INA-STC

Considerando 1

El abogado Juan Pablo Álamos Avendaño, en representación de FITTINGS Y LLAVERÍAS S.A., ha deducido requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad respecto del artículo 20 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, contenida en el D.F.L. N* 458, de 1975, del Ministerio de Vivienda y Urbanismo. Lo anterior, en el recurso de hecho que se sustancia actualmente ante la Corte de Apelaciones de Santiago, Rol N* 904-2017 del Libro de Ingreso Policía Local, que se dedujo contra la resolución que denegó el recurso de apelación interpuesto en contra de la sentencia dictada por el Juzgado de Policía Local de Lampa en el contexto de un proceso por denuncia infraccional.

Considerando 2

La norma impugnada es el inciso primero del artículo 20 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones que señala: "Toda infracción a las disposiciones de esta ley, a su ordenanza general y los instrumentos de planificación territorial que se apliquen en las respectivas comunas, será sancionada con multa, a beneficio municipal, no inferior a un 0,5% ni superior al 20% del presupuesto de la obra, a que se refiere el artículo 126 de la presente ley. En caso de no existir presupuesto, el juez podrá disponer la tasación de la obra por parte de un perito o aplicar una multa que no será inferior a una ni superior a cien unidades tributarías mensuales. Todo lo anterior es sin perjuicio de la paralización o demolición de todo o parte de la obra, según procediere, a menos que el hecho sea constitutivo de delito o tenga una sanción especial determinada en esta ley o en otra.”. lI. EL CONFLICTO CONSTITUCIONAL SOMETIDO A LA DECISIÓN DE ESTA MAGISTRATURA

Considerando 3

Las infracciones constitucionales que fundan este requerimiento se refieren al artículo 19, numeral 2% en cuanto la norma impugnada otorga discrecionalidad absoluta en la aplicación de multas violando el principio de proporcionalidad en la fijación de las mismas, así como de tipicidad en el establecimiento de las conductas, en relación con el artículo 5*, inciso segundo de la Constitución. De la misma manera, estima vulnerados los numerales 22%, 24* y 26% del artículo 19 puesto que establece una discriminación arbitraria en el trato económico que debe dar el Estado, en cuanto establece una regla expropiatoria y desproporcionada en la aplicación de una muita más allá de los supuestos que la Constitución avtoriza, afectando la esencia de estos derechos.

Considerando 4

Teniendo presente que la acción de inaplicabilidad importa un control concreto de constitucionalidad, donde las circunstancias que rodean la gestión pendiente deben ser consideradas por este sentenciador, es que conviene referir, brevemente, los antecedentes de la misma. En ese sentido, es necesario puntualizar que, según se lee en la sentencia del Juzgado de Policía Local de Lampa, de 12 de junio de 2017, la sociedad requirente fue condenada al pago de una multa ascendente a la suma de $7.820.121 correspondiente al 5% del presupuesto estimativo de lo edificado, por infringir el artículo 145 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, en relación con el artículo 1.3.2, numerales 1 y 4, de la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones (fs. 33). Dicha multa fue rebajada a la suma de 80 UTM, equivalente a $3.742.960, por el juez de policía local, de conformidad con la facultad que le confiere el artículo 21 de la Ley N* 18.287 (fojas 32). Las infracciones cometidas habrían tenido que ver, según se desprende de la misma sentencia, con el funcionamiento de una construcción sin contar con recepción definitiva.

Considerando 5

Como se verá, las aludidas circunstancias — resultarán determinantes para el rechazo del requerimiento en base a las consideraciones que siguen. llE. CRITERIOS INTERPRETATIVOS SUSTANTIVOS RESPECTO DEL ARTÍCULO 20 DE LA LEY GENERAL DE URBANISMO Y CONSTRUCCIONES

Considerando 6

Cabe hacer presente, en primer término, que esta Magistratura ya ha tenido oportunidad de pronunciarse, en sede de inaplicabilidad, sobre la norma legal impugnada en estos autos. Es así como en la sentencia Rol N* 2640, se acogió parcialmente el requerimiento declarando inaplicable aquella parte de la norma aludida que establece "... no inferior a un 0,5% ni superior al 20% del presupuesto de la obra, a que se refiere el artículo 126 de la presente ley. En caso de no existir presupuesto, el juez podrá disponer la tasación de la obra por parte de un perito o aplicar una multa.” Por su parte, en sentencias roles N*s 3099, 3100, 3305 (acumulado al Rol N* 3321) y 3110 se rechazaron los respectivos requerimientos. A partir de dichos pronunciamientos es posible afirmar que el Tribunal Constitucional ha ido desarrollando ciertos criterios y parámetros que permiten decidir este tipo de conflictos y que se resumirán a continuación en lo que resulte pertinente.

Considerando 7

Un primer criterio tiene que ver con que las sanciones no son parte del estatuto de las medidas económicas. En efecto, la requirente estima impugnada la igual aplicación que de dar el Estado en el trato en materia económica, reconocido en el artículo 19, numeral 22% de la Constitución, en el marco de una alegación sobre un contenido potencialmente expropiatorio de esta regulación, puesto que permite: . a los Jueces de Policía Local la aplicación de una forma arbitraria de sanciones, ya que, en la práctica, importa darles la posibilidad de que puedan expropiar a un particular parte importante de su patrimonio, por medio de multas en dinero, sin que se establezca o tipifique con claridad cual es el límite cuantitativo de la aplicación de un criterio cualitativo que justífique que sea de una UTM o cien UTM, el castigo por eventuales quebrantamientos a la regulación urbanística” (fs. 9 y 10). En sí mismo, este tipo de alegato corresponde a un ejercicio de extrapolación institucional puesto que se invoca una vulneración indirecta de una regla económica como si la sanción misma fuese una expropiación. Desde este punto de vista, se asocia el acto administrativo desfavorable de la expropiación con la condición desfavorable de la multa. Sin embargo, esto corresponde a una desnaturalización de la estructura y fundamento de las sanciones. Es evidente que la Constitución autoriza diversas modalidades de sanciones y penalidades (artículo 19, numerales 1%, 3% y 7* de la Constitución). Pero la imposición de las mismas no constituye, ontológicamente, una medida económica. Lo que la Constitución permite es que la actividad económica se desarrolle de conformidad “con las leyes que la regulen”, siendo las sanciones uno de los instrumentos preferentes para la aplicación y vigencia del mismo Estado de Derecho.

Considerando 8

Por ende, no es razonable realizar una comparación abstracta a la ley que determina la sanción y cuyos límites materiales se encuentran en los artículos 19, 5% 19 numerales 19, 2%, 3%, 7* y 26, 63 numeral 3 de la Constitución. Este núcleo normativo, con claras reglas constitucionales, configura un nítido marco de potestades atribuidas al Congreso Nacional las que no están exentas de límites. Sin embargo, los limites infranqueables se refieren a la violación de los principios de culpabilidad y de personalidad de las penas, consiguientemente, de la dignidad humana (artículo 1). Otro límite es que las penas no pueden ser un apremio ilegítimo (artículo 19, numeral 1*%) y lo serán cuando éstas sean penas crueles, inhumanas o degradantes (artículo 5% de la Constitución en relación con la Convención contra la Tortura). Respecto de todos estos límites debe demostrarse que el legislador los vulneró sin margen de duda. En consecuencia, no es posible verificar un criterio abstracto que examine las penas aplicando el estatuto de la propiedad o de las medidas económicas y sin atender a las reglas materiales que regulan la materia por directo mandato constitucional.

Considerando 9

Un segundo criterio tiene que ver con que las multas no son asimilables a las expropiaciones. En efecto, la expropiación es “el acto administrativo unilateral que priva del dominio sobre un bien, cualquiera sea su naturaleza, en virtud de ley que la autoriza por causa de vtilidad pública o de interés nacional, calificada por el legislador, con sujeción a un procedimiento legalmente determinado y con pago previo de la indemnización por el daño patrimonial efectivamente causado al expropiado." [Cea Egaña, José Luis (2012), “Ley expropiante y ley de expropiabilidad” en Renovación del constitucionalismo en Chile, Thomson Reuters, p. 495]. Para este sentenciador (STC Rol N* 1576) se puede construir la siguiente definición: es un modo de adquirir el dominio en el ámbito público consistente en el acto administrativo, unilateral y coactivo de la Administración del Estado, por el cual se priva a una persona de la titularidad de un bien o un derecho o de las facultades esenciales de ambos, fundado en una ley habilitante que justifica la causa de utilidad pública o interés nacional, mediante un procedimiento reglado y previo pago de la indemnización por el daño patrimonial efectivamente causado. Desde este punto de vista, la expropiación reúne dos instituciones en una. Por un lado, refleja la potestad expropiatoria del Estado y, por el otro, los mecanismos de garantía y protección de quien se ve privado de algún bien ya sea corporal o incorporal. En la perspectiva de los derechos fundamentales, la expropiación importa una doble vulneración de derechos constitucionales y de sus mecanismos de protección. Primero, porque revela un atentado a la igualdad ante la ley y a la igualdad de las cargas públicas, aseguradas por los numerales 2? y 20 del artículo 19 de la Carta Fundamental. Son solo algunos ciudadanos o administrados los que sufren la privación y deben soportar el sacrificio singular de determinados bienes para que pueda verse satisfecho un objetivo de política pública estatal. En tal sentido, es una carga excesiva que recae sólo sobre determinadas personas lo que exige que en el actuar de la Administración no se proceda a identificar a los que se verán privados de sus bienes de modo arbitrario, irracional o carente de objetividad. Y, en segundo lugar, la expropiación importa un atentado al contenido esencial del derecho de propiedad, garantizado en el artículo 19 N? 24 constitucional. Ello, porque el grado de afectación y extensión del mismo es de tal intensidad que simplemente “priva de aquello que le es consustancial de manera tal que deja de ser reconocible y que se impide el libre ejercicio en aquellos casos en que el legislador lo somete a exigencias que lo hacen irrealizable, lo entraban más allá de lo razonable o lo privan de tutela jurídica.” (STC Rol N* 43, c. 21”). En síntesis, impide que opere la regla del artículo 19, numeral 26%, de la Constitución que se constituye en el límite infranqueable a la hora de regular, complementar o limitar los derechos fundamentales. Por eso es que la verdadera fortaleza del derecho de propiedad radica en el conjunto de garantías que deben rodearla impidiendo que se configure un verdadero despojo para su titular. Entre dichas garantías se destacan: a) La intervención del legislador a través de la dictación de una ley general o especial que autorice la expropiación; b) La procedencia de la sustitución del bien expropiado por la indemnización correspondiente que debe ser equivalente al daño patrimonial efectivamente causado; y c) Un procedimiento expropiatorio que garantice la legalidad del acto expropiatorio y la tutela judicial respectiva en todo el proceso mismo.

Considerando 10

En lo que respecta a las multas, la jurisprudencia de este Tribunal no ha dudado en calificarlas como una sanción que afecta el patrimonio de una persona, ya sea que se inpongan en el ámbito penal como en el administrativo. En ese contexto las diferencias entre las multas y la expropiación resultan claras. Así, las multas importan una decisión judicial (0 de un órgano administrativo sancionador) mientras que la expropiación se materializa a través de un acto administrativo. Por su parte, la expropiación recae sobre un bien determinado y, en la sanción, la multa tiene un efecto pecuniario sobre bienes indeterminados. Asimismo, las finalidades que justifican una y otra institución son diversas. En la expropiación se exige la concurrencia de una causa de utilidad pública o de interés nacional expresamente consignada en una ley general o especial. En el caso de las multas, la finalidad que las anima dice relación con el castigo al infractor de una norma jurídica y el tipo penal se predetermina de antemano para todo tipo de conductas. Finalmente, la expropiación es un acto unilateral donde el comportamiento del sujeto expropiado es irrelevante. En cambio, la sanción se funda en la conducta del sujeto multado.

Considerando 20

Hay una amplísima jurisprudencia de este Tribunal (Sentencias Roles números 24, 468, 537-538, 549, 559, 781, 1011, 1281, 1351-1352, 1432, 1441, 1443, 1872, 1973, 2154, 2324, 2530, 2651, 2670, 2716, 2738, 2758, 2773, 2817, 2840, 2859 y 3081, entre otras) que vincula las hipotéticas infracciones por la ausencia de predeterminación de las conductas así como la vaguedad con que son establecidas, en relación con el artículo 19 numeral! 3 inciso final. La norma es clara puesto que impone un mandato al legislador al indicar que “ninguna ley podrá establecer penas sin que la conducta que se sancione esté expresamente descrita en ella”. Por tanto, no es posible entender que la infracción denunciada ocasione alguna vulneración al artículo 19, numeral 2*% de la Constitución. Asimismo, la requirente jamás explicó por qué y de qué manera se podría producir una infracción a los artículos 1 y 5* de la Constitución. No obstante, fundado en la misma jurisprudencia ya referida, entendemos que esta impugnación estaría vinculada a la infracción al principio de dignidad humana por indeterminación de la culpabilidad y el artículo 5% inciso