INA-STC

Considerando 1

Que la parte requirente interpuso sendos recursos de casación, en la forma y en el fondo, contra la sentencia de la Iltma. Corte de Apelaciones de Valdivia, que resolvió desestimar la apelación de Inversiones e Inmobiliaria Océano S.A. y de Tenglo S.A. y confirmó la sentencia del Juzgado de Policía Local de Castro que condenó al pago de dos multas, de conformidad con el artículo 20 de la Ley General de Urbanismo y Construcción;

Considerando 2

Que en contra de ese fallo de la Corte se interpusieron recursos de casación invocando los siguientes vicios de forma: a) Omisión de resolver el asunto controvertido (artículo 768, numeral 5*” en relación con el artículo 170 numeral 6% del Código de Procedimiento Civil) y b) Haber sido dictada la sentencia contra otra pasada en autoridad de cosa juzgada alegada oportunamente en juicio (artículo 768, mnumeral 6” en relación con el artículo 177 del Código de Procedimiento Civil). Asimismo, invocó los siguientes vicios de fondo: a) Aplicación errónea del derecho por infringir el artículo 19, numeral 3% de la Constitución al contravenir el principio del non bis in ídem; b) Aplicación inconstitucional e ilegal de las facultades sancionadoras que confiere el artículo 20 de la Ley General de Urbanismo y Construcción ya que permitieron ejecutar un conjunto sistemático de multas en vez de proceder a declarar la clausura de la obra así como de imponer una multa, equivalente al 3% del presupuesto de las obras de un modo - Arbitrario y no justificado. C) Aplicación errónea del iartículo 20 de la ley General de Urbanismo y Construcción por no graduar la multa y nmo aplicar criterios objetivos en su determinación;

Considerando 3

Que los recursos de casación en la forma Y en el fondo están pendientes del trámite de admisibilidad ante la propia Corte de Apelaciones de Valdivia. Se fundan ambos recursos en la reclamación de la sentencia de primera instancia del 10 de diciembre de 2014 que impuso sendas multas en las cuales se sancionó a Inversiones e Inmobiliaria Océano S.A. al pago de $106 millones y fracción y a Tenglo S.A. (antes Pasmar S.A.), por no cumplir la paralización de obras, al pago de una multa de $7 millones y fracción; II.-Los preceptos legales que se solicita su inaplicabilidad.

Considerando 4

Que el requirente plantea la inaplicabilidad por inconstitucionalidad de dos preceptos específicos: el artículo 38 de la Ley N* 18.287 y el artículo 20 de la Ley General de Urbanismo y Construcción;

Considerando 5

Que el artículo 38 de la ley N* 18.287 establece que “no procederá el recurso de casación en los juicios de Policía Local”;

Considerando 6

Que la otra norma impugnada es el artículo 20 de la Ley General de Urbanismo y Construcción que dispone: “Toda infracción a las disposiciones de esta ley, a su ordenanza general y los instrumentos de planificación territorial que se apliquen en las respectivas comunas, será sancionada con multa, a beneficio municipal, no inferior a un 0,5% ni superior al 20% del presupuesto de la obra, a que se refiere el artículo 126 de la presente ley. En caso de no existir presupuesto, el juez podrá disponer la tasación de la obra por parte de un perito o aplicar una multa que no será inferior a una ni superior a cien unidades tributarias mensuales. Todo lo anterior es sin perjuicio de la paralización o demolición de todo o Barte de la obra, según procediere, a menos que el hecho ; sea constitutivo de delito o tenga una sanción especial determinada en esta ley o en otra. _ La municipalidad que corresponda, la Secretaría Regional Ministerial de Vivienda y Urbanismo respectiva o cualquier persona podrán denunciar ante el Juzgado de Policía Local correspondiente, el incumplimiento de las disposiciones aludidas en el inciso anterior. La denuncia deberá ser fundada y acompañarse de los medios probatorios de que se disponga. Las acciones relativas a las infracciones a que se refiere este artículo, prescribirán al momento de la recepción de la obra por parte de la Dirección de Obras Municipales.” III.- El conflicto constitucional planteado.

Considerando 7

Que las infracciones constitucionales que fundan este requerimiento se refieren a la falta de motivación de las sentencias aludidas lo que configuraría una vulneración de los artículos 8% de la Constitución en cuanto ezige la publicidad de los actos de los órganos del Estado; del artículo 19, numeral 3%, inciso sexto, en cuanto las sentencias judiciales deben obedecer a un proceso previo que funda una decisión racional y justa y al artículo 76 de la Constitución, por cuanto esa decisión debe fundarse en las competencias atribuidas jurisdiccionalmente a los tribunales de justicia. Todos estos vicios estarían impedidos de ser resueltos por la prohibición del artículo 38 de la Ley N” 18.287 de interponer recursos de casación en este tipo de procedimientos; OCTAVÓ: Que la otra impugnación está referida a que la aplicación del artículo 20 de la Ley General de Urbanismo y Construcción implica una vulneración del artículo 19,: numeral 2% constitucional en cuanto establece una mnorma que otorga discrecionalidad absoluta en la - aplicación de multas violando el principio de roporcionalidad y estableciendo una discriminación Qfbitraria. Asimismo, infracciona los numerales 21%, 24% y /2€5 del artículo 19 en cuanto establece una regla be£%r0piatoria y desproporcionada en la aplicación de una multa más allá de los supuestos que la Constitución autoriza; IV.- Criterios interpretativos formales respecto del artículo 38 de la Ley N” 18.287.

Considerando 9

Que un conjunto de criterios formales yY sustantivos se explicarán a objeto de precisar los contornos del dilema constitucional planteado, según se explicará; 1.—- Se debe cuestionar directamente la constitucionalidad del precepto legal impugnado.

Considerando 10

Que las razones que llevan a cuestionar la improcedencia de recurrir de casación la sentencia del Juzgado de Policía Local de Castro deben sostenerse en argumentos que directamente le sean aplicables al artículo 38 de la lLey N* 18.287. Sólo se indica que “hay un efectivo menoscabo del derecho de defensa al momento que se nos priva del derecho al recurso, que tiene como único objeto corregir los vicios en que incurre la sentencia dictada por la Corte de Apelaciones de Valdivia” (fs. 8 del expediente Rol 3.099);

Considerando 20

Que, en este caso, otra de las razones formales que conspiran contra su acogimiento se refiere a que la apelación fue interpuesta contra la sentencia de la Corte de Apelaciones de Valdivia. Por tanto, ya no es posible ejercer el recurso de casación en la forma, en circunstancias que se trata de la principal cuestión planteada en autos. Si se acogiera esta tesis, el propio Tribunal Constitucional configuraría una asimetría de derechos procesales que no es sencillo resolver, puesto que abandonaría el sentido ablativo de sus competencias, y más hbien, crearía un nuevo procedimiento ad hoc sin respeto a garantías procesales mínimas; V.- Criterios interpretativos sustantivos respecto el artículo 20 de la Ley General de Urbanismo Y onstrucciones. 1.- las sanciones no son parte del estatuto de las medidas económicas.

Considerando 30

Que, por lo anterior, el ejercicio de los derechos fundamentales exige siempre que su respeto se encauce por la dimensión legítima de aquellos (“privación, perturbación o amenaza en el legítimo ejercicio de los íxxderechos .. artículo 20 de la Constitución). En consecuencia, si reprocho como regla - ';x [?onstitucional vulnerada el derecho a desarrollar una ¿/áctividad económica, debo explicar en qué consiste esa actividad y cómo respeta la ley en un despliegue de sus posibilidades legítimas de actuación; TRIGESIMOPRIMERO: Que lo anterior es particularmente claro tratándose de actividades económicas vinculadas a la construcción. Ya este Tribunal ha sostenido la especial relación que rige el principio de reserva legal en materia urbanística vinculado con el artículo 19, numeral 21” de la Constitución. Siendo así “la legalidad urbanística no Constitución. La tarea de hacer compatible, en el espacio urbano, el ejercicio de un conjunto de derechos e intereses tutelados por el ordenamiento fundamental Y asumir las demandas concurrentes de estabilidad y cambio propias de la realidad que le corresponde normar, necesita emplear un conjunto de instrumentos normativos de distinto que permitan poner el ordenamiento jurídico territorial al servicio de la persona humana. Como ha señalado la doctrina, “(..) la ley debe regular por sí todo cuanto sea susceptible a ser regulado por normas legales, caracterizada por su “generalidad, abstracción y vocación de permanencia”, de modo que alcanzando el punto en que la ley, razonablemente, no puede ir más allá, por la propia naturaleza del objeto normado, debe entenderse que cesa la exigencia de la reserva material de la ley, abriéndose paso a la posibilidad de la colaboración de ésta con la potestad reglamentaria” (citando a iLuciano Parejo, Figueroa. Velasco, Patricio, y Velasco Valdés, Juan Eduardo, Urbanismo y Construcción, lLexisNexis, 2006, p. 55 Y 56)” (Sentencia del Tribunal Constitucional Rol N* 2.644, considerando 24*%); 6.- Que el artículo 20 de la Ley General de -Urbanismo y Construcciones está basado en un esquema que , ¿úezc1a Pprogresión y proporción de sanciones. ; TRIGESIMOSEGUNDO: Que el artículo 20 de la Ley General de Urbanismo y Construcción está basado en una reforma impuesta por la Ley N” 19,742. Esta ley modificó el precepto cuestionado fijando la multa en la proporción actual. “El señor Subsecretario de Vivienda y Urbanismo indicó que en esta nueva proposición se elevan las sanciones dándoseles el carácter de progresivas en función de las inversiones que están involucradas en el proyecto de que se trate. Advirtió que como puede ocurrir que el elaborado, tratándose de obras de un tamaño habitualmente menor que no precisan exigencias plenas, se fija una multa no inferior a una ni superior a cien U.T.M. El Honorable Diputado señor Carlos Montes expresó que le parecía más adecuado haber incorporado un porcentaje del valor de la obra, porque eso permitiría que sea más equitativo el cobro y daría mayor margen a quien la aplique.” (Informe de Comisión Mixta, p. 36). A su turno, la Ley N” 20.016 modificó el artículo 20 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones sólo en su inciso final, estableciendo que "Las acciones relativas a las infracciones a que se refiere este artículo, prescribirán al momento de la recepción de la obra por parte de la Dirección de Obras Municipales.” Durante su tramitación el Ejecutivo planteó una indicación para modificar el inciso primero del artículo 20 “con objeto de establecer que la multa aplicable en el caso de una infracción a las disposiciones de la ley General de Urbanismo y Construcciones, a su Ordenanza General y a los instrumentos de planificación territorial puede ser proporcional si la infracción afecta sólo a una parte de la obra, circunstancia que deberá ser certificadpor a el Director de Obras Municipales, el que señalará la parte y su valorización.” (Historia de la Ley NT 20.016, Informe Comisión Vivienda Cámara de Diputados, .P:. 38). Finalmente se rechazó esta indicación y se 'ns¿Stituyó en el Senado por la modificación del inciso final del artículo 20 que prevaleció hasta el texto JaCtual; = 7 TRIGÉSIMOTERCERO: Que la mecánica de aplicación de la hnorma exige realizar algunas distinciones. Primero, si existe o no un presupuesto de la obra. Segundo, en caso de existir dicho documento, la multa aplicable no puede ser inferior a un 0,5 % ni superior al 20 % del presupuesto de la obra. Este presupuesto es el que regula el artículo 126 de la Ley General de Urbanismo de Construcción y sobre el cual se calcula el pago de los permisos de construcción. En tercer lugar, si no existe el presupuesto, el juez puede disponer la tasación de la obra por un perito. Y, en

Considerando 40

Que, no obstante el rechazo formal previo, existen argumentos que permiten desestimar el alegato de fondo planteado respecto del inciso primero del artículo 20 de la Ley «-General de 1rbanismo y Construcciones; CUADRAGESIMOPRIMERO: Que en la dimensión de las cuestiones alegadas hay un conjunto de observaciones referidas a vulneraciones de derechos económicos reconocidos en los numerales 21% y 24”% del artículo 19 de la Constitución. Respecto de ellos hay que indicar que las sanciones no son parte del estatuto de las medidas económicas que sean adoptadas por algún organismo estatal. Se trata de decisiones judiciales que, difícilmente, se enmarcan en el cuadro constitucional de los derechos económicos. Tampoco nos encontramos frente a una expropiación. Más allá de la retórica, sus diferencias son sustantivas. Reiteramos que la sanción es una decisión judicial y la expropiación es un acto administrativo. Ésta recae sobre un bien determinado y la sanción de multa tiene un efecto pecuniario sobre bienes indeterminados. Obedecen a finalidades distintas. Y, finalmente, la expropiación es un acto unilateral donde el comportamiento del sujeto expropiado es irrelevante. En cambio, la sanción se funda en la conducta del sujeto multado. Tampoco se - asimila a la figura de la expropiación regulatoria por argumentos similares sin perjuicio de que - debe probarse el potencial efecto expropiatorio que se alega; CUADRAGESIMOSEGUNDO: Que en cuanto al artículo 19, a numeral 21% de la Constitución, no es posible entender que >íueda ser parte del derecho a desarrollar cualquier actividad económica en el ámbito urbanístico cuestiones tales como: construir en disconformidad con los permisos de edificación, vulnerando los artículos 119 y 146 de la Ley General de Urbanismo y Construcción, y no respetar las órdenes de paralización de obras emitidas por la Dirección de Obras Municipales de Castro (fs. 49 de este expediente constitucional). Menos lo puede ser la reiteración sistemática de estas conductas en más de una decena de infracciones. El artículo 119 de la ley General de Urbanismo y Construcciones indica que: “Toda obra de urbanización o edificación deberá ejecutarse con sujeción estricta a los planos, especificaciones y demás antecedentes aprobados por la Dirección de Obras Municipales. Si después de concedido un permiso hubiere necesidad de introducir modificaciones o variantes en el proyecto o en las obras correspondientes, tales modificaciones se tramitarán en la forma que señale la Ordenanza General. La Dirección de Obras proveerá por escrito la información u observaciones sobre el proyecto al propietario o profesional que interviene, en formulario tipo, a solicitud del interesado. Será responsabilidad del profesional aportar los antecedentes necesarios y adecuar el proyecto a las exigencias que se formulen”. El artículo 146 de la lLey General de Urbanismo y Construcciones dispone que: “El Director de Obras Municipales, mediante resolución fundada, podrá ordenar la paralización de cualquier obra en los casos en que hubiere lugar a ello. Comprobado que una obra se estuviere ejecutando sín el permiso correspondiente o en disconformidad con él, o con ausencia de supervisión técnica, o que ello implique un riesgo no cubierto, sin perjuicio de las sanciones que corresponda, ordenará de inmediato su paralización, fijando un plazo prudencial para que se proceda a subsanar las observaciones que se formulen. lo mismo podrá ordenarse tratándose de obras de infraestructura de transporte, sanitaria y energética que ejecute el Estado sin el informe favorable que exige el ínciso final del artículo 55, siín perjuicio de las responsabilidades administrativas de los infractores de esta norma”; CUADRACESIMOTERCERO: Que con ocasión de la aplicación de las multas, mediante sentencia del 14 de diciembre de 2014 el Juzgado de Policía Local de Castro dio cuenta de que “las empresas denunciadas infringieron lo establecido en el artículo 146 de la Ley General de Urbanismo yY Construcción que establece que comprobado que una obra se estuviere ejecutando sin el permiso correspondiente: o en disconformidad con él, sin perjuicio de las sanciones que correspondan, ordenará su paralización, incumplimiento que será sancionado de acuerdo a lo establecido en los artículos 20 y 21 de la misma ley (fs. 78). En los hechos se estaba construyendo un edificio sin estar a los permisos correspondientes. Por lo mismo, se sancionó de conformidad con el artículo 20 de la Ley General de Urbanismo y Construcción “al pago de una multa equivalente al 3% del presupuesto de las obras, es decir, una multa de $ 106.851.119 a Inversiones Inmobiliaria Océano S.A. y una multa de $ 7.200.180 a Tenglo S.A., antes Pasmar S.A” (fs. 78 y 79 del expediente). En consecuencia, ninguna de estas multas se corresponde a actividades económicas lícitas propias del ámbito inmobiliario y por lo mismo, debe descartarse vulneración alguna a este derecho constitucional; CUADRAGESIMOCUARTO: Que en cuanto al potencial efecto 4expropiatorio de las multas no existe antecedente alguno “'áportado por el requirente que permita apreciar una ;Vulneración de esa mnaturaleza más allá del reclamo .abstracto. Por lo tanto, también se descarta que exista -Í;fracción al artículo 19, numeral 24*% de la Constitución; CUADRAGESIMOQUINTO: Que en cuanto al juicio de proporcionalidad de la sanción, lo primero que hay que recordar es que el régimen sancionatorio contribuye a la finalidad legítima de ordenar el derecho de edificación sujeto a autorización del complejo de normas urbanísticas. Esa finalidad está orientada a la mejor satisfacción del bien común. Nuestro Tribunal ya se pronunció respecto de está materia indicando que un “rasgo distintivo de la legalidad urbanística es que ha contar con instrumentos aptos para compatibilizar la adecuada tutela de intereses públicos con la debida protección de derechos Y garantías fundamentales de las personas. Debe notarse que ia planificación territorial que realiza el Estado constituye un pilar fundamental para la convivencia social en el espacio urbano, por lo que se relaciona de modo directo con el deber estatal establecido en el inciso cuarto del artículo 1%* de la Constitución” (STC Rol N* 2644, considerando 22%). Por tanto, la finalidad legítima de estas normas se funda en ún amplio entramado de normas constitucionales a partir de su reconocimiento en la satisfacción del bien común de la sociedad; CUADRAGESIMOSEXTO: Que en el examen de proporcionalidad resulta claro que un régimen de multas contribuye a la idoneidad en la aplicación de la norma urbanística. Incluso más, este no es el caso para reflejar cuán efectivo fue el esfuerzo de la Municipalidad de Castro en lograr que los permisos de construcción se respetasen. lLas finalidades básicas de estas multas, al no cuestionarse los actos en que se fundaron, fueron sub- idóneas, esto es, con un menor alcance disuasorio que el que la norma permitía y que los hechos confirmaron; CUADRAGESIMOSÉPTIMO: Que en cuanto al juicio de necesidad, resulta claro que siempre se prefirió la alternativa menos invasiva al ejercicio de los derechos fundamentales. La paralización de las obras y la demolición parcial o total son figuras que el propio “artículo 20 de la ley General de Urbanismo y Construcciones contempla y que identifican como la fase más grave - de la imposición de sanciones. El propio artículo establece modalidades de graduación implícitas, siendo éstas las fórmulas más complejas. para los requirentes. Por tanto, la imposición de una multa del 3% del presupuesto de la obra es sensiblemente inferior al régimen sancionatorio que concluía con una obra paralizada por la ausencia completa de respeto a los permisos de construcción vigentes y autorizados; CUADRAGESIMOCTAYO: Que en cuanto al examen de proporcionalidad en un sentido estricto, la multa, entendida como intervención sobre los derechos concernidos, debe ser analizada en la perspectiva del caso concreto. En este caso, se trataba de la construcción del principal centro comercial de la ciudad de Castro, el que se llevó a cabo, según consta ampliamente en el presente expediente constitucional, mediante una permanente infracción a diversas normas urbanísticas. Las sanciones se transformaron en un medio habitual que no logró la disuasión necesaria para el cumplimiento de los permisos reconocidos y aprobados por la Dirección de Obras Municipales de la Municipalidad de Castro. El Juzgado respectivo, refrendado por la Corte de Apelaciones de Valdivia, teniendo una cohorte de sanciones que permitía cuarenta modalidades de multas a partir del 0,5 % del presupuesto de la obra, solo aplicó la escala sexta, esto es, el 3 % del presupuesto de la obra. La norma fue aplicada en un porcentaje inferior casi a la séptima parte de su potencial. En tal sentido, y siendo una doctrina de este Tribunal verificar esta proporcionalidad en el caso concreto, no es del caso cerrar el juicio de ponderación porque éste es parte del examen judicial del juez de fondo. Sin embargo, a primera vista no parece que nos 'éncontremos frente a una norma que se haya aplicado vulnerando la prohibición de exceso o con manifiesta &esproporción de la potestad punitiva. Más bien, todo lo ¿ontrario, existió un ejercicio de autocontención de las potestades punitivas a la luz del expediente constitucional. Tampoco el requirente contribuyó con los antecedentes necesarios que permitieran estimar una desproporción económica en su aplicación; CUADRACESIMONOVENO : Que, en consecuencia, por razones formales que impiden acoger la inaplicación del artículo 38 de la Ley 18.287, y en consecuencia, permitir un examen en sede de casación de la gestión pendiente. Así como por los argumentos de fondo del asunto propio del artículo 20 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones que aplicado a un juicio matizado de proporcionalidad en el caso concreto, el Tribunal Constitucional desestima el requerimiento también respecto de este último precepto por no estimarse vulneración en contra de los artículos 1, 5%, 8%, 19, mnumerales 2%, 3%, 21%, 24% y 26% de la Constitución. Y TENIENDO PRESENTE lo dispuesto en los artículos de la Constitución Política precedentemente citados, así como en las disposiciones pertinentes de la Ley N% 17.997, Orgánica Constitucional del Tribunal Constitucional, SE _ RESUELVE: 1.- Que se rechaza el requerimiento de fojas 1. 2.- Que no se condena en costas a la parte requirente por haber tenido motivo plausible para deducir su acción. Se pone término a la suspensión del procedimiento decretada en estos autos, oficiándose al efecto. PREVENCIONES La Ministra señora Marisol Peña Torres y el Ministro señor Juan José Romero Guzmán previenen que concurren al — fallo y a sus fundamentos, pero sólo en lo que se refiere 4akla inaplicabilidad del artículo 38 de la Ley N* 18.287 por las razones expresadas en los considerandos noveno a