INA-STC

Considerando 1

Que, en virtud de lo dispuesto en el artículo 93, inciso primero, N* 6%, de la Constitución 10 Política, el abogado Gonzalo Yuseff Sotomayor, cómo mandatario y en representación de la Confederación de Empleados Particulares de Chile, ha deducido acción de inaplicabilidad por inconstitucionalidad en contra del artículo 9%* de la Ley N? 18.689, publicada en el Diario Oficial de 20 de enero de 1988. La decilaración de inaplicabilidad se solicita para que surta efectos en el proceso civil por mnulidad de derecho público y restitución material de inmuebles, caratulado “Confederación de Empleados Particulares de Chile con Instituto de Normalización Previsional”, sustanciado ante el Primer Juzgado Civil de Viña del Mar, bajo eil Rol N* C-3090-1999, siendo ésta la gestión pendiente que autoriza a deducir este requerimiento de inaplicabilidad por quien es parte en ella, tal como se acredita en la resolución que rola a fojas 58;

Considerando 2

Que el precepto legal reprochado ha sido debidamente transcrito en la parte expositiva de esta sentencia, resultando conveniente recordar que, conforme a su normativa, se desafectaron los hbienes inmuebles construidos o adquiridos para ser destinados a obras de bienestar social de los empleados particulares activos y jubilados, con los recursos establecidos en las leyes Ns 16.735, 17.213 y 17.537 y cuya administración fue confiada transitoriamente al Vicepresidente Ejecutivo de la Caja de Previsión de Empleados Particulares. Producto de esa desafectación, los referidos inmuebles se radicaron en el patrimonio del Instituto de Normalización Previsional, facultándose a su Director para enajenarlos, mediante licitación, o subasta pública, en el plazo de cinco años contados desde la vigencia de la ley;

Considerando 3

Que la actora ha sostenido, en su libelo, que la aplicación del artículo 9% de la Ley N* 18.689 en la decisión del juicio ordinario que se sustancia ante el Primer Juzgado Civil de viña del Mar, resulta inconstitucional, porque transgrede la garantía 11 constitucional del derecho de propiedad consagrada en.el artículo 19, N* 24%, de la Carta Fundamental. Ello, en la medida que envuelve una expropiación encubierta que no cumple con los requisitos exigidos por la Constitución para privar del dominio a su titular. Además, al aplicar los incisos segundo, tercero y cuarto de la norma reprochada, se vulneraría la facultad del dueño de ejercer los actos de disposición de los bienes que le pertenecen, al tiempo que el reparto del producto de la enajenación de los inmuebles que esa morma permite constituiría una forma de indemnizar a los legítimos propietarios apartándose del procedimiento que establece el artículo 19, N% 24%, de la Ley Suprema en caso de privación del dominio (fojas 21);

Considerando 4

Que el Consejo de Defensa del Estado, asumiendo la defensa del Instituto de Previsión Social, ha argumentado, por su parte, que el requerimiento deducido pretende obtener un pronunciamiento sobre el fondo de la cuestión debatida en la gestión pendiente, esto es, que los bienes pertenecen en dominio a la Confederación de Empleados Particulares de Chile (fojas 148). En íi<egundo lugar, y pese a la decisión de admisibilidad del requerimiento pronunciada por la Primera Sala de esta Magistratura, ha insistido en que el precepto legal reprochado en estos autos no sería decisivo para la resolución del juicio ordinario que sustancia el Primer Juzgado Civil de Viña del Mar. Lo anterior, porque la demanda de nulidad de derecho público que le dio inicio no menciona el artículo 9*% de la Ley N9 18.689 y tampoco podría haberlo hecho, en la medida que la morma invocada por el Instituto de Normalización Previsional (hoy IPS) para requerir a los Conservadores de Bienes Raíces la inscripción a su mnombre de los inmuebles de propiedad de la ex Caja de Previsión de Empleados Particulares, mediante los oficios cuya nulidad 12 se demanda, fue el artículo 3% de la aludida Ley 1Nº 18.689. De esta manera, el fundamento de la mnulidad alegada consiste en que el Instituto de Normalización Previsional habría excedido la facultad que le otorgaba el mencionado artículo 3% (fojas 148 y 149). Enseguida, aduce el Consejo de Defensa del Estado que la adquisición del dominio de 1los imnmuebles respectivos, por parte de la Confederación de Empleados Particulares, estaba supeditada a la exigencia de que se constituyera como corporación de derecho privado y que se efectuara la entrega o tradición de esos inmuebles en su favor mediante la pertinente inscripción conservatoria. Respecto de la primera exigencia, ésta se cumplió en el año 1972, pero la corporación constituida fue disuelta en el año 1981, sin que alcanzaran a practicarse las 1inscripciones conservatorias a su nmnombre, por lo que dichos inmuebles munca pasaron al dominio de la Confederación de Empleados Particulares (fojas 155), sino que el mismo permaneció siempre en la ex Caja de Previsión de Empleados Particulares, de manera ininterrumpida, hasta que pasaron por el solo ministerio de la ley al dominio del Instituto de Normalización Previsional (fojas 156). Agrega que aun cuando nmo se comparta esta conclusión, igualmente habría operado, en favor de dicha institución, la prescripción adquisitiva ordinaria, atendida su buena fe y el tiempo transcurrido (fojas 157);

Considerando 5

Que, delimitado el conflicto constitucional, conforme a las alegaciones vertidas por las partes, tanto en sus presentaciones escritas como en estrados, resulta necesario contextualizar la acción del requirente no sólo teniendo presente la disposición legal objetada 'en estos autos sino que los cuerpos legales y reglamentarios relacionados con aquélla; Il.- ANTECEDENTES NORMATIVOS. 13

Considerando 6

Que, en el sentido anotado, débe puntualizarse que la Ley N* 18.689, del año 1988, fusionó en el Instituto de Normalización Previsional, creado por el Decreto lLey N% 3,502, de 1980, las siguientes instituciones de previsión: Caja Nacional de Empleados Públicos y Periodistas; Servicio de Seguro Social; Caja de Previsión de Empleados Particulares; Caja de Retiro y Previsión Social de los Ferrocarriles del Estado; Caja de Previsión de la dMarina dMercante “Nacional; Caja de Previsión Social de los Obreros Municipales de la República; Caja de Previsión Social de los Empleados Municipales de Santiago; Caja de Retiro y Previsión Social de los Empleados Municipales de la República; Caja de pPrevisión sSocial de los Empleados Municipales de Valparaíso; Caja de Previsión de la Hípica Nacional; Caja de Previsión Social de los Empleados y Obreros de la Empresa Metropolitana de Obras Sanitarias; Caja de Previsión y Estímulo de los Empleados del Banco del Estado de Chile; Caja de Previsión para Empleados del Salitre; Departamento de Indemnización para Obreros Molineros y Panificadores; y Sección de Previsión Social de los Empleados de la Compañía de Consumidores de Gas de Santiago (artículo 1?), Además dispuso que el referido Instituto sería, para todos los efectos legales, el sucesor y continuador de las instituciones de previsión fusionadas, haciéndose cargo del activo y del pasivo de cada una de ellas, así como e los regímenes de seguridad social que administraban (artículo 2?). Asimismo, estableció que todos los bienes y derechos que pertenecieran a las instituciones previsionales: que se fusionaban, se entenderían incorporados, por el solo ministerio de la ley, al patrimonio del Instituto de Normalización Previsional y que, a requerimiento de éste, los Conservadores de Bienes Raíces y el sServicio de Registro Civil e Identificación, en su caso, deberían 14 efectuar las inscripciones y subinscripciones que fuefen procedentes, las que estarían exentas del pago de derechos e impuestos (artículo 3?9);

Considerando 7

Que, por su parte, el artículo 9* de la ley aludida precedentemente desafectó los bienes inmuebles a que se refería el Decreto Ley N% 253, de 1974, radicándolos definitivamente en el patrimonio del Instituto de Normalización Previsional. El Decreto Ley N% 253, de 1974, había señalado, en su artículo único, que: “La administración de los bienes Y, en especial, de los inmuebles construidos o adquiridos para ser destinados a obras de bienestar social de los empleados particulares activos y ¡jubilados, con los recursos establecidos en las leyes Nes. 16.735, 17,213 y 17.537, será ejercida transitoriamente por el Vicepresidente Ejecutivo de la Caja de Previsión de Empleados Particulares.” Agregó que: “En uso de esta facultad podrá dar en arrendamiento estos inmuebles únicamente a los servicios fiscales, semifiscales, de administración autónoma, municipales Y, en general, a las reparticiones, organismos y empresas del sector público, para la instalación o funcionamiento de servicios sociales o de utilidad pública que se estimen indispensables poner al servicio de la comunidad, de las personas o instituciones que deban utilizarlos o beneficiarse con ellos.” (Énfasis agregado) ;

Considerando 8

Que la Ley N%* 16.735, que aprobó el Presupuesto de Gastos y el Cálculo de Entradas de la Nación, » para el año 1968, junto con regular otras materias, dispuso, en su artículo 101?%: “Facúltase al Consejo Directivo de la Caja de Previsión de Empleados Particulares, para que, por una sola vez, reparta entre sus imponentes todo o parte del excedente del Fondo de Asignación Familiar del año 1567, sin perjuicio de la reserva legal, y/o destine todo o parte de dicho excedente a financiar un Plan Extraordinario de 15 Construcción de Edificaciones destinadas a Bienes¿ar Social de los Empleados Particulares imponentes de esa Institución,” (Énfasis agregado). El artículo 10% de la Ley N? 17.213, a su vez, interpretó el aludido artículo 101, declarando que la facultad conferida al Consejo Directivo de la Caja de Previsión de Empleados Particulares por la citada disposición, comprende la de “construir directamente y la de adquirir también edificios ya construidos que sean adecuados a los fines que esas disposiciones legales se refieren; la de efectuar las reparaciones o transformaciones de ellos; la de financiar su alhajamiento e instalación y la de adquirir los bienes necesarios para su equipamiento comunitario.” Declaró, asimismo, que “estas obras favorecerán tanto a los imponentes activos como a los pensionados y que ellas podrán efectuarse en bienes o terrenos que se adquieran para estos efectos o que la Caja aludida poseyera con anterioridad.” Concluyó indicando que: “Un reglamento especial que el Presidente de la República dictará en el plazo de 180 días, contado desde la publicación de esta ley en el “Diario Oficial”, fijará el estatuto jurídico a que estarán sujetos estos bienes y las construcciones que en ellos se realicen, particularmente en lo concerniente a su dominio y a los órganos o personas encargados de su administración.” (Énfasis agregado). El referido plazo de 180 días fue ampliado hasta el 6 de diciembre de 1970 por el artículo 29 de la Ley N? 17.365. El artículo único de la Ley N? 17,537, a su turno, dispuso que: “La Caja de Previsión de Empleados Particulares destinará los excedentes producidos en el Fondo de Cesantía a que se refiere la ley 7,925 y el 50% de los excedentes de los fondos consultados en el artículo 119 de la ley 15.722, durante los afños 1969 y 1970, al financiamiento de las obras indicadas en el artículo 101% de la ley 16.735, modificado por el 16 artículo 927% de la ley 16.840, y cuyo alcancé fue precisado por el artículo 10% de la ley 17.213. A iguales fines la Caja destinará a partir del 19 de enero de 1972, anualmente, hasta el 1% de los recursos impositivos consultados en el Presupuesto Corriente de la institución.” Para idénticos fines se destinaron también los intereses y los valores integrantes del pasivo de la Caja que en esa mnorma se especificaron, así como las sumas que la misma O5percibiera . de sus deudores hipotecarios en su carácter de aseguradora de los riesgos de desgravamen e incendio en la hipótesis allí señalada. Puede sostenerse, entonces, que el objeto de las leyes aludidas en el artículo único del Decreto Ley N* 253, de 1974, era disponer que la serie de fondos en ellas mencionados fuera destinado a la construcción de inmuebles o a la adquisición de otros ya construidos para beneficiar a los imponentes activos y pensionados de la Caja de pPrevisión de Empleados Particulares cuya administración, por así disponerlo el referido decreto ley, debía ser ejercida, en forma transitoria, por el Vicepresidente Ejecutivo de la Caja. Cabe advertir, con todo, que lo relativo al dominio de esos inmuebles debería ser regulado por el reglamento que dictara el Presidente de la República en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 109 de la Ley N* 17.213;

Considerando 9

Que el reglamento mencionado en el párrafo anterior fue dictado en virtud del D.S. N* 277, de la Subsecretaría de Previsión Social, de 4 de diciembre de 1970, La aludida. normativa repitió, en su artículo 1?, el beneficio que pretendía entregarse a los imponentes de la Caja de Previsión de Empleados Particulares de ácuerdo a los cuerpos legales que ya se han citado. Dispuso esa horma que: “El Consejo de lá Caja de Previsión de Empleados Particulares en cumplimiento de las facultades concedidas por el artículo 101”? de la ley N* 16.735, 17 modificado por el artículo 979 de la ley N 16.840/ e interpretado por el artículo 10% de la ley N9 17.213, podrá destinar todo o parte del excedente del Fondo de Compensación de Asignación Familiar del año 1967 a financiar un Plan Extraordinario de Obras de Bienestar Social, o viviendas u hospitales, destinados a los imponentes iempleados particulares y a jubilados y pensionados de dicha Institución de Previsión.” El artículo 5% del decreto supremo que se analiza se refirió al dominio de esos inmuebles, tema que había sido precisamente entregado al reglamento por la Ley N% 17.213 indicando que: “Los edificios construidos, reparados, o transferidos que se destinen al Dbienestar social de los empleados particulares, imponentes activos y pensionados de la Caja de Previsión de Empleados Particulares, serán entregados en dominio a la Confederación de Empleados Particulares de Chile, la cual para estos efectos deberá constituirse en corporación de derecho privado en conformidad a las disposiciones del título 33, del Libro I del Código Civil o de la ley especial que con tal objeto se dicte. Hasta tanto no se constituya la corporación a que se refiere el inciso 1*%, los citados edificios o construcciones permanecerán en dominio de la Caja, y .su administración será ejercida por una comisión especial, integrada por tres representantes del Consejo de la Caja y por tres representantes de la Directiva de la Confederación de Empleados Particulares de Chile (..). (Énfasis agregado). El artículo 6% del mismo decreto supremo dispuso que ,uUna vez que se hubiese radicado el dominio de los inmuebles aludidos en la Confederación de Empleados 18 Particulares de Chile, su administración correspondería exclusivamente a ésta, en tanto que su artículo transitorio indicó que mientras mno se operara “la transferencia”, los gastos originados por la mantención, conservación y funcionamiento de esos inmuebles serían cargados por la Caja a la cuenta “Excedentes de Asignación Familiar Ley N* 16.785.”;

Considerando 10

Que, como puede observarse, el Decreto Supremo N% 277, a que se ha hecho referencia, permitió que los inmuebles construidos o adquiridos con diferentes fondos presupuestarios y destinados a obras de bienestar social de los empleados particulares activos y jubilados, adscritos a la Caja de Previsión de Empleados Particulares, fueran adquiridos en dominio por la Confederación de Empleados Particulares de Chile. Dicha adquisición, no obstante, quedó sujeta a una condición suspensiva: que la referida Confederación se constituyera como corporación de derecho privado de conformidad con las disposiciones del Título XXXIII del Libro I del Código Civil. Cumplida dicha condición, se producirían dos efectos: a) la adquisición del dominio de los inmuebles por parte de la Confederación mediante la respectiva inscripción conservatoria; y b) el traspaso de la administración de esos imnmuebles que, hasta ese momento, sería ejercida por la comisión especial mencionada en el artículo 5% del Decreto Supremo N? 277. Mientras no se cumpliere la condición aludida debía aplicarse lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 5% del Decreto Supremo N% 277, esto, es, los inmuebles respectivos permanecerían bajo el dominio de la Caja de Previsión de Empleados Particulares y su administración seguiría siendo ejercida por la aludida “ comisión especial; III. CUESTIÓN PREVIA.

Considerando 20

Que la Constitución Política asegura, a todas las personas, en su artículo 19, N% 24%, “el derecho de propiedad en sus diversas especies sobre toda clase de bienes corporales e incorporales." Como se sabe, este derecho fundamental -o derecho “de” propiedad- protege el dominio de aquellos bienes corporales e incorporales que ya se han incorporado al patrimonio de las personas, a diferencia del derecho asegurado en el artículo 19, Ne 23%, de la Carta Fundamental, que tutela “la libertad para adquirir el 25 dominio de toda clase de bienes"” o derecho va” lla propiedad;