INC-STC

Considerando 1

del articulo 4° de la ley en comento ordendéd que el patrimonio obtenido de la liquidacién debia ingresar a arcas fiscales, obligacién que, indica, rapidamente se cumpli6, con lo que el Fisco se convirti6 automaticamente en el sucesor legal del antiguo Sistema Nacional de Ahorro y Préstamo, adquiriendo la misma calidad juridica de su antecesor, lo que tiene como efecto juridico que es actualmente el depositario de los ahorros del antiguo sistema (SINAP) y, por lo tanto, como mero tenedor de esos dineros, tiene la obligacién de restituir los fondos cuando el depositante asi lo requiera. Agrega, finalmente, que no obstante que el Fisco tiene la obligaci6én de restituir los ahorros, se ha negado sistematicamente a ello, ampardndose en la norma cuya inconstitucionalidad pretende sea declarada por esta Magistratura, que no le permite al Fisco de Chile devolver los ahorros del antiguo sistema de ahorro y préstamos sino hasta que el Presidente de la Reptiblica lo autorice mediante Decreto Supremo, conforme lo ordena el articulo 3° del mencionado cuerpo legal, lo que, como se ha indicado, hasta la fecha no ocurre. Inconstitucionalidad del precepto impugnado. El requirente cuestiona la constitucionalidad de la frase que impugna, por cuanto, como se ha_ sefalado, condiciona el legitimo ejercicio del derecho constitucional de dominio a que el Presidente de la Republica apruebe, a través de un decreto expedido por el Ministerio de Hacienda, la cuenta de la liquidaci6n del patrimonio del Sistema Nacional de Ahorro y Préstamo efectuada con fecha 29 de mayo de 1990, lo que implica supeditar y limitar el ejercicio del dominio a la ejecucion de un acto de autoridad de jerarquia inferior - la dictaci6én de un Decreto Supremo-, lo que importa infringir, ademds, los principios de jerarquia normativa y de supremacia constitucional, al preferirse una norma de rango inferior respecto de una superior. Agrega que la norma reprochada priva del dominio de dineros que ni siquiera pertenecen al Fisco. Al respecto, sostiene que la inconstitucionalidad que denuncia queda ain mas en evidencia de la lectura de la segunda parte del inciso primero del articulo 5°, que establece que “.serdn de cargo fiscal las obligaciones de la Caja y de la Asociacidén que no alcanzaren a quedar cubiertas por el producto de las liquidaciones”, de lo que colige que lo que la norma establece es que el Fisco responderad con patrimonio fiscal sdélo en el evento de que se agoten los dineros que le fueron traspasados, y sdlo en tal caso requerira de la autorizaci6én del Jefe de Estado a través de un Decreto Supremo para devolver los ahorros. Manifiesta que lo grave de la situaci6én es que el Fisco contintia ganando millones de pesos por concepto de i Linke intereses con dineros retenidos que legitimamente iZs 5 tee, _ «& pertenecen a miles de personas. Como dato a considerar sefiala haber tomado conocimiento de la existencia de un informe de la Tesoreria General de la Reptblica, de 25 de mayo de 1998, por medio del cual el Fisco de Chile reconoceria explicitamente su obligacién con cerca de 70.000 ahorrantes del antiguo sistema, deuda cuyo cumplimiento indica haber solicitado vanamente a Tesoreria General en varias ocasiones, sin que, en todo caso, se haya negado la existencia de la misma. Por otro lado, hace presente que el Congreso Nacional, ante la pasividad del Ejecutivo y entendiendo que el articulo 5° de la Ley N° 18.900 es esencialmente inconstitucional, promovidéd por medio del proyecto de ley N° 672, de 14 de junio de 2012, una ley especial para regularizar la situacién de los ahorrantes del SINAP, iniciativa que no se ha transformado en ley. Finalmente, sobre el punto, argumenta que esta infracci6én constitucional acarrea la transgresién de otras normas constitucionales, como el articulo 1°, inciso tercero, y el inciso final del articulo 5°, ambos de la Carta Politica. Sentencias previas de inaplicabilidad. Finalmente, en cuanto a la existencia de sentencias previas de inaplicabilidad, sefiala que existen dos sentencias que se han pronunciado respecto de la inconstitucionalidad del precepto en cuestidén, la Rol N° 23, de la Excma. Corte Suprema, y la Rol N° 944, de esta Magistratura. Tramitacion. Mediante resoluci6n de fecha 2 de abril del afio en curso, el Pleno de este Excmo. Tribunal acogi6 a opted, wp decks tramitaci6én el requerimiento y, posteriormente, con fecha 9 del mismo mes, lo declaré admisible, confiriendo traslado a los organos constitucionales interesados, tramite que fue evacuado por el Consejo de Defensa del Estado, en representacion del Fisco de Chile. Observaciones del Fisco de Chile. El Consejo de Defensa del Estado, en representaci6én del Fisco de Chile, evacu6 el traslado conferido, el que se encuentra agregado a fojas 37 y_ siguientes, solicitando el rechazo del requerimiento, con expresa condena en costas, en virtud de lo siguiente: 1°.- Estima que no concurren en la especie los requisitos que se deben acreditar para la declaracion de inconstitucionalidad. Senala que, considerando el efecto derogatorio erga omnes derivado de la declaracién de inconstitucionalidad, este Tribunal debe ser en extremo prudente y cauteloso, en términos de que no debe existir ninguna duda acerca de la oposicién entre el texto legal objetado y la norma constitucional que se dice afectada. Al efecto, hace presente que el hecho de que existan sentencias previas de inaplicabilidad respecto de un determinado precepto no obliga al Tribunal a declarar su inconstitucionalidad, ya que no existe una relaci6én causal entre ambas acciones, en otras palabras, no siempre la norma declarada inaplicable va a= ser inconstitucional per se, y esto, por cuanto todo lo que se diga respecto de la inaplicabilidad estara siempre circunscrito a las caracteristicas y circunstancias del caso concreto, a diferencia de la inconstitucionalidad, que es abstracta, pudiendo perfectamente ocurrir que una disposicién declarada inaplicable pueda ser constitucional en abstracto y resultar aplicable en otros casos. 2°. La declaracié6n de inconstitucionalidad del precepto seria contraria a los mecanismos de interpretacioén que este propio tribunal ha aplicado para estos casos. Sostiene, en primer término, que seria contraria al principio de deferencia razonada, en virtud del cual los poderes se deben una actitud permanente y reciproca de respeto y cortesia, ya que la norma impugnada se refiere a un enunciado relativo a la dictaci6n de un decreto aprobatorio de una cuenta, que es parte de la potestad presidencial, por lo que el ejercicio de esta facultad implica un “ejercicio de prudencia”, debiendo actuar este Tribunal con moderacién, toda vez que esta regla de interpretaci6n tiene un fundamento politico, que es que la norma hipotéticamente inconstitucional fue generada por los 6rganos colegisladores, elegidos de manera democraética por la soberania, en tanto que este Tribunal es un organo de jurisdiccién de integracié6n no democraética, cuyas decisiones son tomadas conforme a derecho y no sobre la base de consideraciones politicas. En segundo lugar, argumenta que la declaraciodn de inconstitucionalidad no seria coherente con la presuncién de constitucionalidad de la ley, principio en virtud del cual el organo encargado de controlar la constitucionalidad de un acto de algtin 6rgano del Estado deberaé presumir su constitucionalidad. En intima conexién con este principio, indica, se encuentra el de “interpretacion conforme a la Constitucion”, en raz6én del cual el Tribunal debe intentar buscar la interpretacién de las normas que permita resolver su conformidad con la Constitucién, y s6lo si esto no es posible proceder a declarar su inconstitucionalidad. Al xrespecto, manifiesta que ha existido un pronunciamiento de la Corte Suprema gue no ha declarado GOR 26 8 hint Yernbrcc inaplicable la disposicién que se impugna, lo que implica que es claro que se puede “salvar” el precepto legal. En la referida sentencia, recaida en los autos Rol N® 24.849-1996 se sostuvo que “(l)os articulos parcialmente impugnados por el recurrente en estos autos sdélo establecen una condicion para hacer de cargo fiscal obligaciones que anteriormente pesaban sobre la Caja Central y la Asociacién Nacional de Ahorro y Préstamos, pero no configuran una situacién que constituya una imposibilidad absoluta para que el duefio de un crédito pueda proceder a su cobro, toda vez que éste siempre podrdé obtener de la justicia, accionando por la via adecuada, la remocién de los inconvenientes que existan en el supuesto de ser ellos ilegales o abusivos.”. Enseguida, expone que la declaraci6n de inconstitucionalidad seria contraria al principio hermenéutico de correccién funcional, que consiste en que se debe respetar el reparto de competencias entre los distintos organos del Estado, debiendo mantenerse el Tribunal dentro de las funciones encomendadas, no pudiendo invadir el campo propio de los jueces del fondo, llamados a definir el sentido y alcance de los preceptos legales y de los conflictos de leyes. 3°. Sehala que el efecto de declarar la inconstitucionalidad del precepto es: completamente absurdo. Al respecto, afirma que, de declararse la inconstitucionalidad, lo que en abstracto este Tribunal sostendria es que el hecho de no emitir el Presidente de la Repttblica un decreto supremo seria inconstitucional, lo que, indica, resulta inaudito, considerando que la facultad de dictar tales decretos emana de la potestad reglamentaria de ejecucion, que es en esencia discrecional del Poder Ejecutivo, segtin se desprende del N° 6° del articulo 32 constitucional. 386) = wy STARIA Sear Agrega que de eliminarse la frase impugnada la disposici6én queda de tal manera que no constituye suficiente mandato normativo para que Tesoreria pueda restituir el depédsito a su respectivo titular, ya que no establece la obligacién del Fisco de restituir el depé6sito, sino que sdélo de pagar las obligaciones de la Caja y de la Asociaci6on que no alcanzaren a quedar cubiertas con el producido de las liquidaciones y sélo una vez que se consulten los fondos necesarios en el presupuesto de la Nacié6n, lo que no ha ocurrido. En el mismo sentido, sostiene que la declaraci6én de inconstitucionalidad en abstracto no permite la restituci6én de los dineros depositados en la Asociaci6én Nacional de Ahorro y Préstamo, lo que torna inttil su declaraci6én, ya que Tesoreria igualmente no podra restituir los dineros, puesto que esta sujeta al principio de legalidad, en virtud del cual sdlo puede hacer aquello para lo cual cuente con una expresa autorizaci6én de ley, no contando, en la especie, con ley que autorice el pago o restituci6én del depdésito del que se dice titular, que es lo que la habilita para proceder, de conformidad con lo dispuesto en el articulo 100 de la Constitucioén Politica de la Reptiblica. Afirma que el articulo 5° de la Ley N° 18.900 no podra ser la fuente legal invocada por Tesoreria para autorizar el pago, ya que este precepto establece que la obligaci6én del Fisco es sdé6lo subsidiaria, respecto de las obligaciones que no alcanzaren a ser cubiertas con el producido de las liquidaciones y, ademas, establece que los fondos con que el Fisco debe pagar deben quedar consultados en la respectiva ley de presupuestos de la Naci6n, cuesti6n que tampoco ha ocurrido. Finalmente, indica que el Fisco no privé a los ahorrantes de los dineros depositados, ya que los dineros de éstos perecieron no en virtud del precepto impugnado, Voda ZS 10 fucide Yrcdicehs sino que por el colapso y posterior liquidacidén de las Asociaciones de Ahorro y Préstamos. Hace presente que el contrato de depodosito se efectu6 en una institucion privada, en la que el Estado nunca tuvo injerencia alguna, salvo en lo relativo a la limitada garantia a los depdsitos que se extinguid definitivamente en diciembre del afio 1985, en virtud de la Ley N° 18.482, por lo que en su origen el deudor de tal depdsito fue la respectiva Asociaci6én de Ahorro y Préstamo, sin que al Fisco le corresponda responsabilidad alguna en su pago. Sostiene que lo que el articulo 5° de la Ley N° 18.900 hace es imponerle al Fisco una _ obligacion subsidiaria y condicional que nada tiene que ver con la primitiva obligaci6n de restituci6n de la Asociaci6én en que se efectu6 el deposito, que sd6lo nace una vez que se tenga la certeza de que la cuenta final de liquidacidn de la respectiva Asociaci6én no alcanz6 a pagar el total del depd6sito de que era titular el ahorrante, para lo cual es necesario esperar la aprobacid6n de la cuenta final de la liquidaci6én de la respectiva Asociacion. Argumenta que lo que se pretende con la presente accion es sustituir la obligacidén del Fisco que en la ley es subsidiaria y condicional por la obligacién pura y simple que pesaba sobre las Asociaciones de Ahorro y Préstamo, bajo el pretexto de que se estaria afectando el derecho de dominio sobre los depdésitos o, dicho de otro modo, se pretende hacer de cargo del Fisco una obligacion que lo era de las Asociaciones de Ahorro y Préstamo en que el titular del depdésito coloc6 sus ahorros, lo que nada tiene que ver con la afectaci6n del derecho de dominio. Por Ultimo, se hace cargo de los argumentos de la sentencia rol N° 944, sefialando al respecto: a. No es efectivo que se haya privado al titular del deposito de una contraparte deudora, lo que ocurrié es que frente a la insolvencia del sistema, en que el Fisco no tuvo responsabilidad alguna, la Ley N° 18.900 impuso una nueva obligacién, distinta de la que era titular la Asociaci6én Nacional de Ahorro y Préstamo, de cardcter subsidiario y s6lo para el evento de que, producida la MJliquidaci6én del patrimonio, éste no alcanzara a cubrir las deudas contraidas. El titular del depdésito mantiene la propiedad sobre el mismo, con la tinica diferencia de que el sujeto pasivo de la obligaci6n cambio, dada la insolvencia del deudor primitivo. b. La condicion de que depende el nacimiento de la obligaci6n del deudor subsidiario, si bien no se ha cumplido, no afecta el derecho de dominio del titular del depdsito, toda vez que éste lo sigue siendo en los mismos términos cuantitativos en que en su oportunidad lo tomd6d, pudiendo optar por la remocié6n del obstaculo que estima esta afectando su derecho de disposicién sobre el depdsito de dinero por medio de una accion declarativa de falta de servicio y/ o de indemnizacion de perjuicios. En suma, sostiene que no existiendo afectacién del derecho de dominio, no puede plantearse la controversia como una cuestioén de constitucionalidad, sino que se trata de una discusi6n que el respectivo juez de la instancia tendra que resolver. Audiencia ptblica. Con fecha 25 de agosto de 2015 se celebré una audiencia ptblica, en la cual expuso el Director del Centro de Justicia Constitucional de la Universidad del Desarrollo. is) 12 Ademas, con fecha 24 de agosto de 2015 los miembros del antedicho Centro presentaron un escrito de “amicus curiae”, documento que rola en el cuaderno especial abierto al efecto. Autos en relacion. Con fecha 12 de mayo de 2015 se ordend traer los autos en relacién y su agregaci6n al Rol de Asuntos en Estado de Tabla, y con fecha 25 de agosto de 2015, se verific6 la vista de la causa, quedando la misma en estado de acuerdo con la misma fecha. Y CONSIDERANDO :

Considerando 2

Que, conforme a lo dispuesto en el articulo 93, inciso primero, N° 7°, de la Constitucién Politica de la Reptiblica, este Tribunal: Constitucional tiene la atribuci6én de resolver por la mayoria de los cuatro quintos de sus integrantes en ejercicio, la inconstitucionalidad de un precepto legal declarado previamente inaplicable, en conformidad a lo dispuesto en el numeral 6° de la misma norma. Y, de acuerdo al articulo 101 de la Ley N° 17.997, Organica Constitucional del Tribunal Constitucional, la declaraci6én de inconstitucionalidad de una norma legal deberaé fundarse tinicamente en la infraccién de el o los preceptos constitucionales que fueron considerados transgredidos por la sentencia previa de inaplicabilidad que le sirve de sustento;

Considerando 3

Que el requirente fund6d su accion de inconstitucionalidad en la sentencia previa de esta Magistratura recaida en autos Rol N° 944-07-INA, que acogi6é el requerimiento de inaplicabilidad impetrado respecto del mismo precepto legal aludido en el considerando primero, fundado Gnicamente en la vulneraci6n del articulo 19, N° 24°, de la Constituci6n;

Considerando 4

Que, habiéndose procedido a votar el acuerdo de la presente sentencia, estuvieron por acoger el requerimiento, fundados en la infracci6én al articulo 19, N° 24°, de la Constitucién, los Ministros sefiora Marisol Pena Torres, senores Francisco Fernandez Fredes, Ivan Ardéstica Maldonado, Juan José Romero Guzman, sefora Maria Luisa Brahm Barril y senores Cristidn Letelier Aguilar y Nelson Pozo Silva. El Ministro senor Gonzalo Garcia Pino estuvo por declarar la inconstitucionalidad, pero fundado en consideraciones que no contemplan la infracci6n del articulo 19, N° 24°, de la Constitucié6én. Por su parte, los Ministros sefiores Carlos Carmona Santander (Presidente) y Domingo Hernandez Emparanza, estuvieron por rechazar el requerimiento;

Considerando 5

Que, en consecuencia, no se alcanz6 el quérum constitucional de cuatro quintos de los Ministros en ejercicio del Tribunal, para declarar la inconstitucionalidad del precepto legal impugnado. Y TENIENDO PRESENTE lo dispuesto en el articulo 93, inciso primero, N° 7°, asi como en las disposiciones citada y pertinentes de la Ley N° 17.997, Organica Constitucional del Tribunal Constitucional, SE DECLARA: QUE, NO HABIENDOSE ALCANZADO LA MAYORIA EXIGIDA POR EL ARTICULO 93, INCISO PRIMERO, NUMERAL 7°, DE LA CONSTITUCION, SE RECHAZA EL REQUERIMIENTO DE INCONSTITUCIONALIDAD DE FOJAS 1. I. VOTO de los Ministros senora Marisol Pefia Torres, sefores Francisco Fernandez Fredes, Ivan Aréstica Maldonado, Juan José Romero Guzman, sefora Maria Luisa Brahm Barril, y semores Cristian Letelier Aguilar y Nelson Pozo Silva, por ACOGER EL REQUERIMIENTO. Los Ministros sefiora Marisol Pefia Torres, sefiores Francisco Ferndéndez Fredes, Ivan Aréstica Maldonado, Juan José Romero Guzman, sefiora Maria Luisa Brahm Barril y sefiores Cristian Letelier Aguilar y Nelson Pozo Silva, estuvieron por acoger el requerimiento de inconstitucionalidad, fundados en las siguientes argumentaciones: I. CUESTION DE CONSTITUCIONALIDAD .

Considerando 6

Que es asi que, en su representacidén, el Consejo de Defensa del Estado ha sostenido que no procede pagar ninguna devolucién solicitada, porque la norma precitada contendria una obligacién “nueva y condicional” para el Estado, toda vez que el deber de restituir tales fondos sdélo naceria una vez que el Presidente de la Republica dicte el decreto aprobatorio de la cuenta presentada por la mencionada Caja Central, entidad de derecho ptblico que debié liquidar los patrimonios de ella misma y de la referida Asociaci6én Nacional, en el término de tres meses que le otorgé la Ley N° 18.900 el afo 1990. 18 TEST bivide eke jee Aduciendo que los dineros de los ahorrantes perecieron para sus duefios a raiz del colapso y posterior liquidacién de las Asociaciones de Ahorro y Préstamo, y que el Fisco habria asumido la nueva obligacién de restituci6én que pesaba sobre estos entes privados sdélo en forma subsSidiaria y sujeta a la mencionada condici6on, concluye que, mientras tal decreto supremo no se dicte, no existe derecho alguno de restitucién que comprometa los recursos fiscales;

Considerando 7

Que, segtin se verd a continuacién, es precisamente el hecho de reconocerse la presencia de aquella alegada “condicién” en el articulo 5° cuestionado, cuyo cumplimiento pende de la sola voluntad del Jefe de Estado, lo que implica la inconstitucionalidad de la norma precitada, al dar por resultado un efecto que no admite la Carta Fundamental. Cual es que un objetivo de bien comtin, consistente en garantizar el término regular del sistema, habria de quedar indefinidamente postergado hasta que medie una decisién de la propia autoridad responsable, dejando -de paso- en un virtual estado de receso los derechos involucrados. En la especie, vaciando de contenido prdctico y privando de eficacia real al derecho que les asiste a los titulares para obtener el reintegro de sus depésitos de ahorro, sobre los cuales tienen propiedad; II. ANTECEDENTES.

Considerando 8

Que el Sistema Nacional de Ahorro y Préstamo (SINAP) fue creado el afio 1960 por el DFL N° 205, del Ministerio de Hacienda, expedido en virtud de la delegacién de facultades legislativas efectuada por la Ley N° 13.305, en los siguientes términos: “Se autoriza al Presidente de la Reptblica para dictar disposiciones que permitan el establecimiento de organismos privados con personalidad juridica, destinados a recibir ahorros y otorgar préstamos reajustables para viviendas populares, que dependerdn de un organismo autO6nomo que podré contar con la garantia y control del Estado” (articulo 211);

Considerando 9

Que fue asi que el citado DFL N° 205 autorizé la operacién de dichos “organismos privados con personalidad juridica” bajo la denominacién de Asociaciones de Ahorro y Préstamo, como encargadas de captar los fondos del ptblico en general y, en especial, de los interesados en obtener préstamos hipotecarios para la adquisicién de viviendas econémicas (articulos 15 al 22), regulando al efecto un especifico contrato de depé6sito, de aquellos que reconoce el Cédigo Civil (articulos 2211 y siguientes). Analogamente a las normas equivalentes del Cédigo Civil (articulos 2221, 2228 y 2229), el articulo 41 del DFL N° 205 consulté que “(l)os depésitos podrdn ser retirados total o parcialmente previo aviso dado con sesenta dias de anticipacién a lo menos”;

Considerando 10

Que, enseguida, con miras a concretar la dependencia de estas asociaciones con aquel “organismo auténomo que podraé contar con la garantia y control del Estado”, a que aludiéd la citada ley delegatoria N° 13.305, el articulo 2° del DFL N° 205 creé la Caja Central de Ahorros y Préstamos, como persona juridica de derecho ptblico e integrante de los cuadros orgdnicos de la Administraci6n del Estado, bajo la tuicién del Presidente de la Reptblica por conducto del Ministerio de Hacienda. El Decreto Ley N° 1.027, de 1975, vendria a sefialar que esa supervigilancia del Presidente de la Reptiblica sobre la Caja Central de Ahorros y Préstamos debia darse a través del Ministerio de Hacienda, justamente porque en 20 BULBS ye bisa pasion otlo su desempefio estaban involucrados los planes y las metas economicas y financieras del Gobierno (considerando 5°), lo que guarda armonia con los quehaceres que a dicha secretaria de Estado le asigna la ley orgdnica de Ministerios, DFL N° 7.912, de 1927 (articulo 6°);

Considerando 20

Que, en consonancia con la asunci6n por el Fisco de las deudas del sistema, especialmente con sus ahorrantes, el inciso primero del articulo 4° de la Ley N° 18.900 preceptu6é que “el producto neto de la liquidacié6n de la Caja y de la Asociacidén sera ingresado a rentas generales de la Nacién”, lo que se habria producido en la practica, incluyendo el remanente de los depdésitos recaudados originalmente por la Asociaci6n Nacional de Ahorro y Préstamo y sus antecesoras. El inciso segundo previ6 que todos los bienes no enajenados o liquidados por la Caja en extinci6n, debian transferirse por el solo ministerio de la ley al Fisco, “desde la fecha de publicacién del decreto que se menciona en el articulo anterior”, esto es, de aquel acto aprobatorio de la cuenta rendida por dicha Caja Central. Empero, no obstante faltar tal decreto supremo, segun se explicé6 en el considerando anterior, obviando esta omisién, de todos modos la Ley N° 19.229 (articulo 1°) ordené6d que pasaran al dominio fiscal, de pleno derecho, los bienes raices y la cartera de créditos hipotecarios que quedaron a la liquidacién de la Caja Central y de la Asociacién Nacional;