INA-STC

Considerando 1

Que, en la especie, se impugna el artículo 5% de la Ley N* 18.900, en la parte que seguidamente se destaca: “Para todos los efectos legales, a contar de la fecha de publicación del decreto supremo aprobatorio de la cuenta, serán de cargo fiscal las obligaciones de la Caja y de la Asociación que no alcanzaren a quedar cubiertas por el producido de las liquidaciones, debiendo consultarse los fondos necesarios en el presupuesto de la Nación, en conformidad a lo dispuesto en el artículo 21, del decreto ley N* 1.263, de 1975”. Ocurre que, en el recurso de protección que sirve de base a este proceso, la requirente ha solicitado la devolución de cierta suma depositada en la cuenta de ahorro que mantenía en una 4Asociación de ñAhorro y Préstamo, cuya continuadora legal fue la Asociación Nacional de Ahorro y Préstamo y luego la Caja Central de Ahorros y Préstamos, la que -a su vez- fue sucedida por el Fisco en conformidad a la citada ley;

Considerando 2

Que, sin embargo, la Tesorería General de la República-Regional del Maule ha negado el pago invocando dicha norma, porque a su entender ella contendría una obligación “nueva y condicional” para el Estado, toda vez que el deber de restituir tales fondos sólo nacería una vez que el Presidente de la República dicte el decreto aprobatorio de la cuenta presentada por la mencionada Caja Central, entidad de derecho público que debió liquidar los patrimonios de ella misma y de la referida Asociación Nacional, en el término de tres meses que le otorgó la Ley N” 18.900 el año 1990. Como tal decreto supremo no se ha dictado hasta la fecha, la Tesorería General de la República -a que se refiere el artículo 5% de la Ley N* 19.229- en sede de protección niega la existencia de un derecho sobre los valores del Fisco, mientras no ocurra dicha condición. Asimismo, en este proceso constitucional, el Consejo de Defensa del Estado viene aduciendo que los dineros de los ahorrantes perecieron para sus dueños a raíz del colapso y posterior liquidación de las asociaciones de ahorro y préstamo, y que el Fisco habría asumido la nueva obligación de restitución que pesaba sobre estos entes privados sólo en forma subsidiaria y sujeta a la mencionada condición, que a la fecha aún no se ha verificado;

Considerando 3

, y 5%, inciso final, de la Constitución, pasa a ser quien los violenta. Estima, en definitiva, que la frase que impugna es decisoria en la resolución de la gestión pendiente, antes referida, por cuanto, indica, es precisamente en esta norma en la que se sustenta Tesorería para negar la devolución de los ahorros que la requirente tenía en la Asociación de Ahorro y Préstamo RENOVACIÓN. Antecedentes del Sistema Nacional de Ahorro Y Préstamos. En forma previa y para poder entender mejor el fundamento del requerimiento, el requirente explica los antecedentes legislativos de la Ley N* 18.900. Expone que mediante Decreto con Fuerza de Ley N* 205, de marzo de 1960, se creó la Caja Central de Ahorros y Préstamos, organismo público cuya función principal era vigilar y supervisar a las Asociaciones de Ahorro y Préstamo. Estas dos instituciones, indica, formaron lo que en conjunto pasó a denominarse SISTEMA NACIONAL DE AHORRO Y PRÉSTAMO, que tenía por finalidad otorgar préstamos y créditos hipotecarios. Señala que estas Asociaciones tuvieron gran éxito en la década del 60, asociando a cerca de cien mil personas para optar a la adquisición de viviendas a través de créditos hipotecarios, lo que decayó a causa de los problemas políticos, sociales y económicos de los años 70, lo que obligó a que el sistema sufriera una serie de modificaciones como, por ejemplo, las introducidas por el Decreto Ley N* 3.840, de septiembre de 1980, en virtud del cual las 11 asociaciones que existían a la fecha se fusionaron en una sola, que pasó a llamarse ASOCIACIÓN NACIONAL DE AHORRO Y PRÉSTAMO o ANAP, que, indica, es una nueva institución pública del Estado, con personalidad jurídica y patrimonio propio, y que fue creada exclusivamente para suceder legalmente ¿a las Asociaciones de Ahorro y Préstamo, transformándose en la responsable de los ahorros del SISTEMA NACIONAL DE AHORRO Y PRÉSTAMO. Agrega que a fines de 1980 se decidió suspender en la práctica el funcionamiento del sistema, lo que se tradujo en la suspensión del otorgamiento de créditos por parte de la ANAP, estableciéndose que las obligaciones del SISTEMA NACIONAL DE AHORRO Y PRÉSTAMO (SINAP) fueran cubiertas por el Banco Central. Sostiene que esta situación se mantuvo hasta que en enero de 1990 se publicó la Ley N” 18.900, que puso término a la existencia legal de la Caja Central de Ahorros y Préstamos y a la autorización de existencia de la ASOCIACIÓN NACIONAL DE AHORRO Y PRÉSTAMO, estableciendo la misma ley que el Fisco de Chile sería el responsable de las obligaciones del SISTEMA NACIONAL DE AHORRO Y PRÉSTAMO. Destaca que el artículo 2% de la referida ley ordenó que los patrimonios de la Caja y de la Asociación fueran liquidados una vez terminada su existencia legal, lo que se efectuó en mayo de ese año, obteniéndose un patrimonio ascendente a $14.269.287.402 (equivalente a US$ 2.154.746). Por su parte, indica que el artículo 3% de la referida ley estableció que el Presidente de la República debía aprobar por Decreto Supremo la cuenta de la liquidación del patrimonio del sistema SINAP, efectuada en 1990, obligación que hasta hoy no es cumplida por parte del Jefe de Estado. Relacionado con lo anterior, agrega que el inciso — primero del artículo 4% de la ley en comento ordenó que el patrimonio obtenido de la liquidación debía ingresar a arcas fiscales, obligación que, indica, rápidamente se cumplió, con lo que al ingresar a arcas fiscales el patrimonio el Fisco se convirtió automáticamente en el sucesor legal del antiguo SISTEMA NACIONAL DE AHORRO Y PRÉSTAMO, adquiriendo la misma calidad jurídica de su antecesor, lo que tiene como efecto jurídico que el Fisco es actualmente el depositario de los ahorros del antiguo sistema (SINAP) y, por lo tanto, como mero tenedor de esos dineros, tiene la obligación de restituir los fondos cuando el depositante así lo requiera. Agrega, finalmente, que no obstante que el Fisco tiene la obligación de restituir los ahorros, se ha negado sistemáticamente amparándose en la norma cuya inaplicabilidad pretende sea declarada por esta Magistratura, que no le permite al Fisco de cChile devolver los ahorros del antiguo Sistema de Ahorro y Préstamos sino hasta que el Presidente de la República lo autorice mediante Decreto Supremo, conforme lo ordena el artículo 5% del mencionado cuerpo legal, lo que, como se ha indicado, hasta la fecha no ocurre. Tramitación. Mediante resolución de 26 de febrero de este año, la Primera Sala admitió a tramitación el requerimiento y decretó la suspensión del procedimiento de la gestión en que incide; posteriormente, con fecha 25 de marzo siguiente, se lo declaró admisible. Luego, se confirió traslado sobre el fondo a los érganos constitucionales interesados y a la otra parte en la gestión pendiente, el que sólo fue evacuado por el Consejo de PDefensa del Estado, que solicitó el rechazo del requerimiento en virtud de lo siguiente: 1%*. La oración impugnada no afecta el derecho de propiedad sobre el depósito de dinero de que sería titular la requirente. Sostiene que los dineros de la ahorrante han perecido para su dueño no en virtud del precepto impugnado, sino que por el colapso y posterior liquidación de las Asociaciones de Ahorro y Préstamos. Argumenta al respecto que el contrato de depósito lo efectuó la requirente en una institución privada, en cuya propiedad el Estado munca tuvo injerencia, como tampoco en sus capitales o préstamos, salvo en lo relativo a la limitada garantía de los depósitos, que se extinguió definitivamente en diciembre del año 1985, en virtud de la Ley N” 18.482, por lo que en su origen el deudor de tal depósito fue la respectiva Asociación de Ahorro y Préstamo, sin que al Fisco le corresponda responsabilidad alguna en su pago. Agrega que, atendido que todo el sistema de las Asociaciones de Ahorro y Préstamo colapsó en la década de los 80, el legislador de la Ley N* 18.900, por una cuestión de interés social y para evitar mayores pérdidas a los depositantes de estas Asociaciones, dispuso que serían de cargo del rFisco las obligaciones de la “.respectiva Asociación que no alcanzaren a quedar cubiertas por el producto de las liquidaciones”, de manera que lo que el artículo 5% de la referida ley hizo fue imponerle al Fisco una obligación de pago subsidiaria y condicional, que nada tiene que ver con la primitiva obligación de restitución de la Asociación en que la requirente de inaplicabilidad efectuó su depósito, que sólo nace una vez que se tenga la certeza de que la cuenta final de liquidación de la respectiva Asociación no alcanzó a pagar el total del depósito de que era titular la requirente, para lo cual es necesario esperar la aprobación de la cuenta final de la liquidación de la respectiva Asociación. En suma, en razón de lo anterior sostiene que el artículo 5% de la Ley N* 18.900, en que se contiene la frase impugnada, no ha podido afectar el derecho de dominio de la requirente sobre su depósito de dinero porque no se refiere a la obligación que tenían tales asociaciones de restituir los depósitos en cuestión, sino que impone al Fisco la obligación de pagar al ahorrante la diferencia que no haya podido ser cubierta con la liquidación final. Agrega que lo que el requirente pretende bajo el pretexto de que se estaría afectando el derecho de dominio sobre su depósito de dinero es sustituir la obligación del Fisco, que, como se ha dicho, en la ley es subsidiaria y condicional, por la obligación pura y simple que pesaba sobre la Asociación de Ahorro y Préstamo en que la requirente depositó su dinero. 2%.- La oración impugnada no resultará decisiva en la resolución del recurso de protección que constituye la gestión pendiente. Al respecto sostiene que, de acogerse el requerimiento, la Tesorería igualmente no podrá cumplir con lo pedido por el recurrente, toda vez que está sujeta a lo dispuesto en el artículo 100 de la Constitución, ya que en la especie no existe ley que autorice el pago o restitución del dinero de que dice ser titular la requirente. Reitera que el Fisco no tiene obligación de restituir el depósito de que sería titular la requirente, sino que está obligado sólo respecto de las sumas que no alcanzaren a ser cubiertas con el producido de las liquidaciones y, además, los fondos con que el Fisco debe pagar deben quedar consultados en la respectiva ley de presupuestos de la Nación, lo que no ha ocurrido. En suma, iíndica, se trata de una cuestión de mera legalidad Y no de afectación de garantías constitucionales. 3%. Argumentos de la sentencia Rol N* 944 de este Tribunal confirman que la discusión sobre la frase impugnada es de mera legalidad yY no de constitucionalidad. a. Sostiene que de los argumentos de la sentencia de este Tribunal, antes indicada, en orden a que no es exacto el argumento planteado de que el depositante se vio privado por ley de su dinero, sino que el legislador lo privó de contraparte deudora a quien reclamarle la restitución de su dinero, lo que le impide Tcompletamente recuperarlo o cobrar su crédito, desprende que no fue el artículo impugnado el que privó al titular del depósito de la contraparte deudora, lo que por sí solo basta para rechazar el requerimiento. b. Por otro lado, argumenta que ño es efectivo que se le haya privado al titular del depósito de una contraparte deudora; lo que ocurrió es que frente a la insolvencia del sistema -en que el Fisco no tuvo responsabilidad alguna-, la Ley N” 18.900 impuso una nueva obligación, distinta de la que era titular la Asociación Nacional de ¿Ahorro y Préstamos, de carácter subsidiario y sólo para el evento de que producida la liquidación del patrimonio éste no alcanzara a cubrir las deudas contraídas, de manera que el titular del depósito mantiene la propiedad sobre el mismo, con la única diferencia de que el sujeto pasivo de la obligación cambió, dada la insolvencia del deudor primitivo. c. Agrega que si bien la condición de que depende el nacimiento de la obligación del deudor subsidiario no se ha cumplido, no afecta ello el derecho de dominio del titular del depósito, toda vez que éste lo sigue siendo en los mismos términos cuantitativos en que en su oportunidad lo tomó, pudiendo optar por la remoción del obstáculo que estima está afectando su derecho de disposición sobre el depósito de dinero, el que, conforme declaró la Corte Suprema al rechazar el requerimiento de inaplicabilidad Rol N* 24.849 en contra del mismo precepto que ahora se impugna, no impide completamente la disposición del dinero por el titular del depósito, como, indica, erróneamente lo sostuvo el fallo de este Tribunal, ya que la inacción del Ejecutivo a que se hace mención puede removerse por medio de una acción declarativa de falta de servicio y/o de indemnización de perjuicios. Autos en relación, vista de la causa y alegatos. Por resolución de fecha 24 de abril pasado se ordenó traer los autos en relación y su agregación al Rol de Asuntos en Estado de Tabla, fijándose con fecha 11 de junio su vista para el 18 de junio pasado, oportunidad en que alegaron, luego de escuchar la relación, los abogados que figuran en el certificado que rola en autos. CONSIDERANDO: CUESTIÓN DE CONSTITUCIONALIDAD

Considerando 4

Que el Sistema Nacional de Ahorro y Préstamo (SINAP), fue creado el año 1960 por el DFL N* 205, del Ministerio de Hacienda, expedido en virtud de la delegación de facultades legislativas efectuada por la Ley N” 13.305, en los siguientes términos: “Se autoriza al Presidente de la República para ictar disposiciones que permitan el establecimiento de organismos privados con personalidad jurídica, destinados a recibir ahorros y otorgar préstamos reajustables para viviendas populares, que dependerán de un organismo autónomo que podrá contar con la garantía y control del Estado” (artículo 211):

Considerando 5

Que, fue así que el citado DFL N* 205 autorizó la operación de dichos “organismos privados con personalidad jurídica” bajo la denominación de Asociaciones de Ahorro y Préstamo, como encargadas .de captar los fondos del público en general y, en especial, de los interesados en obtener préstamos hipotecarios para la adquisición de viviendas económicas (artículos 15 al 22), regulando al efecto un específico contrato de depósito, de aquellos que reconoce el cCódigo Civil (artículos 2211 y ss.). Análogamente a las normas equivalentes del código Civil (artículos 2221, 2228 y 2229), el artículo 41 del DFL N* 205 consultó que “Los depósitos podrán ser retirados total o parcialmente previo aviso dado con sesenta días de anticipación a lo menos”;

Considerando 6

Que, enseguida, con miras a materializar la dependencía de estas asociaciones con aquel “organismo autónomo que podrá contar con la garantía y control del Estado”, a que aludió la citada ley delegatoria N” 13.305, el artículo 2% del DFL N% 205 creó la Caja Central de Ahorros y Préstamos, como persona jurídica de derecho público e integrantede los cuadros orgánicos de la aAdministración del Estado, bajo la tuición del Presidente de la República por conducto del Ministerio de Hacienda (Gustavo Reyes Román, “Estructura Jurídica de la Administración del Estado”, 1987, pág. 31). El DL N* 1.027, de 1975, vendría a señalar que esa supervigilancia del Presidente de la República sobre la Caja Central de Ahorros y Préstamos debía darse a través del Ministerio de Hacienda, ijustamente porque en su desempeño estaban involucrados los planes y las metas económicas y financieras del Gobierno (considerando 5”%), lo que guarda armonía con los quehaceres que a dicha secretaría de Estado le asigna la ley orgánica de Ministerios, DFL N* 7.912, de 1927 (artículo 6”);

Considerando 7

Que, por otra parte, aquella “garantía y control del Estado” dispuesta.en la delegación de la Ley N* 13.305, se materializó de varias formas en el DFL N* 205, cuyo texto definitivo fijaría posteriormente la Ley N* 16.807. Por de pronto, luego de estatuir que la Caja Central tendría duración indefinida y se encargaría de supervisar la marcha regular de las Asociaciones (artículos 2% y 7%), el artículo 2*%, inciso tercero, ordenó perentoriamente que “Las operaciones de la Caja Central gozarán de la garantía del Estado”, mnorma que mantuvo vigencia ininterrumpida hasta 1990, cuando fue derogada por la Ley N* 18.900 (artículo 7%). Contempló otra garantía en el artículo 31, para cuando una Asociación se disolviere voluntariamente, en cuyo caso correspondía a la Caja Central efectuar la liquidación de los bienes y el pago de las obligaciones de la Asociación disuelta, y proceder al reintegro de sus depósitos de ahorro (inciso 2%), de suerte que si los bienes de la entidad eran insuficientes (inciso 4*%), la Caja Central debía pagar a los depositantes la indemización que establecía el seguro regulado en el artículo 64 del mismo DFL N* 205. El artículo 31 fue derogado recién el año 1987, con la Ley N” 18.591 (artículo 43, letra e), porque a la sazón ya había operado la absorción de todas las asociaciones por la Asociación Nacional de Ahorro y Préstamo, en virtud del DL N* 3.480, de 1980. Amén que el artículo 64 había sido derogado antes por la Ley N” 18.482 (artículo 23), que ya redujo las operaciones de la Asociación, por haber sido asumidas con mayor eficiencia por los bancos y demás instituciones financieras que participan en el mercado de capitales, lo que obligó al Banco Central a suministrarle recursos a partir de 1975, según se dice en el proceso de gestación de esta Ley N* 18.482 (Boletín N* 690-05, tomo 2 pp. 414-415 y 448-449, especialmente) ;

Considerando 8

Que, además, volviendo a aquella “garantía y control del Estado”, la Caja Central aseguró los saldos efectivos de las cuentas de ahorro contra cualquier riesgo (artículo 64) y los préstamos habitacionales otorgados por las asociaciones, en la forma y condiciones que señalaron los artículos 68 al 73 del DFL N* 205 (después Ley N” 16.807), régimen que dejaría sin efecto la citada Ley N* 18.482 (artículo 23), cuando ya se había iniciado el proceso de extinción legal del sistema y se suspendió la concesión de estos créditos. Paralelamente, el artículo 67 dispuso que si una Asociación se encontraba en la imposibilidad permanente de devolver los depósitos que le fueren reclamados, la Caja Central debía clausurar a la entidad y proceder a pagar los dineros exigidos o a traspasar las'operaciones a otra asociación. Esta norma -al igual que el artículo 41- fue derogada a comienzos de 1987 por la Ley N” 18.591 (artículo 43, letra c), según aparece en la historia de su establecimiento (Boletín N* 815-05, pág. 1019), por considerarse que la restitución de los depósitos operaba mediante el mecanismo de asistencia financiera que proporcionaba el Banco Central de Chile, en virtud de los decretos leyes N? 1.381, de 1976, y N” 2.824, de 1979. En tanto, los artículos 65 y 66 establecían que si una Asociación se encontraba momentáneamente impedida de devolver los depósitos reclamados, debía comunicar esta” circunstancia a la Caja Central, .a objeto de que ésta procediera a otorgarle a dicha entidad deudora los créditos necesarios para proceder a la devolución requerida por los ahorrantes. Estos preceptos fueron derogados -esto es importante- recién el año 1990 por la Ley N* 18.900 (artículo 7%), que puso término a la existencia legal de la Caja cCentral y dispuso su sustitución por el Fisco (artículos 1% y 3”); NOVENÑO: Que, recapitulando entonces, la ley delegatoria N” 13.305 y el consecuente DFL N* 205, citados, concibieron que el sistema debía operar a través de unos “organismos privados”, que fueron las Asociaciones de ñAhorro y Préstamo, quienes quedaron sujetas a la supervisión de “un organismo autónomo”, que fue la Caja Central de Ahorros y Préstamos en su carácter de servicio descentralizado de la Administración del Estado, el que contaba -a su turno- con “la garantía Y control del Estado”. Donde la alusión al “Estado” debe entenderse hecha al Fisco, bajo cuya personalidad actúa el Ministerio de Hacienda, por ser esta secretaría de Estado -como se dijo- la encargada de brindar al sistema la requerida garantía y control superior, especialmente en el ámbito patrimonial o financiero (Sobre la concepción del fisco en esa época, como sujeto jurídico del Estado obrando, especialmente, en el ámbito patrimonial, Alejandro Silva Bascuñán, “Tratado de Derecho Constitucional”, tomo II, año 1963, pág. 279, y Eduardo Soto kKloss, “Derecho Administrativo. Bases Fundamentales”, tomo II, 1996, pág. 156). Por lo demás, esta es la expresión (“el Estado”) empleada por la Carta de 1925 (artículo 44, N”s 2 y 15) y la Constitución vigente, al referirse a aquellas leyes que ha menester para autorizar todas las operaciones susceptibles de comprometer “el crédito o la responsabilidad financiera del Estado” (artículos 63, N* 8, y 65, inciso cuarto, N” 3), así como a aquellas relativas a “la administración financiera o presupuestaria del Estado” (artículo 63, inciso 3”);

Considerando 10

Que, posteriormente, el DL N* 3.480, de 1980, ordenó que todas las asociaciones de Ahorro y Préstamo se fusionaran en la Asociación Nacional de Ahorro y Préstamo, quien pasaría a ser su sucesora legal (artículo 7%). Sin perjuicio de lo cual, continuóé vigente esa “garantía y control del Estado” que -como presupuesto inalterable del sistema- estableció la Ley N* 13.305 (artículo 211), y que el DFL N* 205 (ahora Ley N* 16.807) cristalizó de las diversas maneras que se han explicado en los considerandos 7% y 8% de esta sentencia, todas indicativas de que el Estado fungía un rol garantizador respecto a la continuidad y regularidad del sistema;

Considerando 20

Que, por eso y por imperativo del artículo 6% de la Carta Fundamental, es que las leyes administrativas de derecho público rigen in actum, o desde una fecha cierta posterior que determine su entrada en vigenciía, máxime cuando por su intermedio se busca allanar el ejercicio efectivo de derechos constitucionales que les asisten, iínsoslayablemente, a personas determinadas o identificables. Es este principio pro cives, merced al cual para la utilidad de las personas es que existe el Derecho, el que lleva a cuestionar un intercalado legal que, como aquel que se presenta en la especie, permite diferir sine die el cumplimiento de una tal obligación jurídica, hasta que lo decida la propia autoridad responsable. Lo que equivale a autorizarle dejar las leyes sin ejecución y, a ;esos derechos, en condiciones pasivas o en un estadio de indefinida suspensión;