley, porque no tiene derecho a una indemnización, que, ante iguales circunstancias fácticas, sí tienen los trabajadores particulares; II. EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS NO DOCENTES.

Considerando 3

Que la requirente pertenece al personal denominado “no docente”. Se denomina así a quienes cumplen con ciertos elementos caracterizadores que señala la Ley N° 19.464. Desde luego, se trata de personal asistente de la educación en los establecimientos educacionales. Enseguida, es personal que tiene contrato de trabajo. Y, finalmente, es un personal que cumple ciertas funciones. Estas funciones son de tres tipos. En primer lugar, está el personal de carácter profesional que no realiza labores docentes. En segundo lugar, el personal de paradocencia. Y, finalmente, está el personal de servicios auxiliares;

Considerando 4

Que para entender adecuadamente la impugnación es imprescindible examinar el régimen jurídico que regula a los no docentes. Comencemos por señalar que, como producto de la autorización para traspasar funciones administrativas del nivel central a los municipios, contenida en el D.L. N° 3063, de 1979, varias tareas fueron asumidas por los municipios. Dichos traspasos fueron regulados por el D.F.L. N° 1/3063, de 1980. El traspaso de servicios podía tener el carácter de 8 provisorio o definitivo, e implicaba la celebración de un convenio entre el Ministerio o entidad pública concernida y el respectivo municipio. En dicho convenio, se debía individualizar el servicio que la municipalidad asumía, los bienes que se traspasaban y la nómina del personal que se transfería. Dicho convenio debía aprobarse por decreto supremo. El artículo 4° del D.F.L. recién citado establecía que el personal traspasado “se regirá en todo por las normas laborales, de remuneraciones y de previsión, aplicables al sector privado”. Asimismo, “no les serán aplicables las normas de la legislación actual o futura que rijan las remuneraciones del sector público.”. En dicho personal se incluía a los no docentes. En virtud de estas facultades, los municipios asumieron los consultorios o la red de atención primaria en salud, los establecimientos de educación básica y media, los cementerios y el cobro del impuesto territorial por las tesorerías municipales;

Considerando 5

Que, no obstante que el personal traspasado quedó sujeto a la legislación común aplicable al sector privado, con posterioridad el legislador dictó estatutos especiales para el personal docente y para el personal que se desempeña en consultorios. El primero se encuentra regulado actualmente en el D.F.L. N° 1, Mineduc, 1996. El Estatuto Docente se aprobó por la Ley N° 19.070, del año 1991. En 1987, la Ley N° 18.602 todavía señalaba que la relación laboral de los docentes siempre se consideraba de derecho privado, salvo texto legal expreso; y que no se le aplicaba ninguna disposición relativa a los funcionarios o empleados públicos o municipales. El Estatuto Docente define su ámbito de aplicación en base a dos variables. Por una parte, se aplica a los profesionales de la educación. Estos son definidos como “las personas que posean título de profesor o educador, concedido por Escuelas Normales, Universidades o Institutos Profesionales. Asimismo se consideran todas las personas 9 legalmente habilitadas para ejercer la función docente y las autorizadas para desempeñarla de acuerdo a las normas legales vigentes.” (Artículo 2°). Por la otra, se aplica “a los profesionales de la educación que prestan servicios en los establecimientos de educación básica y media, de administración municipal o particular reconocida oficialmente, como asimismo en los de educación pre-básica subvencionados conforme al decreto con fuerza de ley Nº 2, de 1998, del Ministerio de Educación, así como en los establecimientos de educación técnico-profesional administrados por corporaciones privadas sin fines de lucro, según lo dispuesto en el decreto ley Nº 3.166, de 1980, como también quienes ocupan cargos directivos y técnico- pedagógicos en los departamentos de administración de educación municipal que por su naturaleza requieran ser servidos por profesionales de la educación.” (Artículo 1°). Como se observa, no quedan comprendidos aquí los no docentes. Y no se aplica al personal docente el artículo 15 de la Ley N° 18.020 (dictamen 018707/92). En materia de consultorios, la Ley N° 19.378 se aplica, fundamentalmente, a todo el personal que se desempeñe en los establecimientos municipales de atención primaria de salud. Estos son definidos como “los consultorios generales urbanos y rurales, las postas rurales y cualquier otra clase de establecimientos de salud administrados por las municipalidades o las instituciones privadas sin fines de lucro que los administren en virtud de convenios celebrados con ellas.” (Artículo 2°). Dichos estatutos regulan la relación laboral, la carrera funcionaria, así como los derechos y deberes del respectivo personal;

Considerando 6

Que, sin embargo, los trabajadores no docentes siguieron rigiéndose por el Código del Trabajo. Ello fue reafirmado por la Ley N° 18.196, que en su artículo 5° estableció que dicho personal “se regirá en todo por las normas laborales, de remuneraciones y de previsión 10 aplicables al sector privado”, sin que le sean aplicables “las normas de la legislación actual o futura que rijan las remuneraciones del sector público”. En el antiguo Estatuto Administrativo (D.F.L. N° 338), este personal estaba regido por sus normas (artículo 242);

Considerando 7

Que, no obstante regirse por el Código del Trabajo, diversas normas legales les han conferido ciertos derechos propios de los funcionarios regidos por estatutos típicos. Así, en primer lugar, la Ley N° 18.020 les permitió el uso de las licencias médicas, con goce de remuneraciones. Pero estableció que caducaba el contrato, sin derecho a indemnización, cuando se declarare su salud irrecuperable. En segundo lugar, la Ley N° 19.464 les atribuyó una serie de derechos propios de los funcionarios no sujetos al Código del Trabajo. Por de pronto, el goce de permisos y licencias médicas(artículo 4°). Enseguida, el que sus remuneraciones se reajusten en los mismos porcentajes y oportunidades en que se reajustan las remuneraciones del sector público(artículo 4°). También les entregó la posibilidad de crear asociaciones de funcionarios (artículo 6°). Asimismo, les otorgó ciertas asignaciones (artículo 12). También les permitió el derecho a negociar colectivamente (artículo 14). En tercer lugar, la Ley N° 20.244 les concedió un bono para los que resulten calificados como de excelente desempeño (artículos 2° y 3°) y les entregó la posibilidad de optar a un retiro voluntario con una bonificación (artículo 12° transitorio);

Considerando 8

Que en la década del noventa se intentó, mediante un proyecto de ley, establecer un estatuto especial para el personal no docente (boletín 1046-04, Mensaje del Ejecutivo enviado al H. Congreso Nacional el 27 de julio de 1993). Sin embargo, ello no prosperó. Se consideró que era conveniente “no crear más estatutos especiales, menos aún 11 para la administración municipal, de por sí ya recargada ante la aplicación que debe efectuar de numerosas y diferentes normas producto de la gran cantidad de trabajadores que de ella dependen” (Mensaje del Ejecutivo, Boletín N° 1741-04, que se transformó en la Ley 20.464);

Considerando 9

Que, de este modo, en la actualidad, el personal no docente se rige por el Código del Trabajo. Ese es su estatuto jurídico base. Sin embargo, por mandato del legislador, en algunos aspectos específicos, se le aplican normas propias de los funcionarios públicos afectos a un Estatuto Administrativo clásico. Ello determina que este personal tenga un estatuto jurídico mixto;

Considerando 10

Que ello no implica que no sean funcionarios municipales. Lo que pasa es que no se rigen simplemente por el estatuto típico de los funcionarios municipales, sino por el Código del Trabajo. Así, por lo demás, lo ha resuelto la Contraloría General de la República (dictamen 009391/91). Este organismo introdujo el concepto de “noción institucional” de estatuto administrativo, que comprende cualquier cuerpo estatutario que rija las relaciones entre un órgano de la Administración y su personal (dictámenes 15412/1948; 27438/1957; 23482/1990). En esa noción, cabe perfectamente el Código del Trabajo; III. LAS NORMAS IMPUGNADAS.

Considerando 11

Que, como ya se indicó, la requirente impugna dos normas. La primera -el artículo 15 de la Ley N° 18.020- establece que respecto del personal regido por el Código del Trabajo cuya salud sea declarada irrecuperable, su contrato caduca sin derecho a indemnización. El precepto hace referencia a dos normas ya derogadas. De un lado, hace referencia al D.L. N° 2200. Este fue sustituido por el actual Código del Trabajo. Del otro, hace alusión al D.F.L. N° 338, del año 1960, que es el antiguo Estatuto Administrativo. Éste fue sustituido por la Ley N° 12 18.834 y, en materia municipal, por la Ley N° 18.883. Por lo mismo, hay una doble evolución. Una es aquella que tiene que ver con los equivalentes actuales del D.L. N° 2200 y del D.F.L. N° 338. Otra es la evolución de regulación que tienen las actuales normas. En este segundo sentido, la Contraloría General de la República ha entendido que el antiguo artículo 233 del D.F.L. N° 338 equivale al actual artículo 151 de la Ley N° 18.834 (dictamen 60614/2008), no siendo aplicable el artículo 152 del mismo cuerpo legal (dictamen 025341/2011). Asimismo, ha dicho que el antiguo artículo 233, letra c), del D.F.L. 388 equivale al actual artículo 148 de la Ley N° 18.883(dictamen 19.857/2013). La norma debe contextualizarse de la siguiente manera. En primer lugar, los funcionarios deben tener salud compatible con el desempeño del cargo (artículo 12, letra c), Ley N° 18.834; artículo 10, Ley N° 18.883). En segundo lugar, la salud incompatible puede declararse por la autoridad cuando la persona hace uso de una licencia médica, en los últimos dos años, por un lapso continuo o discontinuo superior a seis meses (artículos 151, Ley N° 18.834, y 148, Ley N° 18.883). La disposición es la consecuencia del estatuto mixto al que se encuentra sujeto el personal no docente. Por una parte, porque la regla general es que al personal no docente se le aplica el Código del Trabajo. Por lo mismo, el término de la relación laboral debe ajustarse a éste. Por la otra, porque tiene derecho a permisos y licencias, conforme a la Ley N° 18.883 (artículo 4°, Ley N° 19.464). Como consecuencia de eso, se le aplica la regulación que establece la declaración de salud irrecuperable en el desempeño del cargo. De ahí que esté expuesto a que se le caduque su contrato, sin derecho a indemnización (artículo 15, Ley N° 18.020), si su salud es considerada como incompatible con el desempeño del cargo. Si se rigiera íntegramente por las normas del Código del Trabajo, no tendría el derecho a permisos y licencias en los 13 términos de la Ley N° 18.883 o de la Ley N° 18.834, y cualquier despido vinculado a eso podría generar los efectos jurídicos que dicho cuerpo legal establece. El propósito de la norma impugnada fue evitar el abuso de licencias médicas, concedidas sin causa que las justificara. Por falta de una adecuada regulación, se sostuvo, siguen en sus cargos quienes han perdido la salud compatible con la función o servicio que desempeñan (Biblioteca del Congreso Nacional, Historia fidedigna, Ley N° 18.020);

Considerando 12

Que la otra norma que el requirente impugna es el artículo 151 del Estatuto Administrativo (Ley N° 18.834). Esta disposición equivale al artículo 148 de la Ley N° 18.883. Dicha equivalencia, como ya indicamos, ha sido ratificada por la Contraloría (dictamen 19.857/2013). La referida norma ya estaba prevista en el artículo 233, letra c), del antiguo Estatuto Administrativo (D.F.L. N° 338/1960). Ahí se facultaba a la autoridad para pedir la renuncia no voluntaria al empleo “cuando, como consecuencia de haber sido su salud declarada irrecuperable, el empleado deba retirarse de la administración”. El precepto permite que el Jefe Superior del Servicio pueda considerar como salud incompatible con el desempeño del cargo, y en consecuencia declarar la vacancia del cargo, hacer uso de licencia médica por más de seis meses en un lapso de dos años. Esta disposición no venía de esta manera en el texto original de la Ley N° 18.834. Su actual contenido fue introducido por la Ley N° 18.899. El texto primitivo no otorgaba la facultad al jefe de servicio para calificar la salud incompatible; se limitaba a definir cuándo había dicha salud incompatible. Por ello, la sola circunstancia de hacer uso de seis meses de licencia durante dos años, no trae aparejada necesariamente la declaración de vacancia, pues compete al Jefe de Servicio resolver si esta situación justifica o no su 14 permanencia en actividad. La declaración de vacancia es una facultad privativa del jefe de servicio. Así lo ha resuelto la Contraloría (dictámenes 17480/92; 10664/95; 17419/96);

Considerando 20

Que, por tanto, mal puede encuadrarse la actividad de los establecimientos educacionales que administran los municipios en el artículo 19 N° 21° de la Constitución; V. NO SE AFECTA LA IGUALDAD ANTE LA LEY.