INA-STC

Considerando 1

en cuanto a la infracción del derecho de propiedad, expone, que, sin perjuicio de que la peticionaria no aporta antecedentes ni mayores argumentos para explicar la ekpropiación de facto de su propiedad, ocurre que resulta- difícil comprender que la aplicación de multas por 35'UTM, correspondientes a la suma de $1.616.405, pueda constituir una expropiación que, a su vez, afecte su derecho a realizar libremente su actividad económica. Ahora, en cuanto a la constante imposición de multas que indica la requirente, ello no es del todo efectivo, pues, es posible ejemplificar, citando algunos . procesos infraccionales dirigidos en .u contra, que la misma ha resultado absuelta: por no incurrir en responsabilidad infraccionaría.

Considerando 2

en cuanto a la transgresión del principio de proporcionalidad, a consecuencia de una redacción amplia del precepto reprochado, expone el Municipio que la actora, como toda persona ejecutante de una actividad relacionada con las obras de construcción, se encuentra obligada a someterse al ordenamiento jurídico, estatuido para el bhien común reconocido en el artículo 19 constitucional, siendo una de las normas a cumplir la Ordenanza de Urbanismo Y Construcciones, cuyo desconocimiento no acarrea cualquier sanción, sino que la que determine un djuez competente, mediante un proceso previo legalmente tramitado, cuestión que ha ocurrido en los casos de marras.. A su vez, la infracción comentada debe descartarse, en atención a las siguientes cuestiones: 1. Como se sefñalara, la actora tan sólo fue condenada al pago de 35 UTM, suma qiie equivale a menos de la mitad del máximo establecido en los márgenes de sanción que impone el precepto reprochado. 2. Si se examinan las sentencias expedidas por los jueces de policía local, se observa que el juez aplicó proporcionalmente una sanción., En efecto, en el proceso referido a la causa de inaplicabilidad Rol N? 3305, se aprecia que fue evaluado el comportamiento de la actora; la gravedad de la infracción y el impacto que supuso en la comunidad, a lo que se agrega que se tuvo presente, para fijar el valor de 'la multa, los criterios establecidos en “sentencia Rol NI 2648 de esta Magistratura. Lo mismo ocurre en la gestión de policía local atingente a causa de inaplicabilidad Rol N9 3321, en la que se acreditó la. conducta contumaz de la actora. 000321 3. A diferencia de lo sostenido por ella, no se puede afirmar que el precept9 reprochado Ovpermite discriminar infundadamente entre los infractores de las normas, sin que medie diferencia' formalmente relevante entre ellos, toda vez que ello supone un desconocimiento de cómo funciona la labor del juez, ya que éste, al ejercer su jurisdicción, aplica la mnoma al caso concreto, considerando la situación fáctica propia del conflicto a resolver. - : Atendido todo lo expuesto,. no se vulneraría el derecho a la seguridad jurídica. * Vista de la causa y acuerdo. Habiéndose traído los autos en relación, se procedió a la vista de la causa el día 13 de junio de 2017, oyéndose la relación y los alegatos de los abogados Félix Garcés, por la parte requirente, y Cristián Joanmnon, por la parte requerida. y Con fecha 11 de julio se adoptó acuerdo. CONSIDERANDO: ; I.- Las gestiones pendientesy la impugnación.

Considerando 3

Que las infracciones constitucionales que fundan estos requerimientos se refieren al artículo 19, mumeral 2%, en cuanto la norma impugnada otorga discrecionalidad absoluta en la aplicación de multas violando el principio de proporcionalidad en la fijación de la mismas, así domo de tipicidad en el establecimiento de las conductas, en relación con el artículo 5% inciso

Considerando 4

Que el requirente estima impugnada la igual aplicación que debe dar el Estado en el trato en materia económica, reconocido en el artículo 19, numeral 229 de la Constitución, en el marco de una alegación sobre un contenido potencialmente expropiatorio de esta regulación, puesto que permiten: “a los jueces de Policía Local la aplicación de forma arbitraria de sanciones implica en la práctica darles la posibilidad que puedan expropiar de un particular la totalidad de su patrimonio por medio de multas en dinero, dado que no hay límite cuantitativo de aplicación | ni un criterio cualitativo que justifique que sea 1 UTM o 100 UTM el castigo por eventuales quebrantamientos a la regulación urbanística” (fs.. 6 del requerimiento). En sí mismo, :esté tipo de alegato corresponde a un ejercicio de extrapolación institucional puesto que se invoca una vulneración indirecta de una regla económica como si la sanción misma fuese una expropiación. Desde este punto de vista, se asocia el acto administrativo desfavorable de la expropiación con la condición desfavorable de la multa. sin embargo, esto corresponde a una desnaturalización de la estructura y fundamento de las sanciones. Es evidente que la Constitución autoriza diversas modalidades de sanciones y penalidades (artículo 19, numerales 1%, 3% y 79 de la Constitución). Pero la imposición de las mismas no constituye, ontológicamente, una medida económica. Lo que la Constitución permite es que la actividad económica se desarrolle de conformidad “con las leyes que la regulen”, siendo las sanciones uno A R fl 00032 de los instrumentos preferentes ¡para la aplicación y vigencia del mismo Estado de Derecho;

Considerando 5

Que, por ende, no eslrazonable realizar una comparación abstracta a la ley que determina la sanción y cuyos límites materiales se encuentran en los artículos 19, 59, 19 numerales 19%, 29, 39, 792 y 260, 63 numeral 39 de la Constitución. Este núcleo normativo, con claras reglas constitucionales, configura un nítido marco de potestades atribuidas al Congr¿so Nacional las que no están exentas de límites. Sin . embargo, los límites infranqueables se refieren a la violación de los principios de culpabilidad y de personalidad de las penas, consiguientemente, de la dignidad humana (artículo 1%). Otro límite es que las penas no pueden ser un apremio ilegítimo (artículo 19, mumeral 1%) y lo serán cuando éstas sean penas crueles, inhumanas o degradantes (artículo 592 de la Constitución: en relación con la Convención contra la Tortura). Respecto de todos estos límites debe demostrarse que el legislador los vulneró sin margen de duda. En consecuencia, no es posible verificar un criterio abstracto que examine las penas aplicando el estatuto de la propiedad o de las medidas económicas y sin atender a las reglas materiales que regulan .la materia por directo mandato constitucional; , 2.- Las multas no son , asimilables a las xpropiaciones.

Considerando 6

Que como ha sostenido este Tribunal la SECRET //exproplac1on. “es el acto adm1n15trat1vo unilateral que _.. — priva del dominio sobre un b1en, cualquiera sea su naturaleza, en virtud de ley que la autoriza por causa de utilidad pública o de interés nmacional, calificada por el legislador, con sujeción a un procedimiento legalmente determinado y con pago previo de Ta indemnización por el dafío patrimonial efectivamente causado al expropiado” (Cea Egaña, José Luis (2012), “Ley expropiante y ley de expropiabilidad” en Renovación del constitucionalismo en Chile, Thomson Reuters, p. 495). . A partir de la jurisprudencia de este Tribunal (Sentencia del Tribunal Constitucional Rol N% 1576) se puede construir la siguiente definición: es un modo de adquirir el dominio en el ámbito público consistente en el acto administrativo, unilateral y coactivo de la Administración del Estado, por el cual se priva a una persona de la titularidad de un bien o un derecho o de las facultades esenciales de ambos, fundado en una ley habilitante que justifica la causa de utilidad pública o interés mnacional, mediante un procedimiento reglado y previo pago de la indemización por el daño patrimonial efectivamente causado. - Bajo esta definición, la : expropiación es el sacrificio especial o desigual!' que sufren ciertas personas en bienes de su dominio, 'respecto de los cuales son privados por el ejercicio de una potestad administrativa de. forzosa aplicación, fundados en causales públicas tasadas Y autorizadas por el legislador, y cuya afectación esencial es compensada mediante el previo pago de una indemnización que refleja el dafío efectivamente causado. En tal sentido, la expropiación son dos instituciones en uña. Por una parte, refleja la potestad expropiatoria del Estado y, por la otra, los mecanismos de garantía y protección de quién se ve privado de algún bien. La Constitución se hace cargo de ambos tipos de problemas. Desde el punto de vista de los derechos fundamentales, la expropiación constituye una doble vulneración de derechos constitucionales y de sus mecanismos de protección. Primero, porque revela un atentado a la igualdad ante la ley y a la igualdad de las cargas públicas, reconocidos por los mnumerales 29 y 20" del artículo 19 de la Constitución. Son sólo algunos ciudadanos o administrados los que sufren la privación y deben soportar el sacrificio singular de determinados bienes para que pueda verse satisfecho un objetivo de política pública estatal. En tal sentido, es una carga excesiva que recae solo sobre determinadas: personas lo que exige que en el actuar de la Administración no se proceda a identificar a los que se verán privados de sus bienes de modo arbitrario, irracional o carente de objetividad. Y, en isegundo lugar, la expropiación constituye una infracción al contenido esencial del derecho de propiedad, del artículo 19 numeral 249 de la Constitución, puesto que el grado de afectación y extensión del mismo es de tal intensidad que simplemente “priva de aquello hue le es consustancial de manera tal que deja de ser reconocible y que se impide el libre ejercicio en aquellos casos en que el legislador lo somete a exigencias que lo hacen irrealizable, lo entraban más allá de lo razonable o lo privan de tutela jurídica” (Sentencia del Tribunal Constitucional, Rol N9 43, €C. 219%). En síntesis, impide que opere la regla del artículo 19, mumeral 26%, de la Constitución, que se constituye en el límite infranqueable de la posibilidad de limitar los derechos fundamentales. Por tanto, son tan graves las afectaciones sobre los derechos de igualdad y propiedad en su esencia que sólo una institución rodeada de exigentes garantías haría constitucionalmente admisible tales privaciones. En tal sentido, la expropiación es un instituto jurídico que contiene tres tipos específicos de garantías que deben concurrir copulativamente. Primero, la intervención del ' legislador. En isegundo ñlugar, la procedencia de una sustitución del bien por la indemización correspondiente. Y, tercero, un procedimiento exprbpiatorio que garantiza la legalidad del acto expropiatorio y la tutela judicial respectiva en todo el proceso mismo. 000523 MW En síntesis, la privación del bien es sustituida por las garantías del instituto de la expropiación” (STC Rol 2759, considerando 99);

Considerando 7

Que de esta cita se extraen las consecuencias de realizar comparaciones institucionales que delimitan la enorme distanciá existente, entre una sanción y una expropiación. En primer lugar, la sanción es una decisión judicial y la .expropiación. es un acto administrativo. En segundo lugar, la expropiación recae sobre bien determinado y, en la sanción, la multa tiene un efecto pecuniario sobre bienes indeterminados. En tercer término, las finalidades que justifican una y otra institución son diversas, con ' la salvedad que las finalidades de la expropiación deben estar expresamente recogidas en una ley, en cambio, :en la sanción el tipo penal se predetermina de antemano para todo tipo de conductas. En cuarto término, la expropiación es un acto unilateral donde el comportamiento del sujeto expropiado es irrelevante. En cambio, la sanción se funda en la conducta del sujeto multado. El Tribunal Constitucional ha dicho que “la expropiación, por' definición, es un acto con . caracteres de unilateralidad por parte de la Administración, es decir, uno que no viene precedido ni justificado en conducta alguna del expropiado. Se expropia por utilidad pública o por el interés general, no como consecuencia de alguna obligación particular que pesa sobre el administrado, ni coeomo producto de alguna sanción que se pretenda imponer al mismo” (STC ROL N* 541, C. 109%). En fin, se pueden seguir sumando diferencias extraídas de la ernñorme distancia yv la inverosímil aproximación jurídica entre una y otra figura jurídica; - 3.- Debe demostrarse el efecto expropiatorio en un sentido concreto. ;

Considerando 8

Que una de las interdicciones penales de contenido económico tiene que ver con la confiscación. La Constitución las prohíbe con la salvedad del caso de las asociaciones ilícitas. Hipotéticamente, una isanción podría tener un efecto “confiscatorio” más que “expropiatorio”, puesto que lo que está en juego es el efecto económico de su aplicación:a objeto de alegar un despojo arbitrario al margen de la ley. Sin embargo, una cuestión de esta naturaleza solo es posible. de reprochar en un caso concreto a partir del modo en que se aplica la ley. Por tanto, se trata de un examen en sede judicial más que un reproche a la ley mismá. Empero un alegato de este tipo debe estar revestido, en el examen del juez de fondo, de todos los elementos fácticos que permitan enjuiciarlo como un atentado al derecho de propiedad. Debe incorporar los antecedent¿s esenciales que le otorguen plausibilidad a una hipótesis muy compleja. Si no se aportan antecedentes económicos verificables y objetivos, no existe modo alguno he entender que exista _ uUn efecto expropiatorio más allá de la indudable, y constitucional, lesión económica que implica imponer una multa; - . 4.- Que el artículo 20 de la 'Ley General de Urbanismo y Construcciones está basado en un esquema que mezcla progresión y proporción de sanciones.

Considerando 9

Que 'el artículo 20 de la Ley General de Urbanismo. y Construcciones está bhbasado en una reforma impuesta por la Ley N% 19,742. Esta ley modificó el precepto cuestionado fijando la multa en la proporción actual. “El señor 'Subsecretario de Vivienda y Urbanismo indicó que en esta mnueva proposición se elevan las sanciones didándoseles el carácter de progresivas en función de las inversiones que están involucradas en el proyecto de que se trate. Advirtió que como puede ocurrir que el presupuesto. de la obra no esté actualizado o no haya sido elaborado, tratándose de obras de un tamaño habitualmente menor que no precisan exigencias plenas, se fija una multa no inferior a una Ni superior a cien U.T.M. El Honorable Diputado sefior Carlos Montes expresó que le parecía más adecuado haber incorporado un porcentaje del valor de la obra, porque eso permitiría que sea más equitativo el cobro y daría mayor margen a quien la aplique.”: (Informe de Comisión Mixta, p. 36). A su turno, la Ley N<fº 20.016 modificó el artículo 20 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones solo en su inciso final, estableciendo que "Las acciones relativas a las infracciones a que se refiere este artículo, prescribirán al momento de la recepción de la obra por parte de la Dirección de Obras Municipales.” Durante su tramitación el Ejecutivo planteó una indicación para modificar el inciso primero del artículo 20 “con objeto de establecer que Ta multa aplicable en el caso de una infracción a las 'disposiciones de la ley General de Urbanismo y Construcciones, a su Ordenanza, General vy a los instrumentos de planificación territorial puede ser proporcional si la infracción afecta sólo a una parte de la obra, circunstaricia que deberá ser certificada por el Director de Obras Municipales, el que sefñalará la parte y su valorización.” (Historia de la Ley 20.016, Informe Comisión Vivienda Cámara de Diputados, p. 38). Finalmente se rechazó esta indicación y se sustituyó en el sSenado por la modificación del inciso final del artículo 20 que prevaleció hasta el texto actual;

Considerando 10

Que la mecánica de aplicación de la norma exige realizar algunas distinciones. Primero, si existe o no un presupuesto de la obra. Segundo, en caso de existir dicho documento, la multa aplicable no puede ser inferior a un 0,5 % nmi superior al 20 % del presupuesto de la obra. Este presupuesto es el que regula el artículo 126 de la Ley General de Urbanismo de Construcciones y sobre el cual se calcula: el pago de los permisos de construcción. En tercer 1ugar, si mno existe el presupuesto, el juez puede disponer la tasación de la obra por un peritó. Y, en cuarto término, si no desea . 000324 M,WM solicitar tal pericia, el juez puede aplicar directamente una multa de una a cien unidades .tributarias mensuales. En quinto lugar, esta multa no' impide que se pueda ordenar la paralización o demolición total o parcial de la obra. En sexto lugar, esta multa no aplica cuando la conducta configura un delito o: tenga dispuesto una sanción especial determinada por esta ley o en otra. Cabe considerar una última regla relativa a la prescripción de la sanción, las que conciuyen al momento de recepción de la obra por parte de la Dirección de Obras Municipales;

Considerando 20

Que:como resulta claro solo cabe aplicar las sanciones expresamente determinadas por el legislador. El diléma adicional que parece plantearse es si con ocasión de1 artículo 20 de la Ley General de Urbanismo y Constrúcciones, en cuanto es una ciáusula general y residual, se pueden establecer sanciones efectivas a conductas infringidas que estarían aparentemente fuera del marco de la legislación urbanística. Este podría ser un caso hipotético, a partir de la vista de 1á causa (minuto 57 vy siguientes), en cuanto se. examirió si 1las denominadas “obras de infraestructura” uí“obras de mitigación” que no fueran ni de urbanismo ni de construcción podrían caber dentro de estas infracciones. El caso se trata de la ejecución de un contrato entre el Servicio de Vivienda y Urbanismo y la empresa constructora para la habilitación de obras viales relativas al corredor para el Transantiago en la comuna de Maipú; o

Considerando 30

Que en cuanto al examen de proporcionalidad en un sentido estricto, la multa, entendida como ¡intervención sobre los derechos concernidos, debe ser analizada en la perspectiva del caso concreto. . En este caso, una de las sentencias hace expresa mención al cumplimiento de este requisito: “Con todo, atendido al hecho de que no exiíste un presupuestb asignado a las obras ejecutadas, según lo ihfo:mado en denuncia N% 87 de la Dirección de Inspección de la Ilustre Municipalidad de Maipú, a fojas, y en.virtud de lo resuelto por el Tribunal Constitucional en la Causa Rol N? 2648 del afño 2014, quién declara la inaplicabilidad por inconstitucionalidad al artículo 20 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, a propósito de delimitar la facultad discrecional que le otorga la ley al juez de la causa, es que se tendrá especial consideración el principio de proporcionalidad ( aspecto positivo) o] de interdicción de la arbitrariedad (aspecto negativo) al momento de determinar el quantum de la pena aplicable al :caso de marras” (Sentencia del 39 Juzgado de Policía Local de Maipú, Rol 5047-2016 de 29 de julio de:.2016) . En esta perspectiva, y siendo una doctrina de este Tribunal verificar: esta proporcionalidad en el caso concreto, no es del caso cerrar el juicio de ponderación porque: éste es parte del examen judicial del juez de fondo. Sin embargo, a primera vista no parece que nos encontremos frente: a una mnorma que se haya aplicado vulnerando la prohibición de exceso o con manifiesta desproporción de la potestad punitiva. la regla fue aplicada apenas en:el segmento del 10% en un caso y del 25% en otro. Por tanto, más que exceso, más bien todo lo contrario, ya existió un ejercicio de autocontención de las potestades punitivas a la luz del expediente constitucional; : TRIGESIMOPRIMERO: Que en cuanto a la infracción del principio de tipicidad en el caso en concreto cabe constatar algunas consideraciones! esenciales aplicables al caso concreto. Primero, que :la requirente impugnó simultáneamente de un modo indistinto todo el inciso