INA-STC

Considerando 1

Que, tal como se desprende de lo expuesto, el requerimiento se hace consistir en que la aplicación a la especie de los artículos 238 del Código de Procedimiento Civil (en adelante CPC) y 32, inciso segundo, de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades (en adelante LOCM), resultarían inconstitucionales, en la medida que el Alcalde en ejercicio haya hecho todo lo que está de su parte en orden a dar cumplimiento a la obligación de cuyo cumplimiento trata la sentencia laboral en ejecución, puesto que los apremios legalmente allí previstos, sólo proceden para el evento que el Alcalde no dicte el decreto municipal que ordene el pago, decreto que en este caso ya se emitió;

Considerando 2

del artículo 32 de la Ley N° 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades, para que surta efectos en el proceso sobre cumplimiento de sentencia laboral, caratulado ”Arancibia González, Marianela Ivonne con Ilustre Municipalidad de La Ligua”, RIT C-8-2012, sustanciado ante el Juzgado de Cobranza Laboral y Previsional de La Ligua. El texto de los preceptos legales objetados en autos, dispone: - Artículo 238 del Código de Procedimiento Civil: “Cuando se trate del cumplimiento de resoluciones no comprendidas en los artículos anteriores, corresponderá al juez de la causa dictar las medidas conducentes a dicho cumplimiento, pudiendo al efecto imponer multas que no excedan de una unidad tributaria mensual o arresto hasta de dos meses, determinados prudencialmente por el tribunal, sin perjuicio de repetir el apremio.”. - Artículo 32, inciso segundo, de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades: “La ejecución de toda sentencia que condene a una municipalidad se efectuará mediante la dictación de un decreto alcaldicio. Con todo, tratándose de resoluciones recaídas en juicios que ordenen el pago de deudas por parte de una municipalidad o corporación municipal, y correspondiere aplicar la medida de arresto prevista en el artículo 238 del Código de Procedimiento Civil, ésta sólo procederá respecto del alcalde en cuyo ejercicio se hubiere contraído la deuda que dio origen al juicio.”. A efectos de presentar el conflicto de constitucionalidad que somete a esta Magistratura, el peticionario se refiere a los hechos relacionados con la gestión judicial pendiente, para luego, adentrarse en las infracciones constitucionales denunciadas. En cuanto a los hechos, explica que el Juzgado Laboral de La Ligua, el año 2011, sentenció que el municipio había despedido injustificadamente a doña Marianela Arancibia, ex docente del Departamento de Administración de Educación Municipal. Por este motivo, condenó al municipio a pagar las indemnizaciones y demás prestaciones laborales correspondientes por un monto que, liquidado a la fecha del requerimiento, ascendía a $33.277.413. Para el cumplimiento de la aludida sentencia, se ordenó remitirla al Juzgado de Cobranza Laboral y Previsional de La Ligua, por lo que actualmente se sustancia ante aquel órgano jurisdiccional un proceso de ejecución, bajo el Rol N° C-8-2012, siendo éste el proceso judicial pendiente en el que incidirá el pronunciamiento de inaplicabilidad. En relación con dicha gestión pendiente, expone que durante la tramitación de la misma, el Alcalde de La Ligua, según lo ordenado por el Juez de Cobranza, acreditó documentadamente la dictación de diversos decretos alcaldicios, expedidos a efectos de dar cumplimiento a la mencionada sentencia laboral condenatoria, tal como lo ordena el artículo 32, inciso segundo, de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades. No obstante, el órgano jurisdiccional de cobranza resolvió que ninguno de aquellos decretos daba cumplimiento a la sentencia condenatoria, pues no ordenaban el pago efectivo requerido en beneficio de la ex docente Marianela Arancibia. Por este motivo, con fecha 21 de enero de 2013, despachó orden de arresto en contra del Alcalde de la Ligua, por ”un dos” días (fojas 5). La indicada resolución de arresto se repuso y apeló en subsidio y, la Corte de Apelaciones de Valparaíso, por sentencia de 25 de marzo del año 2013, la confirmó. Consideró para tal pronunciamiento que, si bien el Alcalde de La Ligua dictó un último decreto alcaldicio orientado a dar efectivamente cumplimiento a lo ordenado, éste no se dictó como corresponde y, por consiguiente, no da cumplimiento a la sentencia condenatoria laboral. Lo anterior, desde el momento que el decreto dispuso el pago parcial y a plazo de la deuda laboral, en circunstancias que, según el artículo 1591, inciso primero, del Código Civil, el deudor no puede obligar al acreedor a que reciba un pago por parcialidades. En cuanto a la fundamentación en derecho del requerimiento de autos, la peticionaria argumenta que, si bien existen apremios legítimos, amparados en general por el numeral 1° del artículo 19 constitucional, cuando estos apremios existen, están sujetos al cumplimiento de determinados requisitos. Alega que, en la especie, de conformidad a lo dispuesto en el reprochado artículo 32, inciso

Considerando 3

Que, en consecuencia, corresponde a esta Magistratura pronunciarse acerca de la ortodoxia constitucional de: i) la inembargabilidad (parcial) de los bienes municipales, configurada en el primer inciso del artículo 32; ii) la particularidad de ejecución de las sentencias que condenen a una municipalidad al pago de una prestación pecuniaria, en cuanto se efectúa mediante la dictación de un decreto alcaldicio, y iii) Validez de la medida de arresto por vía de apremio prevista en el artículo 238 del Código de Procedimiento Civil, en contra del alcalde, tratándose de resoluciones recaídas en juicios que ordenen el pago de una deuda municipal, aunque ello solo respecto del Alcalde en cuyo ejercicio se hubiere contraído la correspondiente deuda. Para la adecuada comprensión del análisis jurídico que se desarrollará, es conveniente tener presente que la existencia de un régimen especial de ejecución de las sentencias judiciales ejecutoriadas pronunciadas en contra de las municipalidades - basado en la necesidad de dictar un decreto alcaldicio de pago previamente financiado presupuestariamente, mediante las modificaciones contingentes que fuere menester, con la posibilidad de apremio en caso de incumplimiento de ello - se justifica precisamente a trueque de la regla general de inembargabilidad de sus bienes destinados al funcionamiento de sus servicios y de los dineros de la misma depositados a plazo o en cuenta corriente. Todo lo cual hace lógicamente imperioso establecer, como premisa, la validez y alcance constitucional de tal privilegio de inembargabilidad municipal, aunque el mismo no haya sido impugnado como tal y directamente en el requerimiento, que se restringió concretamente al mecanismo procesal de apremio; II.-INEMBARGABILIDAD DE LOS BIENES MUNICIPALES

Considerando 4

Desde el derecho romano, las denominadas “res publicae”, pertenecientes al pueblo, fueron consideradas incomerciables, por estar afectas a un fin de uso público. Algo similar sucedía en la Edad Media con los bienes del monarca, que estaban situados fuera del tráfico jurídico privado. Este régimen jurídico especial se ha mantenido, en el derecho contemporáneo, en favor de cierta categoría de bienes. Así, la Carta Fundamental ha exceptuado de la regla general de libertad para adquirir el dominio de toda clase de bienes, a “aquellos que la naturaleza ha hecho comunes a todos los hombres o que deban pertenecer a la Nación toda y la ley lo declare así” (artículo 19, N° 23°, de su texto). El Código Civil denomina a esta clase de bienes como “bienes nacionales” (artículo 589, inciso

Considerando 5

Que, como este Tribunal ha tenido oportunidad de manifestar, “la inembargabilidad de los bienes públicos y las vías especiales de ejecución de sentencias condenatorias contra órganos de la Administración” constituyen “un privilegio procesal” (énfasis nuestro) (considerando 14° de la sentencia Rol N° 1.173/2008). En general, la doctrina no ha cuestionado la constitucionalidad de este privilegio procesal, pero siempre a condición de que la declaración por el legislador de la inembargabilidad de ciertos bienes o derechos, guarde proporcionalidad con la finalidad de protección de valores constitucionales, porque de otro modo chocaría con el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, consagrado en el artículo 19, N° 3°, incisos primero y tercero;

Considerando 6

Que, en orden a la primera cuestión, no está demás rememorar que, si bien la legislación común no extiende la acotada mención a bienes inembargables que hace el artículo 445 de la recopilación procesal civil a los bienes públicos, este propio cuerpo procesal –en su artículo 752– y, complementariamente, el artículo 59 del DFL N° 1 (Hacienda), de 7 de agosto de 1993, que fija el texto vigente de la Ley Orgánica del Consejo de Defensa del Estado, conducen deductivamente a la conclusión de que los bienes nacionales en general se benefician de la condición de inembargables. Y ello porque si bien esas normas no lo dicen así expresamente, al fijar un procedimiento único para el cumplimiento de las decisiones judiciales que condenan al Fisco, implícitamente excluyen la procedencia del embargo y remate respecto de los bienes demaniales. Adicionalmente, el artículo 70 del DFL N° 1 (Interior), de 8 de noviembre de 2005, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la Ley N° 19.175, Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional, establece una regla de inembargabilidad idéntica a la del inciso primero del artículo 32 del estatuto jurídico municipal. De todo lo anterior es posible inferir que, la imposibilidad de utilizar vías de apremio sobre la parte del patrimonio municipal que designa el inciso inicial del artículo 32 de la LOCM, no representa, per se, un obstáculo insalvable para obtener el pago de las deudas municipales, ni menos una institución excepcionalísima en el ámbito del derecho público nacional. A mayor abundamiento, no están afectos a tal régimen los bienes que no estén destinados al funcionamiento de los municipios –v. gr., rentas de arrendamiento producidas por bienes muebles o inmuebles de propiedad municipal; rentas que producen las empresas y servicios públicos municipales; colonias de veraneo destinadas a funcionarios municipales, etc., caracterización que torna relativo el potencial perjuicio derivado de su peculiar estatus. En esta misma línea de pensamiento, no cabe sino entender que cada vez que se condene al Estado en sentido amplio al cumplimiento forzado de una obligación dineraria de dar, y atendido que los bienes públicos son inembargables por regla general, por la especialidad del procedimiento de ejecución pertinente, esa obligación de dar se transforma en obligación de hacer, la cual consiste en la suscripción del acto administrativo que ordena hacer efectivo el pago, con la imputación presupuestaria respectiva, previamente financiada con arreglo al presupuesto, el que deberá proveer los recursos necesarios para cubrir la contingencia judicial;

Considerando 7

Que la norma del inciso primero del artículo 32 de la actual Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades tiene, por lo demás, una antigua tradición, como que ya figuraba en parecidos términos en el artículo 72, N° 3°, de la Ley Orgánica Municipal N° 11.860, de 1955, y en el artículo 41 del Decreto Ley N° 1.289, de 1975. Inserta en el entorno previamente esbozado, en consecuencia, la disposición en referencia participa de lo que es una peculiaridad histórica comunmente reconocida a los bienes de dominio público y aun fiscales, cuya validez ha sido en ocasiones controvertida, pero en general aceptada en otras legislaciones, si bien dentro de ciertos parámetros que vale la pena examinar;

Considerando 8

Que dos han sido los argumentos más recurrentes a la hora de buscar un fundamento que permita justificar razonablemente el privilegio procesal que nos ocupa. Por una parte, el denominado principio de legalidad presupuestaria, en la medida que el embargo y remate supondría un gasto no previsto en el presupuesto o no sujeto al procedimiento establecido para su ejecución, con lo que se afectarían la estructura y ejecución presupuestarias. El segundo basamento se hace consistir en el respeto al debido funcionamiento de los servicios públicos, habida consideración de que los bienes y derechos de la Administración están vinculados al cumplimiento de ciertos fines específicos de ésta, como lo son “promover el bien común atendiendo las necesidades públicas en forma continua y permanente”, como puntualiza el artículo 3°, inciso primero, de la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, en armonía con el principio de servicialidad, consagrado en el inciso cuarto del artículo 1° de la Carta Fundamental. Este último es el argumento que la doctrina más autorizada se inclina a validar, si bien con algunas reservas. Lo grafica el maestro GARCÍA DE ENTERRÍA, recientemente fallecido, a través del ejemplo extremo de lo excesivo que sería que, para satisfacer ejecutivamente una deuda impaga de la Administración, se tuviera que recurrir a subastar el edificio o los computadores de un Ministerio o, centrándonos en el supuesto que interesa, la sede en que funciona el municipio involucrado (García de Enterría, Eduardo: “Sobre el principio de inembargabilidad, sus derogaciones y sus límites constitucionales y sobre la ejecución de sentencias condenatorias de la Administración”, en: “Hacia una nueva justicia administrativa”, 2ª. ed., Civitas, Madrid, 1992, p. 140). Pero, naturalmente, una cosa es procurar la defensa de la integridad del patrimonio público y otra, diversa, es dejar en la indefensión a los particulares que buscan legítimamente la satisfacción de sus créditos civiles, lo que podría ocurrir si la inembargabilidad se yergue en un principio absoluto, que no admite excepción de ninguna especie ni fórmula alternativa de ejecución sustitutiva. He aquí la reserva que plantea la doctrina, como condición de constitucionalidad del aludido instituto. Todo ello nos mueve a analizar cuáles son los medios alternativos que la legislación franquea en orden a hacer efectivo cumplimiento de las obligaciones patrimoniales del Estado o las Municipalidades, a trueque de la declaración de inembargabilidad de sus bienes, es decir, para compensar su exclusión de los procedimientos ejecutivos generales. Los mismos medios, por una parte, deben salvaguardar los derechos de los acreedores y, por el otro extremo, respetar las garantías constitucionales de los funcionarios públicos llamados a dar cumplimiento a esas obligaciones civiles del Estado, en cualquiera de sus formas. III.-PRECEDENTES SOBRE LA EVENTUAL LEGITIMIDAD CONSTITUCIONAL DE LA PROHIBICIÓN DE EMBARGO DE BIENES MUNICIPALES

Considerando 9

Que la Excma. Corte Suprema, competente a la sazón para pronunciarse sobre la constitucionalidad de preceptos legales en los casos concretos sometidos a su conocimiento, tuvo oportunidad, a comienzos de 1999, de fallar un recurso de inaplicabilidad respecto del artículo 28 –actual 32- de la Ley N° 18.695, en sentencia de 29 de enero de ese año, recaída en el Rol N° 4.257/97, caratulado Luis Noemí Hauck y otros. Resulta interesante adentrarse en los principales razonamientos del fallo desestimatorio de ese Tribunal, que discurren en la clásica senda tanto de la continuidad de los servicios públicos como de la regla de legalidad presupuestaria, para concluir que la norma impugnada en ese recurso, no es contraria a la Constitución. En la primera de esas líneas, se sostiene que la inembargabilidad de los bienes y recursos municipales “es un beneficio conferido por la ley más en favor de la comunidad destinataria de la acción del municipio, que en provecho de la corporación dueña de esos bienes y obligada a utilizarlos en los servicios que debe ejecutar para atender a las necesidades colectivas de la comuna en el marco de su competencia legal” (considerando 14°), de lo que se deduce que esta excepción “no puede calificarse de diferencia arbitraria o carente de asidero racional, puesto que ella persigue impedir que los servicios que los municipios deben prestar o financiar con tales bienes o recursos, se interrumpan o entraben como consecuencia de su embargo y realización en el pago forzado de obligaciones de las municipalidades” (considerando 15°). La cavilación asociada a la legalidad presupuestaria se conecta más bien con el inciso

Considerando 10

Que si bien, en este caso, como se indicó en el considerando TERCERO, la requirente no confronta específicamente la prescripción del inciso primero del artículo 32, en examen, con las determinadas reglas constitucionales que aquélla transgrediría, este Tribunal realizará el ejercicio propuesto, para verificar si efectivamente se conforma o no con las normas de ese rango identificadas como avasalladas a propósito del inciso segundo del aludido precepto de la LOCM, inciso este último que no es sino la manera de operacionalizar un mecanismo procesal compensatorio de apremio personal al alcalde, a cambio de las restricciones al embargo como medida compulsiva de apremio real. No podemos sino coincidir - en este punto - con la resolución comentada de la Excma. Corte Suprema, cuando apostilla que el beneficio de inembargabilidad “no es arbitrario en cuanto asegura la permanencia y continuidad de la acción del municipio en favor de la comunidad cuyas necesidades debe proveer, por imperativo de la propia Constitución y de la ley” (considerando 17°). Agregaremos que si la igualdad no excluye la posibilidad de establecer una distinción razonable entre quienes no se encuentran en la misma condición, “… ella no impide que la legislación contemple en forma distinta situaciones diferentes, siempre que la discriminación no sea arbitraria ni responda a un propósito de hostilidad contra determinada persona o grupo de personas, o importe indebido favor o privilegio personal o de grupo” (STC Rol N° 280, considerando 24°, que cita al tratadista argentino Linares Quintana). En esta perspectiva, si bien la declaración por el legislador de determinados bienes o derechos como inembargables puede apreciarse como constitucional, tal aproximación debe guardar proporcionalidad con la finalidad de protección de valores constitucionales, porque de otro modo ella chocaría con el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, que incluye también el derecho a que las resoluciones judiciales sean cumplidas. Como ha tenido oportunidad de manifestarlo el Tribunal Constitucional español, no es concebible la inembargabilidad de los bienes de las entidades locales que no estén patrimonialmente afectos a un uso público o a un servicio público, al menos en relación con la ejecución de una sentencia judicial (STC español N° 166/98, de 15 de julio de 1998). Asimismo, desde el otro ángulo, no es posible en aras de la continuidad del servicio público imponer una virtual servidumbre personal al Alcalde, toda vez que los bienes municipales sean inembargables;

Considerando 11

Que en nuestro ámbito constitucional, si bien el derecho a la tutela judicial efectiva no está reconocido en forma explícita en el texto de la Carta, tanto la doctrina como la jurisprudencia de este propio Tribunal lo entienden implícito en su artículo 19, N° 3°, que contempla la opción de todas las personas a acceder libremente a un tribunal de justicia para la protección de sus derechos (STC roles N°s 1470, considerando 9°; 1356, considerando 9°; 1418, considerando 9°; 1535, considerandos 18° y 25°, entre muchas otras). En íntima relación con ese precepto, el artículo 76 incluye, dentro de lo que constituye la esencia de la jurisdicción –y consecuentemente del derecho a la acción, como integrante inescindible de su contenido-, la facultad del Poder Judicial de “conocer de las causas civiles y criminales, de resolverlas y de hacer ejecutar lo juzgado” (énfasis nuestro). La pregunta a resolver es si, entonces, la potestad exclusiva de la judicatura ordinaria de hacer cumplir las sentencias judiciales, podría verse afectada en su esencia por el legislador a través del establecimiento de una fórmula que impida, al único titular de la jurisdicción, dar vigencia efectiva a la prestación ordenada realizar. Obviamente, tal hipótesis le está vedada al legislador, no sólo por el inciso primero del artículo 76, citado, sino además, por el numeral 26° del artículo 19 de la mentada Carta. Sin embargo, el balance o ponderación de los valores constitucionales en conflicto, es decir, la continuidad del servicio público por medio de la inembargabilidad, por una parte, y la eficacia de las resoluciones judiciales por medio del apremio personal al alcalde, si fuere necesario, por otra, no puede traducirse en una vulneración de las garantías constitucionales de este último, quien es persona, intangible en el núcleo de sus derechos, antes que funcionario público;

Considerando 12

Que lo anterior admite, sin embargo, una doble matización. La primera es que, como se anticipara en la motivación 6ª, la inembargabilidad de los bienes patrimoniales del municipio no es absoluta, sino que alcanza sólo a aquellos que están destinados al funcionamiento de los servicios municipales, dejando al resto de los bienes municipales sujetos a la regla de apremio consustancial al derecho de prenda general de los acreedores, propia del derecho común. El segundo matiz dice relación con la naturaleza y estructura del mecanismo de ejecución de las resoluciones judiciales, previsto en general en el Título XIX del Libro I del Código de Procedimiento Civil, que consulta la hipótesis de embargo y enajenación forzosa de los bienes del deudor. Pues bien: el legislador ha sido muy categórico en el sentido de que las reglas del procedimiento de apremio sólo tienen una aplicación supletoria, únicamente para el supuesto de que la ley no haya dispuesto “otra forma especial” de cumplirla (artículos 233, inciso

Considerando 20

Que el tema de la legitimidad constitucional de los apremios contra alcaldes ha sido revisado por este Tribunal Constitucional particularmente en el Rol N° 1.145-08, a propósito de un juicio ventilado ante el 2° Juzgado Civil de Concepción, en causa “Varela con I. Municipalidad de Arauco”, donde se impugnó la constitucionalidad del artículo 238 del Código de Procedimiento Civil, en relación con el inciso segundo del artículo 32 de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades. Se concluyó en la oportunidad que la aplicación de ambos artículos resultaba contraria al artículo 19, N°s 1°, inciso final, y 7°, letra e), de la Constitución Política (disidencias de los Ministros señores Colombo y Navarro), pero dejando expresa constancia de que este resultado era consecuencia de las características del caso concreto, toda vez que, abstractamente, “no se configura, en este caso, un apremio ilegítimo de aquellos que se encuentran prohibidos por la Carta Fundamental sino que, por el contrario, se instituye una forma o modalidad de ejecución de una sentencia judicial, en cumplimiento de lo estatuido por el artículo 76 de la misma Constitución, de modo que no sólo se favorece el interés social sino que el funcionamiento mismo del Estado de Derecho” (considerando 34°). Es relevante puntualizar, con todo, que la propuesta de la requirente en ese caso, se orientaba en el mismo sentido al postulado en esta especie. En efecto, era el alcalde de la Municipalidad de Arauco quien solicitaba la inaplicabilidad de los artículos 32, inciso segundo, de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades y 238 del Código de Procedimiento Civil, por entender que su aplicación en el caso concreto podía derivar en un apremio prohibido por la Carta Fundamental y afectar la libertad personal;