TC Rol 2643

Considerando 1

El conflicto constitucional planteado por la parte accionante tiene su origen en dos facultades conferidas al Municipio por la Ley General de Urbanismo Y Construcciones (en adelante, LGUC): la de ordenar el traslado de una industria mal ubicada deñtro del plazo que fije y la facultad de disponer el retiro o traslado de un establecimiento industrial o local de almacenamiento que afecte la seguridad del vecindario. El ejercicio de una o ambas potestades por parte del municipio afectaría el derecho a desarrollar cualquier actividad éconómica, el derecho de propiedad y la esencia de ambos derechos, garantizados por 1los mumerales 219, 249 y 269 del artículo 19 de la Constitución Política;

Considerando 2

Que la afectación del derecho a desarrollar cualquier actividad económica que no sea contraria a la moral, al orden público o la seguridad nacional, respetando las mormas legales que la regulen, se produciría por la imposición de la obligación de trasladar la industria Molinera del Norte, decretada por la mMunicipalidad de Antofagasta en ejercicio de las facultades cuestionadas. Dicha carga, alega el requirente, . le dificulta continuar con el desarrollo de una actividad económica ejercida conforme con la / disposición constitucional citada, de un modo en que ella se torna inviable;

Considerando 3

Que la afectación del derecho de propiedad se produciría por la privación de atributos o facultades esenciales del dominio que es consecuencia de la imposibilidad de mantener el uso Y goce presente de la propiedad de la requirente;

Considerando 4

Que la afectación de los dos derechos indicada arriba comprometería su esencia, impidiendo su libre ejercicio y, por lo mismo, conculcaría el mandato del numeral 26% del artículo 19 de la Carta Fundamental; IL. LA GESTIÓN PENDIENTE Y LA ACCIÓN DE INAPLICABILIDAD INTERPUESTA.

Considerando 5

Que la gestión pendiente en la cual se solicita la inaplicación por inconstitucionalidad de los artículos 62, inciso segundo, y 160 de la LGUC es un recurso de casación en el fondo interpuesto ante la Corte Suprema, cuyo fallo se encuentra en acuerdo yY con Ministro redactor designado;

Considerando 6

Que de acuerdo con el artículo 767 del Código de Procedimiento Civil, el recurso de casación en el fondo tiene lugar contra sentencias definitivas inapelables y contra sentencias interlocutorias cuando ponen término al juicio o hacen imposible su continuación, siempre que se Hhayan pronunciado con infracción de ley y esta infracción haya influido sustancialmente en lo dispositivo del fallo. Como ha sostenido la Corte Suprema, para que un error de derecho pueda influir de manera sustancial en lo dispositivo del fallo, aquél debe consistir en una equivocada aplicación, interpretagión o falta de aplicación de las normas destinadas a decidir la cuestión controvertida (Corte Suprema, 16 de marzo de 2011, Rol N* 7301/2008);

Considerando 7

Que el recurso de casación en el fondo interpuesto se funda en la contravención de mnormas legales que, según la parte requirente, proviene de cinco errores de derecho, que tienen su origen en la aplicación e interpretación no correcta de: los artículos 15 y 151 de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades; el artículo 53 de la Ley N* 19.880; el artículo 53 de la Ley 19.880 en relación con el artículo 151 de la Ley Orgánica de Municipalidades; los artículos 11, 38 y 41 de la Ley 19.880; y los artículos 62 y 160 de la LGUC;

Considerando 8

Que el inciso undécimo del artículo 93 de la Constitución Política dispone que la admisibilidad de la acción de inaplicabilidad procede «siempre que e verifique "que la aplicación del precepto legal impugnado pueda resultar decisivo en la resolución de un asunto";

Considerando 9

Que la admisión de una cuestión conforme con la mnorma citada no excliuye la facultad del Tribunal Constitucional de examinar en su decisión de fondo el cumplimiento de dicha exigencia, toda vez que la posibilidad de aplicación de la disposición objetada en su constitucionalidad es la que permite introducir el 10 principio de supremacía constitucional en el proceso pendiente. De no existir la posibilidad de aplicar la norma cuestionada en el proceso pendiente, el fallo que acoge la inaplicabilidad por inconstitucionalidad carecerá de sentido, ya que el tribunal que conoce la gestión pendiente no podrá dar cumplimiento a la decisión de esta Magistratura. La relevancia de la aplicabilidad de la norma objeto de la acción prevista en el artículo 93 N* 6 de la Carta Fundamental justifica que, concluidas las alegaciones de todos los intervinientes en el proceso de inaplicabilidad, el Tribunal Constitucional pueda realizar un nuevo examen sobre la incidencia de la norma cuestionada en la decisión de la gestión pendiente;

Considerando 10

Que la Corte Suprema ha sostenido que el recurso de casación en el fondo es un recurso de derecho estricto que exige infracción de ley (Corte Suprema, 12 de julio de 2004, Rol N” 2622/2002) y que la competencia del tribunal que conoce de este recurso se limita a las infracciones alegadas y no a la interpretación de la ley en general. FPor lo mismo su competencia se encuentra restringida a acoger o desechar la infracción de ley invocada y, en consecuencia, aplicar correctamente los artículos que habrían sido objeto de un error de derecho;

Considerando 11

Que, de acuerdo a lo expuesto, corresponde determinar si el recurso de casación en el fondo interpuesto por la parte requirente se pronunciará sobre la aplicación de los artículos 62 y 160 de la LGUC o sólo sobre cuestiones que preceden a su aplicación por la autoridad administrativa competente;

Considerando 12

Que el recurso de casación en el fondo que constituye la gestión pendiente, como se dijo, sostiene que existen cinco errores de derecho en el fallo recurrido, el último de los cuales atafñie a la aplicación de los artículos 11, 38 y 41 de la Ley 19.880 y los artículos 62 y 160 de la LGUC. El quinto error de derecho consistiría en vicios de que adolece el tratamiento que 1 reciben los informes evacuados por la Secretaría Regional Ministerial de Salud y la Secretaría Regional Ministerial de Vivienda y Urbanismo en el procedimiento de aplicación de los artículos 62 y 160 de la LGUC. Estos vicios consistirían, en síntesis, en que dichos informes: a) no fueron considerados de modo adecuado en el decreto municipal que ordena el traslado de la actividad productiva- de Molinera del Norte desde su a¿actual emplazamiento; y b) en su falta de fundamento y error, pues a un terreno congelado no le son aplicables las hnormas sobre el uso de suelo contenidas en planes reguladores posteriores a su emplazamiento. Mediante el recurso de casación en el fondo, la parte requirente solicita a la Corte Suprema que invalide la sentencia de la Corte de Apelaciones de Antofagasta que desestima un reclamo de ilegalidad interpuesto contra el Decreto municipal Ord. (E) 2413/12 de 26 de diciembre, que es el acto municipal que rechaza el reclamo de ilegalidad interpuesto contra el Decreto Ord. (E) 2086/2012, de 6 de noviembre, que a su vez es el acto municipal que rechaza la solicitud de invalidación dirigida contra el Decreto municipal 846/2012, de 18 de junio, y que es el acto jurídico del Municipio que ordena el traslado de la requirente. Además de la invalidación solicitada, la parte requirente solicita a la Corte Suprema dicte la correspondiente sentencia de reemplazo. En consecuencia, sobre la base del quinto error de derecho alegado, que es el único que invoca los artículos 62 y 160 de la LGUC, la Corte Suprema tiene su competencia 1limitada a los vicios invocados, que consisten en la vulneración de los artículos 11, 38 y 41 de la Ley 19.880, los que, eventualmente, podrían dar lugar a una sentencia de reemplazo. En el caso de reconocerse los vicios alegados en toda su extensión, la sentencia de reemplazo podría acoger el reclamo de ilegalidad interpuesto contra el decreto Ord. 2413 (E) de 12 26 de diciembre, lo que obligaría a la autoridad municipal a reiniciar la evaluación de la situación existente y, si lo estima pertinente, aplicar conforme a Derecho las normas legales que no han sido respetadas. Como sea, es claro que la sentencia de la Corte Suprema que acogiese la alegación sobre los vicios de procedimiento identificados por el requirente como quinto error de derecho, no podría incluir la aplicación de los artículos 62 y 160 de la LGUC, que son los que otorgan la competencia a la Municipalidad para disponer el traslado o retiro de la industria y para fijar un plazo para dicho desplazamiento. Al no formar parte las normas cuestionadas de aquello que corresponde resolver al tribunal que conoce de la gestión pendiente, no es posible dar cumplimiento ¿a la inaplicabilidad por inconstitu¿ionalidad en el ámbito en que la Carta Fundamental la concibió. La Constitución no permite a esta Magistratura extender su facultad de control de constitucionalidad sobre disposiciones que mno *o0n decisivas en la resolución de un asunto; IIL. LA VULNERACIÓN DEL DERECHO A DESARROLLAR CUALQUIER ACTIVIDAD ECONÓMICA Y LA PROTECCIÓN DE SU ESENCIA.

Considerando 20

Que el primer rasgo distintivo de la legalidad urbanística es la función que en ella cumple el Plan Regulador Comunal, úna hnorma de carácter infralegal y comunal que, entre otras cosas, configura el contenido concreto del derecho de propiedad en dimensiones de especial relevancia patrimonial o económica, como el 16 derecho a edificar y el derecho a hacer uso del predio propio. El Pian Regulador Comunal es un instrumento de planificación territorial que es propuesto, analizado, debatido y aprobado en el Municipio y luego analizado, debatido, aprobado y promulgado en el nivel regional, y que cuenta con instancias de participación, información y revisión técnica, ya que debe satisfacer el requerimiento de participación de la comunidad humana asentada e interesada en la ciudad y ajustarse a los criterios de crecimiento racional alimentados por las distintas disciplinas que sustentan el conocimiento científico del urbanismo. La modificación de la planificación territorial tiene también un procedimiento especial. Así, la reforma de las normas sobre zonificación y uso de suelo en los instrumentos de planificación territorial se somete a un procedimiento previsto en el artículo 43 de la LGUC, que ordena, antes de proponerlas al Concejo comunal, los siguientes trámites: informar a los vecinos, especialmente a los afectados, acerca de las principales características del instrumento de planificación propuesto; realizar una o más audiencias públicas en los barrios o sectores más afectados; consultar la opinión del Consejo Económico-Social comunal; yY exponer el proyecto a la comunidad con posterioridad a la o las audiencias públicas celebradas, por un plazo de treinta días, pasados los cuales se convoca a una nueva audiencia pública y una nueva sesión del Consejo Económico-Social comunal. Además, los interesados pueden formular por escrito las observaciones fundadas que estimen convenientes dentro del plazo de los quince días que siguen a la última audiencia pública. Estas observaciones deben ser presentadas al Concejo junto con el proyecto de modificación respectivo. Con posterioridad, la modificación del Plan Regulador es remitida a la Secretaría Regional Ministerial de Vivienda y Urbanismo, 17 para que la informe en sus aspectos técnicos. Luego debe ser aprobada por el Consejo Regional y promulgada por resolución del Intendente. El procedimiento de modificación del plan regulador, que contiene normas sobre zonificación y los usos de suelo admitidos, aspectos todos relevantes para el desarrollo de una actividad económica, cuenta entonces con instancias en que los ciudadanos y personas afectadas pueden hacer presentes sus derechos e intereses contrarios a los cambios que incidan en el ejercicio de su empresá o comercio. Aun cuando el Plan Regulador Comunal nó es una ley, tiene una génesis abierta, formalmente transparente, pluripersonal, basada en la discusión controversial y sometida a contrapesos (cfr. Fermandois vVóhringer, Arturo, Derecho Constitucional Económico. Garantías económicas, doctrina y jurisprudencia, t. I, Ediciones Universidad Católica de Chile, .Santiago, 2001, p. 122; advertimos que el autor utiliza estas categorías para un argumento distinto). Dichas motas distintivas, junto con su justificación funcional, cimientan su incidencia en el ejercicio de la garantía del N* 219 del artículo 19 de la Constitución. De conformidad con lo expresado, la especial naturaleza, del plan regulador comunal hace exigible su ajuste a los parámetros que caracterizan a las normas legales -racionalidad, generalidad, abstracción- y cierto grado de permanencia en armonía con *u especial incidencia en los derechos fundamentales de las personas;

Considerando 30

Que el reconocimiento de las distintas formas de afectación de la salud y calidad de vida de los seres humanos mediante normas de naturaleza reglamentaria o mediante decisiones administrativas, no confiere poderes discrecionales a la Administración, ni merma la 25 tutela del derecho a desarrollar cualquier actividad económica, en tanto dichas normas o decisiones administrativas deben ajustarse a los conocimientos científicos disponibles y satisfacer las exigencias generales de racionalidad y proporcionalidad comunes a toda norma y resolución que integra y configura el estado de derecho amparado en la Constitución; TRIGESIMOPRIMERO: Que, sin perjuicio de lo dicho, la función de esta Magistratura en el caso de autos se limita a examinar la posibilidad de un efecto inconstitucional de las mnormas legales que sirven de sustento a una actuación administrativa objeto del proceso pendiente y que ella no se extiende a la revisión de la decisión administrativa adoptada ni su ajuste a la ley o disposiciones reglamentarias pertinentes; VI. EL DERECHO A DESARROLLAR CUALQUIER ACTIVIDAD ECONÓMICA Y LA REGULACIÓN DE LOS ARTÍCULOS 62 y 160 DE LA LGUC. TRIGESIMOSEGUNDO: Que, al tenor de lo explicado, corresponde revisar la pertenencia del inciso segundo del artículo 62 y del artículo 160 de la LGUC a la reserva legal prevista por el inciso primero del N9 219 del artículo 19 de la Constitución; TRIGESIMOTERCERO: Que el artículo 62 de la LGUC, en su inciso segundo, dice relación con el estatuto jurídico que rige los permisos y autorizaciones que amparan el ejercicio del derecho áa desarrollar wuna actividad económica. Esta disposición no atafñie al ius edificandi que, conforme con el inciso primero de la misma norma, permite conservar la edificación ya erigida o bien modificarla de acuerdo con la nueva regulación contenida en el instrumento de planificación territorial vigente. Tampoco priva, en un sentido propio, al propietario de su derecho a desarrollar una actividad económica, a menos que el único lugar donde sea posible realizarla sea aquel en que el muevo instrumento de planificación territorial 26 vigente la prohíbe y que no pueda evitarse la generación de molestia o daño al vecindario. El estatuto jurídico de permisos y autorizaciones asociado al inciso segundo del artículo 62 de la LGUC comprende la LGUC como también las mormas legales v reglamentarias sectoriales, Y las disposiciones municipales pertinentes, en lo referido a la salud y calidad de vida de las personas. Este estatuto jurídico es el que permite determinar el contenido de las expresiones que qgeneran la facultad del municipio de ordenar el traslado de una industria mal ubicada. Para la interpretación del inciso segundo del artículo 62 de la LGUC de acuerdo con el mandato del inciso primero del N? 21%* del artículo 19 de la Constitución, es menester revisar, en el contexto indicado, las tres expresiones cuya interpretación dirige su aplicación, ¿a saber: "industrias mal ¡wubicadas", "molestias" (al vecindario) y "daños al vecindario"; TRIGESIMOCUARTO: Que la expresión "industria mal ubicada", en el contexto del Capítulo VI "Del uso del suelo urbano" de la LGUC y, en particular, de sus artículos 61 y 62, alude a la situación generada por una modificación del Plan Regulador Comunal o instrumento de planificación territorial pertinente, que impone nuevas reglas de zonificación y uso de suelo y autoriza la pervivencia de edificaciones y actividades que no se ajustan a las exigencias de los nuevos instrumentos de planificación territorial. La expresión "industria mal ubicada", entonces, se refiere a una entidad productiva cuya edificación ya ha sido erigida y que desarrolla una actividad económica cuyo emplazamiento u operación -o ambos- cumplieron con las normas del Plan Regulador Comunal o instrumento de planificación territorial pertinente en su instalación y funcionamiento posterior, pero que en virtud de uno o más cambios en dicho instrumento no podría erigirse u operar 27 conforme con las nuevas disposiciones. En el caso de autos, cabe señalar que el nuevo Plan Regulador Comunal de Antofagasta entró en vigencia el año 2002, calificando la zona donde se ubica la empresa Molinera del Norte S.A. como Zona consolidada CA, denominada Barrios Residenciales. En la regulación de uso de suelo, dicha categoría rpemite las ísiqguientes actividades productivas, incluidas todas dentro del epígrafe “Servicios artesanales”: “peluquerías, sastrerías, costurerías, talleres de artesanía, lavanderías, lavasecos, zapaterías, pastelerías, estudios fotográficos y fotocopiadoras”. No hay más actividades productivas autorizadas para la zona C4. Como usos no permitidos, el Plan Regulador Comunal de Antofagasta señala “todos lós no indicados”. Por lo mismo, es claro que la recurrente se encuentra en la hipótesis del inciso

Considerando 40

Que la Constitución dispone que sólo la ley puede establecer el modo de usar, gozar y disponer de . la propiedad vy establecer las limitaciones y 32 obligaciones que deriven de su función social; por consiguiente, corresponde en el caso de autos determinar si los artículos 62, inciso segundo, y 160 de la LGUC respetan dicha reserva legal y si la limitación y obligación por ellos impuesta se ajusta a la función social amparada por la Constitución, lo que se hará en los considerandos que siguen; CUADRAGESIMOPRIMERO: Que el inciso segundo del N* 249 del artículo 19 de la Constitución exige que el modo de adquirir la propiedad, de usar, gozar y disponer de ella y las limitaciones y obligaciones que deriven de su función social serán establecidos por ley, lo que da origen a una reserva legal precisa y vigorizada (STC 370/03, c. 40). Dicha reserva impone la regulación legal de la adquisición de la propiedad, facultades de su titular y las restricciones que debe soportar; CUADRAGESIMOSEGUNDO: Que el artículo 62 de la LGUC, en su inciso segundo, incide en las facultades de uso y goce del propietario de la industria mal ubicada y en las facultades de uso y goce de los propietarios que forman parte del vecindario, entendido éste como el conjunto de personas que habitan en la ¿ercanía del emplazamiento de la actividad industrial y que padecen molestias o dafños derivados del proceso productivo. En el caso del primero, la disposición contiene limitaciones y obligaciones para quien pretenda continuar con la actividad productiva realizada en un emplazamiento cuyas normas de zonificación y de uso del suelo han sido modificadas. Lo anterior indica que el contenido de este precepto es de aquellos que forman parte de la materia objeto de reserva legal; CUADRAGESIMOTERCERO; Que el artículo 160 de la LGUC incide en las facultades de uso y goce del propietario del establecimiento industrial o local de almacenamiento y en las facultades de uso y goce de los propietarios que forman parte del vecindario, entendido éste como el 33 conjunto de habitantes radicados en la cercanía del emplazamiento de la actividad industrial y que padecen el peligro de explosión o de incendio, o sufren sus emanaciones dafiinas o desagradables, ruidos, trepidaciones u otras molestias. Que la misma disposición contiene limitaciones y obligaciones para el propietario de dicho establecimiento industrial o local de almacenamiento, las que consisten en no incurrir en alguna de las hipótesis que facultan a disponer el retiro de la actividad económica que afecta al vecindario, Todo lo anterior indica que el contenido de este precepto es de aquellos que forman parte de la materia objeto de £eserva legal; VIII. LA RESERVA LEGAL DEL INCISO SEGUNDO DEL NÚMERO 24% DEL ARTÍCULO 19 CONSTITUCIONAL Y EL MODO EN QUE LOS ARTÍCULOS 62, INCISO SEGUNDO, y 160 de la LGUC CUMPLEN CON EL MANDATO CONSTITUCIONAL. CUADRAGESIMOCUARTO: Que las dos disposiciones aludidas de la LGUC cumplen con el rango normativo legal exigido por el artículo 19, Ne 249, inciso segundo, de la Constitución, quedando por analizar si los contenidos de ambos 4preceptos trasladan decisiones reservadas al legislador al ámbito de la discrecionalidad administrativa, hecho que vulneraría el mandato de la Carta Fundamental; CUADRAGESIMOQUINTO: Que la pregunta anterior ha sido entendida por la jurisprudencia de esta Magistratura como una cuestión relativa a la adecuada o debida densidad normativa. La exigencia de la debida densidad normativa pretende que la norma legal que forme parte de la reserva legal establecida por el constituyente contenga un mandato que impida a normas infralegales o decisiones administrativas disponer del objeto regulado con una potestad equivalente a la del legislador. En estos términos, la reserva legal creada por el 34 artículo 19, Ne 24%, inciso segundo, del Texto Fundamental permite afirmar que “establecer, crear o instituir una obligación <jue afecte al dominio presupone, lógica e ineludiblemente, que el legislador no se limite a ello sino que, además, la configure en sus aspectos y elementos definitorios o característicos, trazando, con adecuada densidad normativa, en qué consiste el deber que impone, cuál es el motivo de función social que lo justifica, cuáles son sus delimitaciones, sobre la base de qué supuestos fácticos se torna procedente exigirla, cuál es la autoridad competente para llevarla a efecto y controlarla, a quiénes y por qué motivos se les exime de ella (..)” . (STC 370/2003, c€. 30%). Tratándose de esta reserva legal, “el legislador debe precaver . hasta los indicios de una desilegalización constitucionalmente prohibida, evitando incurrir, por 4iende, en meros enunciados mnormativos, en disposiciones abiertas, en suma, en normas carentes de la determinación y especificidad que (..) son requisitos esenciales para que la potestad reglamentaria de ejecución se halle legítimamente habilitada” (STC 370/2003, €. 312%)j, Atendido lo anterior, el legislador “tiene que llegar al desarrollo de los principios y normas que dicta con un nivel de minuciosidad mayor que tratándose de materias en que la reserva legal es común u ordinaria. Respetando los criterios de generalidad, abstracción, igualdad, - carácter innovador y cualidad básica que singularizan a la ley en el sistema jurídico, al legislador le corresponde normar, con amplitud y profundidad, todo cuanto la certeza o seguridad jurídica exige en relación con el establecimiento y configuración de las obligaciones que se imponen al dominio con motivo de la función social que ha de servir” (STC 370/2003, c. 34%). Por lo mismo, en el ámbito del derecho de propiedad, la Constitución exige al legislador regular con la densidad normativa adecuada, sin generar una 35 habilitación 'excesiva a favor de la potestad reglamentaria de ejecución o permitir una deslegalización prohibida por la Carta Fundamental; CUADRAGESIMOSEXTO: Que la exigencia anterior debe ser conciliada con la necesidad de entregar al legislador la posibilidad de construir estatutos jurídicos de propiedad diferenciados que puedan cumplir de modo adecuado con el deber de proteger la certeza o seguridad jurídica en armonía con la singularidad del derecho de propiedad tutelado conforme con la Constitución. Recordemos que el inciso primero del N* 249 del artículo 19 de la Constitución asegura el derecho de propiedad “en sus diversas especies”, expresión, esta última, que ha sido interpretada por esta Magistratura como expresión de la facultad atribuida al legislador para crear estatutos de propiedad diferenciados. Así, el Tribunal Constitucional ha sostenido que “el constituyente se mantiene neutro frente a las preferencias constitutivas del legislador al momento de definir “el modo de adquirir la propiedad, de usar, gozar y disponer de ella y las limitaciones y obligaciones que deriven de su función social”., No existe una legislación que haya sido erigida por el constituyente en modelo de todas las demás propiedades. Ello habría significado constitucionalizar una determinada legislación; rigidizar las definiciones del legislador; y abrir un debate sobre la protección de las propiedades constituidas a partir de un diseño propio, distinto a ese pretendido modelo común” (STC 1298/2010, c. 44); CUADRACESIMOSÉPTIMO: Que la exigencia de una reguilación legal dotada de la adecuada densidad normativa ha de considerar los elementos que justifican e impulsan la creación de un estatuto de propiedad singular por el legislador. En lo que concierne a este proceso constitucional, el estatuto de propiedad aplicable forma parte del Derecho Urbanístico, cuyo instrumento 36 fundamental es el Plan Regulador Comunal, norma local de rango infralegal. El Plán Regulador Comunal, respetando los mandatos de la ley urbanística, determina las condiciones de uso y goce de la propiedad inmueble ubicada en su ¿ámbito territorial, lo que incide de manera significativa en una de las dimensiones hbásicas de la propiedad, como es su valor 4económico. Así, las disposiciones Adel Plan Regulador Comunal sobre zonificación y uso de suelo explican de manera preponderante el valor económico de un predio urbano sin edificar, como también el valor de un terreno ya edificado. Conviene destacar que el valor económico de la propiedad es relevante para la Constitución y prueba de ello es que el propio artículo 19, Ne 24%, en el caso de expropiación por causa de utilidad pública o de interés nacional, permite sustituir el bien objeto de propiedad por una indemnización, medida en dinero, equivalente al dafño patrimonial efectivamente causado. En consecuencia, en el ámbito del Derecho Urbanístico, la densidad de la reserva legal permite a un nivel de administración subnacional aprobar mnormas infralegales cuyo objeto es la ordenación territorial de la urbe y que tienen incidencia determinante en el uso y goce de la propiedad inmueble. Esta facultad, radicada en la autoridad administrativa local, no vulnera el mandato constitucional, pues es expresión del cumplimiento de un deber básico del Estado. En efecto, la ordenación territorial urbana, que nmace en la propia urbe, es uno de los instruñentos a través de los cuales el Estado puede “contribuir a crear las condiciones sociales que permitan a todos y a cada uno de los integrantes de la comunidad nacional su mayor realización espiritual y material posible, con pleno respeto a los. derechos yY garantías”, un deber que la Constitución establece en las Bases de la Institucionalidad (inciso cuarto del artículo 1e 37 constitucional). El Plan Regulador Comunal ha de responder a la realidad de la comunidad urbana y por ello el legislador ha previsto que su aprobación vy modificación cuenten con la decisión de ' órganos representativos de dos miveles de la aAdministración Interior, la participación de los ciudadanos de la comuna y el informe de organismos técnicos; CUADRAGESIMOCTAVO: Que, en el caso de autos, es una modificación de dicho Plan Regulador Comunal aprobada el año 2002 la que introduce cambios en el estatuto de la propiedad immueble de la empresa requirente. Tales modificaciones, aprobadas conforme con un procedimiento representativo, participativo y técnico, comunal vy regional, son determinantes de las facultades de uso Y goce que pertenecen a Molinera del Norte S.A. La modificación de las disposiciones sobre zonificación y uso de suelo en el Plan Regulador Comunal tiene consecuencias en, al menos, dos manifestaciones principales del derecho de uso y goce del propietario, tutelado por la Constitución. En lo que dice relación con la edificación ya erigida, la LGUC, en armonía con el mandato del artículo 19, Ne 24€%, constitucional, permite al propietario su conservación, aun cuando ella no se ajúste a las nmuevas disposiciones del Plan Regulador Comunal. Como se indicó antes, la figura del “congelamiento” prevista por el inciso primero del artículo 62 de la LGUC es incluso compatible con algunas mejoras al. inmueble. Notemos entonces que, respecto del ius edificandi ya ejercido por el titular del bien imueble y de acuerdo con la Constitución Y la ley, la norma cuestionada permite la primacía del interés particular del propietario en desmedro de las exigencias del desarrollo del territorio urbano. Conviene observar que, fuera del supuesto de congelamiento, la zona regida por la modificación del Plan Regulador Comunal debe someterse a las reglas de zonificación y uso de suelo 38 adoptadas. No obstante lo anterior, los cambios en el Plan Regulador Comunal sí producen un efecto relevante en otro aspecto del estatuto de uso y goce de la propiedad inmueble. Así, la figura del congelamiento genera nuevos límites a los derechos de uso y goce del propietario, los que derivan de modo directo de los fines de los instrumentos de planificación territorial urbana, los que pretenden erigir y mantener una urbe que satisfaga bien al menos las cuatro necesidades vitales del ser humano radicado en la ciudad: habitar, trabajar, recrearse y circular. Sin la posibilidad de establecer nuevos límites a los propietarios de bienes congelados o fuera de ordenación territorial, la posibilidad de dirigir e impulsar el proceso de crecimiento de la ciudad desde la representación política de la comunidad local (y con la ilustración de imperativos o recomendaciones técnicas) desaparece o sufre una severa merma. Esta consecuencia no se condice con el dinamismo que produce el constante crecimiento de la población urbana, que de no ser por el instrumento Plan Regulador Comunal resultaría encauzado, sometido y guiado por intereses y fuerzas sin duda más perjudiciales para la vigencia efectiva de la garantía que la Constitución pretende tutelar en los incisos

Considerando 50

Que la modificación introducida por los artículos 62, inciso segundo, y 160 de la LGUC al estatuto de uso y goce del propietario como consecuencia de la reforma del Plan Regulador Comunal o instrumento de planificación territorial que corresponda, no confiere una potestad ilimitada o discrecional a la administración comunal, ya que la limitación y obligación que puede resultar de su aplicación ha de ajustarse a las normas existentes en el ordenamiento jurídico y a criterios fundados sometidos al escrutinio judicial, conforme se ha explicado antes; QUINCUAGESIMOPRIMERO: Que las normas o criterios que 40 sirven para reconocer los efectos nocivos del uso yY goce actual del inmmueble tienen que revestir un carácter objetivo, en el sentido que han de permitir identificar los fenómenos materiales o sensibles que generan alguno de los efectos previstos en los artículos 62, inciso