INA-STC

Considerando 1

Que el requerimiento presentado por la Iltma. Corte de Apelaciones de Valparaíso, bajo el Rol N* 2.671, debe compararse con la decisión adoptada por la Primera Sala de este Tribunal Constitucional que declaró inadmisible un requerimiento presentado sobre los mismos hechos por la Empresa Guard Service bajo el Rol N* 2665, por falta de fundamento plausible, basándose al efecto en el hecho de que lo impugnado, en definitiva, era un acto administrativo de la Dirección del Trabajo, por lo que era resorte del juez de fondo determinar la legalidad de la dictación por aquélla del acto denominado “Tipificador de Hechos Infraccionales y Pauta para Aplicar Multas Administrativas”;

Considerando 2

Que el actual requerimiento planteado por la Corte de Apelaciones de Valparaíso, bajo el Rol N* 2671, presenta un conjunto de complejidades procesales que es necesario destacar para relevar el conflicto constitucional respecto del cual debe este Tribunal emitir su fallo. A fojas 58 la Corte de Apelaciones de Valparaíso formula requerimiento sin precisar la cuestión de constitucionalidad que somete a conocimiento del Tribunal Constitucional, remitiéndose vicariamente a lo declarado por la parte que interpuso el recurso de nulidad. Según el auto motivado que rola a fojas 58, la infracción constitucional denunciada por la parte afectada sería la vulneración de los artículos 6%, 7% y 19, N”s 2% y 3"%, de la Constitución Política de la República, mientras que a fojas 53 la empresa solicita a la Corte de Apelaciones indicada que formule requerimiento por infracción del artículo 19, N“s 3% y 24%, de la Constitución. A fojas 69, contestando traslado, la empresa señala que la aplicación de las disposiciones impugnadas, vinculada con los artículos 1”%, letras a) y b), y 5%, letras b), c) y f), del Decreto con Fuerza de Ley N* 2/1967, infringiría el artículo 19, N”s 2%, 3%, 24% y 26%, de la Carta Fundamental. En definitiva, la Corte de Apelaciones de Valparaíso no identifica íiclaramente los preceptos constitucionales que se estiman vulnerados; por tanto, para la resolución de este asunto el Tribunal sólo se atendrá a conocer los preceptos individualizados a fojas 58 y no los enunciados por la empresa, puesto que la legitimación de ésta para concurrir a esta Magistratura se encontraba agotada por la sentencia interlocutoria de inadmisibilidad recaída en el Rol N” 2665;

Considerando 3

Que la primera tarea de esta Magistratura debe ser determinar cuál es la cuestión de constitucionalidad planteada por la requirente. De la información disponible en este proceso, puede concluirse que se impugnan los artículos 505, 505 bis y 506 del Código del Trabajo en cuanto delegan a la autoridad administrativa la fiscalización e interpretación de la legislación laboral, en cuyo ejercicio la Dirección del Trabajo habría dictado el “tipificador de hechos infraccionales”, en virtud del cual se aplicó una multa a la empresa de seguridad. Esta aplicación vulneraría los artículos 6% y 7% de la Constitución pues entregarían una facultad discrecional a la Administración, que en este caso infringiría la Constitución. Del mismo modo, se vulneraría el artículo 19, N” 3%, puesto que en el marco de un procedimiento sancionatorio no se respetarían los principios de legalidad, taxatividad y culpabilidad, pues la Dirección del Trabajo habría establecido un sistema de responsabilidad objetiva. Por último, se vulneraría el artículo 19, N* 2%, de la Constitución, pues la imposición de esta sanción infringe el principio de proporcionalidad, que debe estar relacionado con la culpabilidad; II.- CUESTIONES DE FONDO QUE NO SON OBJETO DE RESOLUCIÓN POR ESTE TRIBUNAL.

Considerando 4

Que este ejercicio interpretativo para delimitar adecuadamente la competencia del Tribunal Constitucional exige seguir distinguiendo aquellos 10 asuntos respecto de los cuales no se tienen facultades para pronunciarse, máxime si una de las cuestiones involucradas en esta causa es la referente a la impugnación relativa a los artículos 6% y 7% de la Constitución;

Considerando 5

Que lo anterior nos lleva a identificar algunas cuestiones propias de legalidad. En primer lugar, la determinación judicial de la sanción al interior de este procedimiento laboral. Nuestra Magistratura examinará los preceptos legales que sirven de soporte a la determinación de la sanción e, indirectamente, esto puede tener incidencia específica en la medida que se estimen inaplicables por inconstitucionalidad. Sin embargo, resulta evidente reiterar que las dimensiones fácticas que rodean el modo, mérito y apreciación sobre la procedencia de una sanción no es resorte de este Tribunal. En segundo lugar, hay elementos de este requerimiento que tienen una función accesoria pero que no afectan ni se refieren a la cuestión constitucionalmente planteada. En tal sentido, la mayor o menor tardanza que tuvo la Dirección del Trabajo en expedir la autorización especial de funcionamiento en jornada extraordinaria de Guard Service para los servicios prestados a la institución en que laboraban sus guardias (Fundación Pablo Neruda, Museo La Sebastiana) no mitiga ni agrava la consideración estrictamente constitucional de esta causa y, por ende, es ajena a nuestra argumentación; III.- PRESUPUESTOS CONSTITUCIONALES DE LAS NORMAS LABORALES.

Considerando 6

qQue el conjunto de normas constitucionales aplicables al orden laboral describe un cuadro habilitante general que, prima facie, funda el ejercicio de potestades públicas estatales de intervención en la relación de trabajo. 11 En primer lugar, porque la propia Constitución reconoce una titularidad general para el ejercicio de derechos constitucionales aplicables a “todas las personas” (epígrafe del artículo 19). Esta titularidad no excluye el reconocimiento de titularidades específicas para el ejercicio de derechos constitucionales. -Es así como se reconoce tal titularidad a los “trabajadores” (artículo 19, N” 16%, incisos quinto y sexto, de la Constitución) o a las “organizaciones sindicales” (artículo 19, mnumeral 19%, inciso segundo, de la Constitución). En segundo lugar, porque reconoce todos los derechos fundamentales que se viínculan directamente en una relación laboral: desde la iniciativa económica (artículo 19, mnumeral 21%, de la Constitución); el estatuto jurídico de la contratación laboral en su vertiente individual (libertad de contratación, artículo 1939, numeral 16%, inciso segundo, de la Constitución) como en su dimensión colectiva (negociación colectiva o derecho' de huelga en el artículo 19, numeral 16%, incisos quinto y sexto, de la Constitución); el reconocimiento de la asimétrica relación empleador-trabajador que habilita a éste a la constitución de sindicatos (artículo 19, numeral 19%*, de la Constitución) para concluir con el ejercicio de derechos de seguridad social que se presentan en contingencias durante la relación laboral (accidentes del trabajo, permisos y licencias) como con ocasión de ella (jubilaciones, montepíos o desempleo) y cuya reguiación la Constitución, en su artículo 1939, numeral 18%, encarga al legislador. En tercer ñlugar, la Constitución habilita al establecimiento de especiales resguardos indirectos en una relación laboral y que se refieren al ejercicio de derechos fundamentales inespecíficos de los trabajadores. Si bien la Constitución no aborda directamente la eficacia horizontal de los mismos, es indudable que ésta 12 se infiere de un conjunto amplio de normas constitucionales. Por de pronto, desde el artículo 6, inciso segundo, de la Constitución que hace vinculantes sus preceptos a toda persona, institución o grupo y que es la fuente normativa directa de la teoría de la eficacia horizontal de los derechos undamentales. Asimismo, la propia Carta reconoce un conjunto amplio de derechos cuyo ejercicio natural se da en el marco de las relaciones privadas. Finalmente, la Constitución reconoce la acción tutelar del recurso de protección frente a actos arbitrarios o ilegales provenientes de los éórganos del Estado, pero también de los particulares. Todo ello da pie para que en el marco de las relaciones laborales asimétricas que suponen subordinación y dependencia del trabajador al empleador, ésta se limite a los poderes de dirección, control y organización del empresario sin que la subordinación alcance al ejercicio de derechos fundamentales ajenos a la relación contractual. (Caamaño, Eduardo (2006), “La eficacia de los derechos fundamentales en las relaciones laborales y su reconocimiento por la Dirección del Trabajo”; en Revista de Derecho, XXVII, Pontiíficia Universidad Católica de Valparaíso, 2006, Semestre I, p. 21). Que, en cuarto lugar, este conjunto amplio de derechos fundamentales se da en un sentido concurrente en que, abstractamente, conviven con armonía, pero que en la dimensión concreta deben ponderarse puesto que no son derechos ilimitados. Por tanto, sea como límite interno a un derecho, sea como regla externa que restringe la autonomía contractual o negocial, existen normas de orden público económico (artículo 19, mnumeral 21”, inciso

Considerando 7

Que la constitucionalidad de las potestades fiscalizadoras de la Dirección del Trabajo y de las Inspecciones >Provinciales Trespectivas . debe examinarse desde una doble perspectiva: sustantiva y procedimental. La naturaleza sustancial en la cual se funda la tarea de la Dirección del Trabajo surge de manera inmedíata del artículo 19, mnumeral 16%, de la Constitución, en orden a que dicha norma suprema dispone que ella asegura a todas las personas “la libertad de trabajo y su protección”. La protección del trabajo es una cuestión que se asume como inherente a la propia legislación del trabajo. Tanto así que en el tratado fundante de la Organización Internacional del Trabajo, en el noveno punto programático del Preámbulo de la Parte XIII del tratado, se dispuso que “cada Estado deberá organizar un servicio de inspección (..) a fin de asegurar la aplicación de las leyes y reglamentos para la protección de los trabajadores” (Novoa, Patricio (2012), “La fiscalización administrativa de la legislación del trabajo y la Dirección del Trabajo”, en Eduardo Caamaño y Rafael Pereira (directores), Estudios de Derecho del Trabajo y de la sSeguridad Social, Tomo VII, Abeledo Perrot, p. 4). la dimensión internacional de este reconocimiento se ha extendido e intensificado sistemáticamente en diversas recomendaciones primero y posteriores convenios de la Organización Internacional del Trabajo. Es así como se aprobó el Convenio N” 81, sobre Inspección del Trabajo, que es complementado por el Protocolo de 1995. Asimismo, debe recordarse el Convenio 15 N* 129, sobre Inspección del Trabajo en el ámbito de la Agricultura, el Convenio N” 178, sobre Inspección de las Condiciones de Vida y de Trabajo de la Gente de Mar, para concluir con el Convenio N” 150, sobre la Administración del Trabajo. Toda esta normativa internacional da cuenta de una idea tan simple como poderosa, cual es que la dimensión legislativa y tuitiva del orden público laboral exige organismos que hagan efectivos y concreten los mandatos de las leyes a los supuestos particulares en los que 'corresponda su aplicación. La noción de protección del trabajo está explícita en la Constítución y en ella se afinca la tarea de la Dirección del Trabajo;

Considerando 8

Que el legislador ha perfilado la institución y sus límites en la adopción de sus decisiones. Es así como el artículo 1% del Decreto con Fuerza de Ley N* 2, de 1967, regula la normativa especial de la Dirección del Trabajo en los siguientes términos: “La Dirección del Trabajo “es un servicio técnico dependiente del Ministerio del Trabajo y Previsión Social con el cual se vincula a través de la Subsecretaría de Trabajo. le corresponderá particularmente, sin perjuicio de las funciones que leyes generales o especiales le encomienden: a) La fiscalización de la aplicación de la legislación laboral; b) Fijar de oficio o a petición de parte por medio de dictámenes el sentido y alcance de las leyes del trabajo; C) La divulgación de los principios técnicos y sociales de la legislación laboral; d) La supervigilancia del funcionamiento de los organismos sindicales y de conciliación, de acuerdo con las normas que los rigen, y e) La realización de toda acción tendiente a prevenir y resolver los conflictos del trabajo.”; 16

Considerando 9

Que estas facultades de la Dirección del Trabajo han sido aludidas en pronunciamientos previos de esta Magistratura. Es así como en la sentencia Rol N”2346 que, por empate de votos, devino en el efecto jurídico de rechazo del requerimiento respectivo, ha indicado que: “ (E)ste Tribunal tiíene asentada la doctrina de que el artículo 19, N% 16%, de la Constitución garantiza no sólo la libertad de trabajo, sino que también su protección (STC roles N”s 1852/2011, 2086/2012, 2110/2012, 2114/2012, 2182/2012, 2197/2012). La Dirección del Trabajo enmarca su tarea en ese rol protector, pues le corresponde la fiscalización del cumplimiento de la legislación laboral y previsional (artículo 505, Código del Trabajo) y también, en lo que aquí interesa, de las normas de higiene y seguridad en el trabajo (artículo 184, Código del Trabajo). La relación laboral, entonces, se desenvuelve sujeta al control de este organismo de la administración. Independientemente de que la relación laboral se origine en un contrato de trabajo, individual (artículo 7%) o colectivo (artículos 1306, 344 y 351), esta relación es tutelada por dicho organismo. Tanto es así, que si se producen represalias a los trabajadores por la labor fiscalizadora de este organismo, el legislador considera que ha habido una lesión de los derechos de éstos, que permite activar el procedimiento de tutela laboral (artículo 485, inciso tercero, Código del Trabajo). Para el cumplimiento de este rol, nuestro ordenamiento jurídico le da atribuciones de distinto tipo. Así puede dictar normas e interpretarlas (artículo 505, Código del Trabajo), fiscalizar (artículo 505) y sancionar (artículo 503). En virtud de la facultad fiscalizadora, dicha repartición puede calificar 17 los hechos, sin perjuicio de su revisión judicial posterior (SCS roles N”s 2316/2013, 2523/2013). Este rol protector vía fiscalización y sanción, para sujetar al ordenamiento jurídico laboral al empleador, se debe a que la legislación establece medidas que equilibran la relación jurídica entre el trabajador y éste; también porque las mnormas aseguran derechos irrenunciables o cautelan bienes jurídicos de primer orden, como ciertos derechos o la seguridad en el trabajo. De ahí que se entrega a este organismo velar por que esta normativa se aplique - correctamente” (considerando 16% de la sentencia Rol N* 2346);

Considerando 10

Que, en consecuencia, las potestades de dictar normas y fiscalizar el cumplimiento de la legislación laboral se deducen inequívocamente del mandato constitucional de tutelar la protección del trabajo y sus titularidades. Ellas dan cuenta de una obligación tan obvia como esencial en un Estado de Derecho, la ley está para cumplirse, para concretarse la fiscalización de que ello acontezca es consustancial a la vigencia práctica de la norma. Como dice un autor español, en una afirmación plenamente extensible a Chile, “la historia de la legislación laboral es la historia de la Inspección del Trabajo, existiendo una interdependencia del Derecho del Trabajo y la Inspección del Trabajo. Con anterioridad al nacimiento de los primeros Cuerpos de Inspectores del Trabajo, las leyes laborales permanecen, de hecho, en el estéril campo de las declaraciones programáticas, cuya infracción no motiva reacciones sancionadoras por parte del Estado. sSólo cuando éste instrumenta un éórgano específico de control de cumplimiento de esas leyes (y de las demás normas laborales) puede hablarse de un verdadero Derecho del Trabajo” (Montoya Melgar, Alfredo (2014), 18 Derecho del Trabajo, 35a. edición, Tecnos, Madrid, p. 251); '

Considerando 20

Que, finalmente, se ha cuestionado la proporcionalidad de las multas en el entendido de que la determinación de la sanción pecuniaria se ha hecho tomando como factor el tamaño de la empresa de servicios de seguridad verificada en su globalidad y no respecto del personal destinado a prestar servicios en el Museo de La Sebastiana, donde se han asignado dos guardias y un 24 relevo. Lo anterior, dado que el Tipificador de Infracciones establecería una sanción máxima a la vulneración del artículo 28 del Código del Trabajo, por considerarla gravísima. Tal interpretación vulneraría el artículo 19, numeral 2”, de la Constitución, en cuanto constituye una medida desproporcionada;