INA-STC

Texto completo

Ls.
o

13 litihie)

Santiago, veintisiete de julio de dos mil seis.
VISTOS:

Con fecha 13 de abril de 2006, Iberoamericana
de Energía Ibener S. A., ha interpuesto un requerimiento
de inaplicabilidad por inconstitucionalidad respecto de
diversas disposiciones de la Ley N* 18.410, Ley Orgánica
de la Superintendencia de Electricidad y Combustibles; y
del DEL N* 1, del Ministerio de Minería de 1982, Ley
Eléctrica:

Esta acción se ha formulado en relación a la
causa por reclamación de ilegalidad que se sigue ante la
Corte de Apelaciones de Santiago, caratulada
“Iberoamericana de Energía Ibener S. A. con
Superintendencia de Electricidad y Combustibles”.

Las normas ¡impugnadas en el requerimiento
expresan:

De la Ley N? 18.410, Ley Orgánica de la
Superintendencia de Electricidad y Combustibles:

Artículo 3*.- Corresponderá a la Superintendencia de
Electricidad y Combustibles:

17.- Resolver, oyendo a los afectados, los reclamos
que se formulen por, entre o en contra de particulares,
consumidores y propietarios de instalaciones eléctricas,
de gas y de combustibles líquidos, en general, y que se
refieran a cualquier cuestión derivada de los cuerpos
legales o reglamentarios cuyo cumplimiento le corresponde
fiscalizar.

Los reclamos serán comunicados por la
Superintendencia a los afectados, fijándoles un plazo
prudencial para informar. Si dicho informe fuere

suficiente para esclarecer la cuestión debatida, dictará

e

ph (ctota calce ))

resolución inmediata. Si el afectado no contestare en el
plazo fijado o si el hecho imputado fuere estimado de
gravedad, la Superintendencia deberá disponer que se
practique una investigación que le permita formarse
juicio completo y dictar la resolución que sea
procedente.

En las resoluciones que dicte podrá aplicar multas u
otras sanciones, conforme lo autoriza esta ley.

Del mismo modo, aunque no medie reclamo, en los
casos en que la Superintendencia compruebe infracciones
de las normas cuyo cumplimiento le corresponde
fiscalizar, podrá aplicar a los infractores las sanciones
referidas.

La forma de tramitación, los plazos, los requisitos
que deben cumplir las diligencias y actuaciones y la
aplicación de sanciones, así como la interposición de
recursos en contra de las referidas resoluciones, se
ajustarán a lo dispuesto en el Título IV de esta ley y a
lo que disponga el reglamento respectivo.

23.2 Sancionar el incumplimiento de las normas
técnicas y reglamentarias vigentes o que se establezcan
en virtud de la legislación eléctrica, de gas y de
combustibles líquidos relativas a las instalaciones
correspondientes, con desconexión de éstas, multas 0
ambas medidas.”

“Artículo 15.- Las empresas, entidades o personas
naturales, sujetas a la fiscalización o supervisión de la
Superintendencia, que incurrieren en infracciones de las
leyes, reglamentos y demás normas relacionadas con
electricidad, gas y combustibles líquidos, O en

incumplimiento de las instrucciones y Órdenes que les

y

415 (Gino queme) 3

imparta la Superintendencia, podrán ser objeto de la.

aplicación por ésta de las sanciones que se señalan en
este Título, sin perjuicio de las establecidas
específicamente en esta ley o en otros cuerpos legales.

Para los efectos de la aplicación de las sanciones a
que se refiere el inciso anterior, las infracciones
administrativas se clasifican en gravísimas, graves y
leves.

Son infracciones gravísimas los hechos, actos u
omisiones que contravengan las disposiciones pertinentes
y que alternativamente:

1) Hayan producido la muerte o lesión grave a las
personas, en los términos del artículo 397, N”* 1%, del
Código Penal;

2) Hayan entregado información falseada que pueda
afectar el normal funcionamiento del mercado co los
procesos de regulación de precios;

3) Hayan afectado a la generalidad de los usuarios oO
clientes abastecidos por el infractor, en forma
significativa;

4) Hayan alterado la regularidad, continuidad,
calidad o seguridad del servicio respectivo, más allá de
los estándares permitidos por las normas y afecten a lo
menos al 5% de los usuarios abastecidos por la
infractora;

5) Hayan ocasionado una falla generalizada en el
funcionamiento de un sistema eléctrico o de combustibles,
O

6) Constituyan reiteración o) reincidencia en
infracciones calificadas como graves de acuerdo con este

artículo.

Mb (cibnto dico mí, 4

Son infracciones graves, los hechos, actos u
omisiones que contravengan las disposiciones pertinentes
y que, alternativamente:

1) Hayan causado lesiones que no sean las señaladas
en el número 1) del inciso anterior, o signifiquen
peligro para la seguridad o salud de las personas;

2) Hayan causado daño a los bienes de un número
significativo de usuarios;

3) Pongan en peligro la regularidad, continuidad,
calidad o seguridad del servicio respectivo;

4) Involucren peligro o riesgo de ocasionar una
falla generalizada del sistema eléctrico e) de
combustibles;

5) No acaten las órdenes e instrucciones de la
autoridad y, en el caso de un sistema eléctrico,
incumplan las Órdenes impartidas por el respectivo
organismo coordinador de la operación, de lo cual se
deriven los riesgos a que se refieren los números
anteriores;

6) Constituyan una negativa a entregar información
en los casos que la ley autorice a la Superintendencia O
a la Comisión Nacional de Energía para exigirla;

7) Conlleven alteración de los precios o de las
cantidades suministradas, en perjuicio de los usuarios, u

8) Constituyan persistente reiteración de una misma
infracción calificada como leve de acuerdo con este
artículo.

Son infracciones leves los hechos, actos u omisiones
que contravengan cualquier precepto obligatorio y que no
constituyan infracción gravísima o grave, de acuerdo con

lo previsto en los incisos anteriores.”
[17 arta diccicicta) 5

“Artículo 16.- De acuerdo con la naturaleza y
gravedad de las infracciones, determinada según lo
previsto en las normas del presente Título, éstas podrán
ser objeto de las siguientes sanciones:

1) Amonestación por escrito;

2) Multa de una unidad tributaria mensual a diez mil
unidades tributarias anuales;

3) Revocación de autorización o licencia;

4) Comiso;

5) Clausura temporal o definitiva, y

6) Caducidad de la concesión provisional.

Para la determinación de las correspondientes
sanciones, se considerarán las siguientes circunstancias:

a) La importancia del daño causado o del peligro
ocasionado.

b) El porcentaje de usuarios afectados por la
infracción.

c) El beneficio económico obtenido con motivo de la
infracción.

d) La intencionalidad en la comisión de la
infracción y el grado de participación en el hecho,
acción u omisión constitutiva de la misma.

e) La conducta anterior.

f) La capacidad económica del infractor,
especialmente “si se compromete la continuidad del
servicio prestado por el afectado.”

“Artículo 16 A.- Sin perjuicio de las sanciones que
establezcan leyes especiales, las infracciones
tipificadas precedentemente podrán ser sancionadas con:

l.- Multa de hasta diez mil unidades tributarias

anuales, revocación de autorización o licencia, comiso o
8 (cito ieciacho) 6

clausura, tratándose de infracciones gravísimas, conforme
a lo establecido en el artículo 15;

2. Multa de hasta cinco mil unidades tributarias
anuales, revocación de autorización o licencia, comiso oO
clausura, tratándose de infracciones graves, de acuerdo
con el artículo antes citado, y

3.- Multa de hasta quinientas unidades tributarias
anuales Oo amonestación por escrito, tratándose de
infracciones leves.”

Del DEL N* 1, del Ministerio de Minería, de 1982, en
adelante Ley General de Servicios Eléctricos:

“ARTICULO 81” Los concesionarios de cualquier
naturaleza están obligados a llevar a cabo la
inteconexión de sus instalaciones cuando con informe de.
la Comisión se determine mediante decreto supremo del
Ministerio del Interior.

La operación de las instalaciones eléctricas de que

operen interconectadas entre sí, deberá coordinarse con

el fin de:

1.- Preservar la seguridad del servicio en el sistema
eléctrico;

2. Garantizar la operación más económica para el

conjunto de las instalaciones del sistema eléctrico;

3.- Garantizar el acceso abierto a los sistemas de
transmisión troncal y de subtransmisión, en conformidad a
esta ley.

Esta coordinación deberá efectuarse a través de un
Centro de Despacho Económico de Carga, de acuerdo a las
normas y reglamentos que proponga la Comisión.

Dispuesta la interconexión según lo establecido en el

inciso 1” de este artículo y en caso de falta de acuerdo

119 (tio ho liceos)

entre los concesionarios sobre la forma de realizar la
inteconexión y de efectuar el transporte o transferencia
de la energía, la Comisión oirá a los concesionarios y
entregará una recomendación al Ministerio del Interior
quien resolverá al respecto.

La operación de aquellas centrales y sistemas de
transmisión que no habiéndose establecido mediante
concesión, operen en sincronismo con un sistema
eléctrico, deberá ceñirse a las normas y reglamentos de
coordinación de la operación que se mencionan en este
artículo.”

En relación al Artículo 3%, N”* 17, inciso
cuarto; N” 23, inciso primero, y artículo 15 inciso
primero de la Ley de la Superintendencia, el recurrente
los considera ¡inconstitucionales en cuanto confieren
competencia a la Superintendencia para aplicar sanciones
por la infracción de normas legales, que no satisfacen el
principio de la tipicidad de la falta y de la pena, y
también de normas reglamentarias, lo que atenta contra el
principio de reserva legal en materia de derecho
administrativo sancionatorio.

En tanto, respecto del artículo 16 NW” 2 y
artículo 16 A de la Ley de la Superintendencia los
considera atentatorios contra el principio de reserva
legal de la pena que exige una razonable especificidad de
la misma en el contexto de una conducta y una pena
contenida en una norma única o fácilmente asociable.

Respecto del artículo 81 N* 1 de la "Ley
Eléctrica”, el requirente considera que la descripción de
la conducta no satisface el principio de tipicidad, sino

que enuncia un deber genérico -coordinarse con el fin
o
$

120 inca prieta) 8

de . . .2., y establece un bien Jurídico como es la
“seguridad del servicio en el sistema eléctrico”.

De esta forma, en su conjunto, las normas
impugnadas atentarían directamente contra los derechos
constitucionales contemplados en el artículo 19 N* 3 y lo
dispuesto en los artículos 5” a 7” de la Constitución, ya
que crean las bases de un derecho sancionatorio en
materia eléctrica inconstitucional, con amplio margen de
discrecionalidad a favor de la autoridad fiscalizadora.

Señala que en virtud de estas normas impugnadas
es posible aplicar penas dentro de un amplio rango por
contravenciones a lo dispuesto en disposiciones genéricas
que no describen el núcleo central de una conducta
especifica, y además, por infracción a deberes contenidos
en simples normas reglamentarias o meras instrucciones.

Con fecha 20 de abril de 2006 la Segunda Sala
del Tribunal Constitucional declaró admisible el
requerimiento, ya que constaba que la causa se encontraba
pendiente ante la Corte de Apelaciones de Santiago; que
los preceptos legales impugnados, considerados en su
conjunto, podían resultar decisivos en la gestión
indicada, y que la acción se encontraba razonablemente
fundada, todo lo cual permitía establecer que se había
dado cumplimiento a los requisitos establecidos en el
artículo 93 inciso decimoprimero de la Constitución. El
Tribunal suspendió el procedimiento Y dio curso
progresivo a los autos.

La requirente desarrolla los aspectos
constitucionales fundantes de su petición de
inaplicabilidad en los siguientes capítulos.

Il. lus Poniendi y derecho sancionatorio administrativo
24 (ero tico,

Señala que el lus puniendi se ha definido como
“la potestad penal del Estado de declarar punibles
determinados hechos a los que impone penas o medidas de
seguridad”, por lo que comprende la posibilidad del
Estado de establecer conductas u omisiones obligatorias y
las penas aplicables por parte de un organismo de la
administración. Esto conforma el derecho sancionatorio
administrativo.

Expresa que aunque hay opiniones en torno a que
la “sola existencia a nivel legal de un derecho
sancionatorio administrativo adolecería de
inconstitucionalidad, por lo que la aplicación de penas
por parte de un órgano de la administración y dentro de
un proceso con escasos resguardos formales, constitulría
un juzgamiento por una “comisión especial”, considera que
para efectos del requerimiento es posible que bajo el
amparo constitucional la ley cree un sistema
sancionatorio administrativo, dotando al órgano
administrativo de la facultad para aplicar sanciones con
base en un procedimiento regulado también a nivel legal.
Sin embargo, dicho sistema debe rodearse de las garantías
constitucionales aplicables por expreso mandato
constitucional, esto es, que su regulación sea
establecida en una norma de rango legal y contenga las
garantías del racional y Justo procedimiento.

A su juicio, para que el derecho sancionatorio
administrativo sea constitucionalmente lícito, debe ser
parte del derecho penal sustantivo general contenido y
reconocido en el artículo 19 N”* 3 de la Constitución.

A nivel constitucional la existencia de

derechos y garantías consagradas en tal jJerarguía exige

sl

122 bateó 10

que las excepciones que contemple sean establecidas al
mismo nivel normativo e interpretada de manera
restrictiva.

Concluye que es constitucionalmente lícita la
existencia de un derecho sancionatorio administrativo,
como parte del ius poniendi general del Estado reconocido
en el artículo 19 N* 3 de la Constitución, pero de igual
forma le son aplicables las garantías contenidas en
relación a este tema, es decir, el principio de la
culpabilidad, la reserva de ley, de la tipicidad de la
conducta y la legalidad de la pena.

II. Principio de reserva legal del delito y de la pena
como garantía constitucional

Respecto de este capítulo, indica que es una

descripción del delito o infracción y la pena o sanción
precisamente aplicable.

Será así el órgano legislativo el que
establezca las conductas que se sancionarán y de qué
forma se procederá.

En cuanto a la acción u omisión punible,
argumenta que este principio constitucional -aplicable al
derecho penal y al derecho sancionatorio administrativo-,
no permite que las conductas que se sancionen sean
establecidas por normas reglamentarias, generales O
específicas. De “igual forma, postula que la pena
específicamente asociada a una conducta punible,

declarada por ley, debe estar establecida también en una
0d

be,

123 (Cinads encima) y

norma de rango legal. Específicamente el artículo 19 N*
3, incisos penúltimo y último establecen este principio
Colige la actora que, como garantía
constitucional: a) operan como un límite a la soberanía
del Estado, y b) están dentro de la esfera de protección
del individuo, por lo que las garantías subyacentes no
pueden ser desconocidas por el legislador. Se trata, por
tanto, de aquellas materias que el artículo 63 N* 2 de la
Constitución indica como las que deben ser reguladas por
una ley, por lo que no pueden ser entregadas por remisión
a una entidad reglamentaria. Por lo tanto, no puede
aplicarse una sanción por violar un deber o desarrollar

una conducta establecida en una norma meramente

s reglamentaria.

Respecto del alcance de la reserva legal, el
Constituyente amplió el radio de la potestad
reglamentaria autónoma, dejándola como norma de clausura,
que reserva al legislador determinadas materias, entre
las que se encuentra la analizada en el artículo 19 N* 3
de la Carta. Lo anterior implica que la ley deberá
contener lo esencial y el reglamento simplemente
precisará la opción ya hecha por el legislador sin
agregar nada ni optar discrecionalmente entre
posibilidades.

La actividad reglamentaria sólo puede precisar
para un caso concreto la voluntad del legislador
claramente expresada en la ley, pero no puede
complementar la misma u optar con autonomía.

III. Principio de tipicidad como garantía constitucional

La actora sostiene que el principio de la

tipicidad resguarda principalmente la seguridad y certeza
p2 4 (ando reciba lao),

jurídica, permitiendo que se conozca de antemano, con
facilidad y certidumbre, las consecuencias Jurídicas
precisas de sus actuaciones y omisiones Y las
responsabilidades asociadas. Ello exige una conducta
precisa cuyo incumplimiento trae aparejada una sanción,
lo que es plenamente aplicable al derecho sancionatorio
administrativo.

Al respecto la requirente concluye que tanto la
conducta infraccional como la pena deben estar
establecidas en una norma de rango legal y esta debe
contener una descripción precisa del deber exigido.

La simple mención de coordinación para
resguardar bienes Jurídicos no es una descripción precisa
a nivel legal de la conducta que trae aparejada la
aplicación de la sanción.

IV. Principio de la reserva de ley en relación a las
penas

En relación a las penas, a Juicio de la actora
hay que tener presente lo indicado en el inciso penúltimo
del N* 3 del artículo 19 el que señala que “ningún delito
se castigará con otra pena que la que la ley promulgada
con anterioridad a su perpetración, a menos que una nueva
ley favorezca al afectado”. Si bien esta norma establece
la garantía de la irretroactividad de la ley penal o
sancionatoria, también contiene la exigencia de que sea
la ley y solo ella la que establezca la pena a aplicar,
excluyendo a la autoridad administrativa al respecto.

El ente que impone la pena sólo debe fijar la
misma para el caso concreto, dando aplicación a las
reglas que se establecen en preceptos que también tienen

rango legal.
125 (ainda meinbicinco) ,

(CUOS Y

Finalmente este principio obliga a asociar una
pena concreta a una conducta en una misma norma u otra
asociable directamente, de manera que sea posible,
fácilmente establecer las consecuencias jurídicas de su
infracción.

Concluye en esta parte indicando que los
preceptos impugnados violan el principio de reserva de
ley en materia de pena en los siguientes términos:

El artículo 15 y demás normas indicadas de la Ley de
la Superintendencia permiten aplicar sanciones por violar
deberes genéricos cercanos a simples bienes Jurídicos
generales;

El artículo 15 y artículo 3% N*s. 17 y 23 de la Ley
de la Superintendencia establecen como punibles toda

infracción a normas de cualquier tipo aplicables al rubro

eléctrico, sin asociar penas a conductas precisas en una
norma legal, y

Los artículos 16 y 16 A de la misma Ley establecen
penas genéricas, sin determinaciones precisas, con un
rango de amplitud inusitado que entregan un especio de
discrecionalidad constitucionalmente inaceptable al ente
fiscalizador.

Seguidamente, la requirente se encarga de
precisar la inconstitucionalidad de los preceptos
impugnados.

En relación al artículo 3% N”* 17 inciso cuarto y N?
23 inciso primero, y al artículo 15 de la Ley de la
Superintendencia, a su juicio viola el principio de
reserva de la ley en materia de derecho sancionatorio
administrativo, ya que permite la aplicación de sanciones

por conductas no descritas en la ley, sino que en virtud
e
ES

de deberes establecidos en reglamentos, instrucciones y
normas de rango inferior.

Viola, en segundo lugar, el principio de la
tipicidad ya que permite sancionar por la infracción de
deberes genéricos o por la simple afección de bienes
jurídicos, sin describir precisamente la conducta u
omisión; y viola, por último el principio de la tipicidad
legal de las penas, ya que no se indica en la misma norma
infringida el efecto de su incumplimiento, existiendo una
remisión tácita a un amplio cuerpo o conjunto de posibles
penas que no confieren certeza jurídica alguna, que son
precisadas por la administración.

En relación al artículo 16 N”* 2 y al artículo 16 A
de la ley de la Superintendencia, alega que son
inconstitucionales en cuanto no señalan penas, sanciones
especificas en cuanto a su entidad, sino que establecen
rangos, con importante grados de latitud administrativa.

Son asimismo normas que inconstitucionalmente
remiten al ente fiscalizador el deber de determinar la
pena concreta, en base a ciertos elementos a considerar
con discreción.

Alega que se ha aplicado una multa millonaria
en una ley diferente por infracción del deber genérico de
coordinarse para preservar la seguridad del servicio.

Además, se han aplicado multas por infracción a
mandatos de conducta establecidos en un simple
reglamento.

En relación al artículo 81l inciso segundo N* 1, hace
ver que la norma establece un bien Jurídico que consiste
en “preservar la seguridad del servicio en el sistema

eléctrico”, para lo cual los concesionarios deben
Ed

[27 (titnda rreimdicicte)

coordinarse, "lo que se hará mediante un Centro de
Despacho Económico de Carga.

Al sancionarse en la Calidad de miembro del
referido Centro de Despacho, se considera que el deber es
diferente al de incorporarse al Centro, por lo que la
Superintendencia ha aplicado esta norma genérica como un
tipo penal, sin contener siquiera el núcleo de la
conducta que se estima infringida.

Explica que no existe una descripción precisa
de la conducta que cumpla con los principios de reserva
legal y tipicidad y no puede argumentarse respecto de la

descripción que hace el reglamento, el que sólo puede

Y precisar el núcleo central contenido en la ley, no

'inventarlo.

Por lo demás, no se aplica una pena específica
señalada en la ley, sino que se fija por la misma
autoridad, dentro de un amplio marco, sin dar
cumplimiento al precepto constitucional de la legalidad
de la pena establecido en el artículo 19 N* 3 de la
Constitución.

se argumenta, finalmente que las penas
aplicadas están basadas en normas reglamentarias en dos
casos, y en un caso, basado en una sola norma legal que
no asocia un deber de conducta precisa.

Concluye la requirente señalando que se
entregan atribuciones a la Superintendencia para aplicar
sanciones a los operadores eléctricos, por el
incumplimiento de deberes genéricos establecidos en
distintas normas y regulaciones de rango inferior a la
ley, en incumplimiento de principios constitucionales de

reserva de ley y tipicidad. Además, se aplican sanciones
ne

E
ee
e

ad

128 esoo reia) 1

establecidas en amplísimos rangos, sin dar cumplimiento
al principio de reserva legal en materia de penas.

Solicita finalmente la declaración de
inaplicabilidad por inconstitucional de los preceptos
indicados añadiendo la solicitud de inconstitucionalidad
y su derogación. Hace excepción a ese procedimiento
respecto del artículo 81 N”* 1 de la Ley Eléctrica, ya que
sólo la aplicación específica resulta inconstitucional.
Finalmente solicita tener por interpuesto el
requerimiento, declarando inaplicable el artículo 3%, N?
17 y 23, artículo 15, artículo 16 N”* 1, artículo 16 A,
todos de la Ley N* 18,410, y del artículo 81 inciso
segundo N* 1 de la Ley Eléctrica.

Con fecha 9 de junio de 2006, la
Superintendencia de Electricidad y Combustibles informa
respecto del requerimiento interpuesto.

Indica la Superintendencia que las
características de la energía eléctrica implica la
necesidad de coordinación entre las distintas empresas
generadoras, transmisoras Y distribuidoras. Esta
coordinación tiene como finalidad garantizar la seguridad
del servicio en el sistema eléctrico de acuerdo al
artículo 81 de la Ley General de Servicios Eléctricos.

Estas actividades de producción o generación,
como de transmisión, están sujetas a un marco regulatorio
obligatorio señalado en el artículo 1% del DFL N* 1, Ley
General de Servicios Eléctricos que dispone que "la
producción, el transporte, la distribución, el régimen de
tarifas y las funciones del Estado relacionadas con estas

materias se regirán por la presente ley.”. Por tanto, la
119 Etoka prcinhinatre),

actividad es, de este modo, especialmente disciplinada en
su totalidad. |

Atendido el carácter de servicio de utilidad
pública ha existido preocupación de los poderes
colegisladores por establecer normas que permitan una
fiscalización oportuna. Sin embargo, el respeto a las
normas constitucionales obliga, también, a que tales
preceptos se ajusten a las normas propias de los órganos
públicos y de respeto de las garantías constitucionales.

Agrega la Superintendencia que la función
reguladora del Estado se funda, por una parte, en el
artículo 19 N* 21 de la Constitución, que indica que la
actividad económica debe desarrollarse “respetando las
normas legales que las regulen”, y por otra, en que el
Estado no puede discriminar en el trato que debe otorgar
en materia económica (artículo 19 N* 20). Es decir, debe
respetar la igualdad ante la ley.

En relación a los planteamientos en que se
funda el requerimiento y en razón de los cuales sostiene
la tesis que pretende hacer completamente idénticos el
derecho penal sustantivo y el derecho administrativo
sancionador, señala la Superintendencia que se ha debido
reconocer que, no obstante ser posible encontrar una
raigambre común entre el derecho penal sustantivo y el
administrativo sancionador, en definitiva también
presentan evoluciones particulares Y matices
diferenciadores que permiten sostener que, en rigor, no
pueden entenderse como uno solo. De hecho, en Chile, se
ha mantenido claramente vigente la doctrina que los
diferencia y entiende que responden a principios comunes,

pero con evoluciones y diferencias nada menores.

10 (eurta hinta) 18

Al respecto, la Superintendencia recuerda el
sentido exacto de la potestad reglamentaria y la
regulación que de ella efectúa la Constitución, que la
recurrente pretende desconocer.

En efecto, a Juicio de la entidad estatal,
sostener que sólo la ley debe establecer sanciones
infraccionales y agotar el tipo, o, a la inversa, que el
reglamento no puede establecer la infracción
administrativa, o que no puede completar o complementar
un tipo infraccional en blanco, contemplado en una norma
legal, importa desconocer la tesis del dominio legal
máximo contemplada por el Constituyente de 1980.

Concretamente, en el sistema estatuido por la
Constitución, la ley sólo puede regular ciertas materlas
taxativamente señaladas en su artículo 60 y, respecto de
ellas, sólo puede estatuir las bases esenciales de un
ordenamiento jurídico -Artículo 60 N* 20-. De ello se
sigue que, respecto de las materias no contempladas en el
artículo 60, tiene cabida la llamada potestad
reglamentaria autónoma; mientras Que, respecto de las
materias de ley, reguladas por una ley que estatuye tan
sólo las bases esenciales del ordenamiento Jurídico, cabe
la potestad reglamentaria de ejecución.

No obstante, señala la Superintendencia que la
recurrente pretende que la ley, en contravención a lo
dispuesto por la Constitución, deje de ser una norma que
estatuya las bases esenciales de un ordenamiento
jurídico, contraviniendo el numeral 20 del artículo 60
del Texto Fundamental, y regule con precisión cada uno de
los tipos infraccionales en materia de Derecho

Administrativo Sancionador Eléctrico, lo cual, además,

4

A

134 (Gincto hacia y un)

dejaría sin sentido la potestad reglamentaria entregada
expresamente por el propio Constituyente al Presidente de
la República, en el numeral 8 del artículo 32.

La imposibilidad de regular una serie de
conductas asociadas eminentemente en aspectos técnicos,
mediante una ley, particularmente en el sector eléctrico,
implicaría, a su Juicio, que las ¡instrucciones de la
autoridad pasarían a ser meras sugerencias y la potestad
reglamentaria el ejercicio de una autoridad de papel, sin
imperio.

Sobre este punto, la Superintendencia cita el
artículo 10% de la Ley General de Servicios Eléctricos,
que establece que: “Zlos reglamentos que se dicten para la
aplicación de la presente ley indicarán los pliegos de
normas técnicas que deberá dictar la Superintendencia,
previa aprobación de la Comisión. Estos pliegos podrán
ser modificados periódicamente en concordancia con los
progresos que ocurran en estas materias”. Así, esta norma
legal deja en claro la necesidad de normas reglamentarias
capaces de ir adaptándose a la dinámica y veloz evolución
de materias técnicas que jamás podrían ser eficientemente
reguladas legalmente.

No puede dejar de tenerse en cuenta que las
garantias que han de i¡imperar para aplicar sanciones
formalmente penales y para imponer sanciones
administrativas no pueden ser idénticas, ya que entre las
mismas existen diferencias no menores.

De ahí entonces que, dada la extraordinaria
gravedad que revisten las sanciones materialmente
penales, éstas deben ser ¡impuestas con las máximas

garantías, exigencia que no debiera ser tan rigurosa si

2

132 (cams basin y li) 20

se trata de sanciones de menor gravedad, como las
sanciones administrativas, para cuya aplicación es
posible considerar una moderación de las garantías, por
ejemplo, permitiendo que el desarrollo y características
de la infracción que autoriza su imposición sea normada
por la vía del reglamento.

Con todo, la Superintendencia indica que aun
respecto de la imposición de sanciones administrativas,
hay ciertos principios o garantías mínimas que no pueden
dejar de concurrir para su aplicación, las que, de
acuerdo a nuestro ordenamiento ' constitucional, se
refieren al debido proceso oO presencia de proceso
racional y justo; que exista una debida investigación que
preceda a la aplicación de la sanción y un irrestricto
apego al principio de legalidad, de manera que el tipo o
conducta objetiva esté descrita, al menos en su rasgos
esenciales, en un texto legal que anteceda a los hechos
que “se investigan, Ggarantizándose la presunción de
inocencia al inculpado y que el procedimiento sea
igualitario para todos los sujetos a quienes deba
aplicarse.

Respecto de la garantía contenida en su
artículo 19 N* 3 y su relación con el principio de
tipicidad, con arreglo al cual: “Ninguna ley podrá
establecer penas sin que la conducta que se sanciona esté
expresamente descrita en ella”, la Superintendencia
argumenta que comúnmente se entiende por tipo la
descripción de aquello en que el delito consiste
especialmente, y se dice que cumple una función de

garantía en cuanto "no hay delito sin una descripción
133 (ito diia y Jas, 21

(legal) de 'aquello en que el hecho esencialmente
consiste”.

Alega este ente fiscalizador que, de los
antecedentes consignados en la historia de la norma, el
propósito al aprobar este precepto, fue el de terminar
con las leyes penales llamadas "en blanco”, esto es,
aquellas que establecen sanciones sin describir
adecuadamente las acciones incriminadas. No obstante,
posteriormente se eliminó la expresión “completa”, que
tuvo por objeto suprimir la exigencia de que la ley penal
se baste en todo aspecto a sí misma y que, por el
contrario, se estimó que era suficiente que la ley
tipificara en lo esencial la conducta delictual, la que
podría ser desarrollada oO precisada en aspectos no
esenciales, por otra norma emanada de una instancia
distinta de la legislativa. La conducta, pues, que se
sanciona debe estar claramente descrita en la ley, pero
no es necesario que sea de un modo acabado, perfecto, de
tal manera llena, que se baste a sí misma, incluso en
todos sus aspectos no esenciales.

Es decir, si ni siquiera en materia penal se
contempla el requisito de que la conducta delictual esté
descrita en un cien por ciento en el texto legal, mal
podría establecerse dicha exigencia en materias de orden
administrativo, como infundadamente pretende la
reclamante.

Respecto de los preceptos referidos a las
disposiciones de la Ley N* 18.410, que faculta a la
Superintendencia para sancionar a las entidades que
incurrieren en infracciones de las leyes, reglamentos y

demás normas, o en incumplimiento de las instrucciones y

-£

134 (tanto brcimda, y arta),

órdenes que les imparta, precisa la Superintendencia que
las mismas corresponden a la consagración legal de una
atribución de la que todos los organismos públicos
fiscalizadores están dotados para hacer cumplir no sólo
la ley, sino también los reglamentos y las «nstrucciones
y Órdenes que emitan, facultándolos para imponer
sanciones respecto de conductas cuyo núcleo o esencia
está descrito en normas de rango legal que se
complementan, completan y desarrollan con disposiciones
contenidas en reglamentos e instrucciones y Órdenes que,
para un cabal cumplimiento del precepto que establece el
núcleo esencial de la conducta, resulta imprescindible
implementar. Tales normas reglamentarias, órdenes e
instrucciones constituyen simplemente normas técnicas que
especifican la conducta exigida legalmente y que resulta
necesario complementar o completar.

Desde el punto de vista doctrinario, cabe
señalar que el principio de reserva o legalidad en
materia penal tiene una de sus derivaciones en la
exigencia de tipicidad, esto es, en la de describir
completa y precisamente la conducta que eventualmente
puede ser objeto de una sanción penal.

En materia penal obviamente existe un problema
si la descripción completa de la conducta sancionada no
se encuentra en la ley y se requiere acudir, para su
complemento, a normas reglamentarias.

No obstante, la realidad es que el dinamismo de
ciertos sectores impone la necesidad de que parte de la
descripción de ciertas conductas quede entregada a
reglamentos, que no se someten a los lentísimos

procedimientos de dictación de leyes.

135 cirda Lila ico)

En relación a las sanciones que originan el
proceso sobre la reclamación judicial interpuesta, señala
la Superintendencia que el principio contenido en el
artículo 81, se encuentra complementado y desarrollado en
diversas disposiciones del Reglamento.

Como gueda de manifiesto, el núcleo esencial de
las conductas por las que se formuló cargos está descrito
en una norma de rango legal, contenida en el artículo 81
de la citada Ley General de Servicios Eléctricos.

Establecida la forma de ocurrencia de los
hechos y luego del análisis de la información disponible,
a Juicio de la Superintendencia existían antecedentes
suficientes para estimar que los hechos constituían
transgresiones a la normativa vigente, por lo que se

procedió a formular cargos. En la misma oportunidad se

les concedió individualmente un plazo de quince días
hábiles para que formularan sus descargos. Enseguida,
luego ' de recibirse los respectivos descargos, la
Superintendencia procedió a confirmar los cargos,
dictando las correspondientes resoluciones exentas que
sancionan con multas a las infractoras, las que fueron
impugnadas por la vía del recurso de reposición
contemplado en el artículo 18 A de la Ley N”* 18.410 y
luego a través del recurso de reclamación judicial

consagrado en el artículo 19 del mismo texto legal y ha

sido invocado en la solicitud que motiva el
requerimiento.

Lo indicado deja en evidencia, que la
investigación administrativa que culminó con la

expedición del acto de sanción, siempre ha estado bajo el

imperio del derecho y presidida por las reglas de un

136 (ico Leioa y cia) 24

racional y justo procedimiento, en los términos
garantizados por la Constitución.

La Superintendencia cree que habiéndose
demostrado, de un modo contundente, que el principio de
reserva O legalidad no ha sido amagado con motivo de las
sanciones aplicadas en el proceso que motiva el
requerimiento, queda asimismo comprobado que la supuesta
inconstitucionalidad de dichas disposiciones no es tal.

Más todavía, señala que resulta evidente que el
núcleo de la conducta ordenada -el coordinarse para
preservar la seguridad del suministro- se encuentra
establecida en una norma de rango legal, como es el
tantas veces citado artículo 81 de la Ley, en tanto que
las normas reglamentarias infraccionadas no son sino la
concreción, en un nivel técnico y de ejecución de dicho
artículo 81, de la obligación legal de coordinación.
Siendo así las cosas, no Cabe hablar, bajo ningún
respecto, de violaciones al principio de reserva legal ni
de una supuesta y consecuente inconstitucionalidad de las
disposiciones.

Señala la Superintendencia que las normas
contenidas en el artículo 15 y demás preceptos de la ley
N* 18.410, que le otorgan facultades sancionadoras, y que
han sido objeto del requerimiento son completamente
constitucionales Y, por ende, resultan plenamente
aplicable al proceso que ha servido de base a la actora
para plantear su solicitud.

En efecto, la base de la conducta que ha sido
considerada por la Superintendencia para imponer las
sanciones aa los recurrentes, está descrita, en su

esencia, en el artículo 81 de la referida ley General de
a

-.

13 (lion Keita y nieto) 25

Servicios Eléctricos, que impone a los concesionarios de
cualquier naturaleza que operen interconectados entre sí,
la obligación de coordinar la operación de sus
instalaciones. con el fin de preservar la seguridad del
servicio en el sistema eléctrico.

Es esa la conducta esperada y su incumplimiento
es lo que determina que debe hacerse exigible la
responsabilidad de los sujetos a que el precepto se
refiere y que, una vez sustanciado el proceso normado en
los artículos 17 y siguientes de la Ley N” 18.410 y en el
decreto N* 119, de 1989, del Ministerio de Economía,
Fomento Y Reconstrucción, permite imponer la sanción de
acuerdo al mérito de los hechos investigados y de la
participación que en ellos le ha correspondido al
infractor. El Reglamento Eléctrico sólo viene a servir de
complemento y desarrollo del deber de coordinación
previsto por el legislador en el artículo 81 aludido.

En otros términos, argumenta que es la ley y no
el reglamento la que contempla tanto las sanciones
(artículo 16 de la Ley N” 18.410) como la causal que
autoriza para imponerlas (artículo 81 N”* 1 de la citada
Ley General de Servicios Eléctricos).

En virtud de todo lo anterior, a su Juicio no
puede pretenderse asimilar la actividad administrativa a
la actividad Jurisdiccional en materia penal. No puede
pretenderse descripciones taxativas y precisas en campos
dinámicos y sujetos a incesantes variaciones, como el de
la energía eléctrica, ni que todo lo que deba
fiscalizarse, regularse Y sancionarse en caso de

infracción lo sea mediante leyes.
138 (éiemto bumbayeho),

Con fecha 13 de junio se trajeron los autos en
relación y se realizaron los alegatos de ambas partes.
CONSIDERANDO:

I. Los problemas de GConstitucionalidad que se
plantean.

Primero: Que, como se ha reseñado en la exposición
que antecede, se ha requerido a este Tribunal para que
declare que la aplicación de determinados preceptos
legales: los artículos 3 número 17 inciso cuarto y
número 23 inciso primero, 15, 16 N* 2 y 16 A, todos de la
Ley N”* 18.410, que crea la Superintendencia de Electricidad
y Combustibles y el artículo 81 N* 1 del Decreto con
Fuerza de Ley N”* 1 de 1982 del Ministerio de Minería, Ley
General de Servicios Eléctricos, conocida como “Ley
Eléctrica”, resultan contrarios a la Constitución en un
caso en que son invocados como fundamento legitimador de
un acto administrativo sancionador. En la gestión
pendiente, la requirente reclama ante la Jurisdicción de
las multas que la Superintendencia de Electricidad y
Combustibles le ha aplicado administrativamente, luego de
imputarle, en su calidad de empresa concesionaria del
servicio público interconectado central de electricidad e
integrante del Centro de Despacho Económico de Carga
respectivo, una serie de infracciones a normas legales y
reglamentarias. Tal como se expresa en la parte
expositiva, la actora sostiene que estos preceptos
resultan contrarios al principio de legalidad que
consagra la Constitución, particularmente en sus
variantes de reserva legal y tipicidad consagrados en los
dos incisos finales del artículo 19 N”* 3 de la Carta

Fundamental, por lo que su aplicación, en la referida

“5

-
55

139 (liado ducinla y uste]

gestión Judicial, vulneraría esas disposiciones Y
consecuencialmente también los artículos 5% a 7% de la
misma Constitución.

Segundo: Que, para resolver la cuestión así
planteada, esta Magistratura debe razonar acerca de los
límites constitucionales del llamado “derecho
administrativo sancionador” y, más especificamente,
establecer si, en la especie, las reglas que establecen
las infracciones y sanciones están constitucionalmente
reservadas al ámbito legal y, de ser así, cuáles son las
exigencias que la ley ha de cumplir para ser considerada
acorde a la Carta Fundamental. Para ello este Tribunal
habrá de dilucidar si la Constitución exige que las
normas que describen deberes a cuyo incumplimiento se
atribuyen sanciones, deben estar necesariamente contenidas
en un mismo precepto que describa la conducta ilícita y la
sanción que se le atribuye o si resulta aceptable, por el
contrario, que unas normas establezcan deberes y otras
las Sanciones para el caso de su incumplimiento. Deberá
asimismo determinar si unas y otras normas deben ser de
rango o jerarquía legal o si, por el contrario, resulta
constitucionalmente admisible que normas de inferior
jerarquía a la legal puedan, con autonomía, establecer
deberes (cuyo incumplimiento se considera como conducta
infraccional sancionable). En caso de admitirse la
reserva legal, esta sentencia deberá además establecer si
esas normas legales, pueden ser complementadas por la
potestad reglamentaria, y en caso afirmativo, determinar si
las normas legales impugnadas describen de manera
suficiente la conducta debida. Por último, el Tribunal

deberá dilucidar si la Constitución reserva a la ley el

28

(10(Cints turba)

AM

establecimiento de las sanciones y si exige y en qué
sentidos y grado que la ley precise este tipo de
sanciones.
Tercero: Que, típicamente la actividad sancionadora
del Estado -y este caso no es la excepción- opera a
. través de una diversidad de normas que cumplen funciones
diversas. Entre ellas, se encuentran al menos tres tipos
que interesa destacar para efectos de este fallo:
a) Las que establecen las conductas debidas para los
administrados. En el derecho administrativo no se
vinculan en una misma norma, como típicamente ocurre en
el derecho penal, la descripción de una conducta
antijurídica con su correspondiente sanción, sino que se

describen deberes u obligaciones de los administrados. En

el caso sub-lite son de esta naturaleza una serie de
normas reglamentarias y la norma legal impugnada que
establece el deber de las empresas concesionarias de
interconectarse y coordinarse, a través de los Centros de
. Despacho Económico de Carga, con el objeto de preservar
la seguridad del servicio en el sistema eléctrico,
contenida en el artículo 81 del D. F. L. 1 de 1982, en
adelante “Ley Eléctrica”.
b) Aquellas que entregan potestades sancionatorias a la
Administración y establecen, de un modo más o menos
general, que el incumplimiento a los deberes contenidos
en otras normas debe ser sancionado. En la especie, son
de esta naturaleza las consagradas en los artículos 15 y
en los numerales 17 y 23 del artículo 3” de la Ley N?
18.410, cuya inaplicabilidad también ha sido solicitada;
c) Las que establecen las sanciones que han de aplicarse

a las conductas que infringen deberes. En la especie, son
[94 (cinto cuartas uu),

de este tipo los artículos 16 y 16 A de la Ley N* 18.410,
cuya inaplicabilidad también ha sido solicitada.

Además de estas clases de normas, el derecho
administrativo sancionador establece, típicamente en
otros preceptos, los órganos que pueden juzgar las
conductas que infringen deberes y los procedimientos a
que debe someterse esta actividad sancionadora.

Para resolver las cuestiones planteadas, lo primero que
debe dilucidarse es si este conjunto de normas
impugnadas, estrechamente vinculadas entre sí, como puede
apreciarse, y que llamaremos el derecho administrativo
sancionador aplicable al caso, está o no
constitucionalmente sujeto al principio de legalidad.

II. Sujeción del Derecho Administrativo Sancionador
al Principio de Legalidad.

Cuarto: Que los artículos impugnados, como todos los
que regulan la actividad sancionadora de la
Administración, están sujetos al principio de legalidad;
desde luego, en virtud de los preceptos básicos
contenidos en el Capítulo I de la Constitución,
particularmente en sus artículos 6 y 7 que establecen la
sujeción de toda actividad de los órganos del Estado al
ordenamiento Jurídico y muy especialmente, en cuanto los
dos primeros incisos del artículo 7% de la Constitución,
los sujetan a la Carta Fundamental y a la ley, al
disponer que los órganos del Estado sólo actúan
válidamente si lo hacen dentro de su competencia y en la
forma prescrita en la ley y que ninguna magistratura
puede atribuirse, ni aún a pretexto de circunstancias
extraordinarias, otra autoridad que la que se le haya

conferido en virtud de la Constitución o las leyes.

p42 Cita tuaremta y ola) 30

Complementa este principio básico de exigencia de
legalidad de los actos de la administración el precepto
contenido en el numeral 18 del artículo 63, en cuanto
exige que sean de Jerarquía legal las normas que fijen
las bases de los procedimientos que rigen los actos de la
administración pública y el inciso cuarto del artículo 65
en cuanto reserva al Presidente de la República la
iniciativa exclusiva de las leyes que Crean nuevos
servicios públicos.

Quinto: Que el principio de legalidad es igualmente
aplicable a la actividad sancionadora de la
administración en virtud de lo prescrito en los dos
últimos incisos del numeral 3 del artículo 19 de la Carta
Fundamental. Aún cuando las sanciones administrativas y
las penas difieren en algunos aspectos, ambas pertenecen
a una misma actividad sancionadora del Estado -el
llamado lus puniendi- y están, con matices, sujetas al
estatuto constitucional establecido en el numeral 3% del
artículo 19. Como ha establecido este Tribunal, a
propósito de la aplicación a Clodomiro Almeyda de las
sanciones contempladas en el artículo octavo entonces
vigente, “.se hace necesario, también, traer a colación
el principio de "nulla poena sine lege" que expresa el
artículo 19 N* 3 inciso séptimo de la Carta Fundamental,
ye que si bien es cierto que dicho precepto sólo se
refiere a los delitos penales, no lo es menos que él debe
estar presente para determinar el alcance del artículo
8”, ya que difícilmente, en una interpretación razonable,
pueden sustraerse al concepto de pena las graves

sanciones que el precepto impone a quien incurre en el
a
a

140 (ceo tuarinla y las) 5

ilícito constitucional que contempla.” (sentencia de 21
de diciembre de 1987, Rol N* 46, considerando 18)

De igual modo, el Tribunal reiteró esa doctrina en
el fallo Rol N* 244 cuyos considerandos 9% y 10% que se
reproducen establecieron:

“9* Que, los principios inspiradores del orden penal
contemplados en la Constitución Política de la República
han de aplicarse, por regla general, al derecho
administrativo sancionador, puesto que ambos son
manifestaciones del ius puniendi propio del Estado;”

10% “Que, entre ellos, es necesario destacar los
principios de legalidad y de tipicidad, los cuales no se
identifican, sino que el segundo tiene un contenido
propio como modo de realización del primero. La legalidad
se cumple con la previsión de los delitos e infracciones
y de las sanciones en la ley, pero la tipicidad requiere
de algo más, que es la precisa definición de la conducta
que la ley considera reprochable, garantizándose así el
principio constitucional de seguridad jurídica y haciendo
realidad, junto a la exigencia de una ley previa, la de
una ley ciertas”;

Sexto: Que no es obstáculo a lo afirmado el hecho
que los incisos finales del numeral tercero empleen un
lenguaje penal, pues como ha tenido oportunidad de

“a

establecer este Tribunal, sustantiva y procesalmente,
el artículo 19 N”* 3 de la Constitución tiene que ser
entendido y aplicado con significado amplio y no estricto
ni restrictivo, porque sólo así es posible cumplir,
cabalmente, cuanto exige la serie de principios

fundamentales analizados en los considerandos

precedentes. Consecuentemente, cabe concluir que dentro
punteo tarda y neto)

de los parámetros de razonabilidad y legitimidad a que se
hizo referencia, lo cierto e indudable es que la igual
protección de la ley en el ejercicio de los derechos
fundamentales, como asimismo, las concreciones de ese
principio que aparecen en los incisos siguientes del
mismo numeral, deben ser entendidas en su acepción
amplia, sin reducirlas por efecto de interpretaciones
exegéticas, o sobre la base de distinciones ajenas al
espíritu garantista de los derechos esenciales que se
halla, nítida y reiteradamente, proclamado en la Carta
Fundamental vigentes” (sentencia de 21 de abril de 2005,
Rol N* 437, considerando 16);

Séptimo: Que la aplicación de las garantías
constitucionales del Derecho Penal al Derecho
Administrativo sancionador tiene una larga tradición en
el derecho chileno, pues ya hace cuarenta años, la Corte
Suprema interpretó que la voz “condenados” del artículo
11 de la Constitución de 1925 era aplicable a quienes
sufrían sanciones administrativas. En efecto la Corte
Suprema en fallo de 31 de marzo de 1966 señalaba que
“ existe en verdad Jurisprudencia ya establecida por esta
Corte en el sentido de que el vocablo “condenado” de que
se sirve el artículo 11 de la Constitución Política , no
significa por sí solo una condena por delito penal porque
de diversos artículos del Código Civil y del de
Procedimiento Civil aparece que las expresiones
“condenar”, “condenarse” y otras análogas, se emplean en
el sentido amplio comprensivo del hecho de imponerse a
una persona una pena o sanción, sea de carácter penal,
civil o administrativo, cualquiera que sea la Causa que

la haga procedente, por lo que no se comprende porqué la
(115 (gto tuareley ima)

palabra “condenado”, sin otro calificativo "puede
limitarse en su alcance a la condena por delito penal,
máxime cuando el precepto de que se trata se refiere al
hecho sobre que recae el juicio y ese hecho puede
revestir diversa naturaleza”. (considerando 9%). En igual
sentido se pronunció la misma Corte en fallo de
inaplicabilidad de 12 de julio de 1966, agregando además
que: "Como se ha dicho, el mencionado precepto comprende
la condenación de una persona por cualquier hecho al que
la ley sanciona con una pena, y la multa...es una pena
pecuniaria, y esta calidad punitiva no se desnaturaliza
por el hecho de que la sanción sea aplicada
administrativamente” (considerando 71%). De ese modo, hace
ya Cuarenta años nuestra Corte Suprema hacía aplicables
al derecho administrativo sancionador las garantías
constitucionales propias del derecho penal.

Octavo: Que, en la especie, la aplicación del
principio de legalidad a la actividad sancionadora del
Estado viene también exigida por lo dispuesto en el
artículo 19 N”* 21 en relación al 19 N* 26 y al 63 N* 2 de
la Carta Fundamental. Para llegar a esta conclusión basta
aceptar la premisa de que las normas que establecen
deberes y vinculan sanciones a su incumplimiento, como
las descritas en las letras a) y b) del considerando
tercero que antecede, limitan el ejercicio del derecho a
desarrollar una actividad económica lícita. En efecto,
todo precepto que establece un deber para quien ejerce el
derecho a desarrollar una actividad económica, sujeta ese
ejercicio a una regulación, toda vez que el sujeto que
desarrolle la actividad no será libre para ejercerla del

modo que le plazca, sino que deberá hacerlo del modo en

HH lioho euraneta y asis) ,

que ella ha quedado regulada. En la' especie, quien
desarrolle una actividad de generación, transporte oO
distribución eléctrica deberá hacerlo de manera
“interconectada” y “coordinada”, según lo regula el
artículo 81 de la “Ley Eléctrica”, bajo amenaza de las
sanciones establecidas en el artículo 16 y 16 A,' a
aplicarse por la Superintendencia de Electricidad y
Combustibles, en virtud de la facultad que le otorga el
artículo 15, ambos de la Ley N? 18.410. De este
razonamiento resulta ineludible conclulr que los
artículos impugnados como inconstitucionales regulan,
para el caso, el ejercicio de una actividad económica
lícita.

Noveno: Que las normas que regulen el ejercicio de
una actividad económica lícita deben estar contenidos en
preceptos de rango legal, según lo dispone expresamente
el numeral 21 del artículo 19 al establecer que "El
derecho a desarrollar cualquier actividad económica que
no sea contraria a la moral, al orden público o a la
seguridad nacional”, debe hacerse “respetando las normas
legales que la regulen”. (énfasis añadido). En
consecuencia, la Constitución reserva a la ley la
regulación de la actividad económica lícita.

Décimo: Que, congruente con lo anterior, el numeral
2% del artículo 63 de la Constitución, invocado en esta
sentencia, al establecer la reserva legal dispuso que
eran materias de ley “las que la propia Constitución

F

exija que sean reguladas por una ley.” Entre ellas, por
las razones ya expuestas, se debe considerar las que
regulen el derecho a desarrollar una actividad económica

lícita.

np (tios canta, piate) ss

Décimo Primero: Que, al razonar de este modo, el
Tribunal reafirma lo ya dicho en sentencia de 21 de abril
de 1992, Rol N? 146, al resolver sobre la
constitucionalidad del Decreto Supremo N”* 357, de 19 de
febrero de 1992, en la que señaló: "Que, si bien es
efectivo que el legislador haciendo uso de su facultad de

"regular" puede establecer limitaciones y restricciones

7
SA

al derecho a desarrollar cualquier actividad económica,
esta facultad no le corresponde al administrador, pues de
acuerdo al texto constitucional, por el artículo 60, N”
2*, que establece "Sólo son materias de ley: las que la
Constitución exija que sean reguladas por una ley", estas
atribuciones están entregadas expresamente al legislador,
al disponer el constituyente que el derecho a desarrollar

una actividad económica se asegura "respetando las normas

legales que la “regulen'”, En otras palabras, el

constituyente entrega al legislador y no al administrador

la facultad de disponer como deben realizarse las

>. actividades económicas y a qué reglas deben someterse;”
(considerando 11).

Décimo Segundo: Que, en consecuencia, las normas que

establecen deberes a las empresas de generación O

distribución eléctrica, deben estar contenidas en

preceptos legales. Igual estatuto ha de aplicarse al

Le resto de las normas que, inseparablemente vinculadas con

ellas, establecen que el incumplimiento de tales deberes

deben ser sancionados y las que establecen las sanciones.

Es el caso de todas y cada una de las normas impugnadas

de inconstitucionalidad en esta causa.

148 (bioa aurea 4rcho)

¡03
DD

III. En la especie, el estatuto jurídico de la
actividad sancionadora de la administración admite la
colaboración de la potestad reglamentaria.

Décimo Tercero: Que afirmar que una determinada

materia está regida por el principio de legalidad no

equivale necesariamente a excluir que la potestad

reglamentaria de ejecución pueda, dentro de los márgenes
constitucionales, normar esa misma materia. La potestad
reglamentaria de ejecución de las leyes le está
expresamente conferida al Presidente de la República en
el artículo 32 N”* 6 de la Constitución. El ámbito de
regulación de la potestad reglamentaria de ejecución
coincide con aquel que la propia Constitución reserva al
dominio legal, si bien le está subordinada. En efecto,
teniendo presente que la Carta de 1980 consagra el
sistema de dominio legal máximo en el artículo 63 y
además otorga al Ejecutivo la facultad de dictar
reglamentos, decretos e instrucciones en todas aquellas
materias que no sean propias del dominio legal en el
artículo 32 N* 6, resulta evidente que la potestad
reglamentaria de ejecución no puede sino dar aplicación a
los preceptos legales en las mismas materias reservadas
al dominio legal. Este es el único entendimiento armónico
de lo dispuesto por la Carta Fundamental en los artículos
63 y 32 N* 6 ya referidos: el primero establece las
únicas materias que pueden y deben ser reguladas por la
ley (materias de reserva legal), mientras el segundo
distingue dos categorías excluyentes de decretos: los
autónomos, llamados a regular “todas aquellas materias
que no sean del dominio legal” y los de ejecución,

consagrados a través de la facultad de dictar “los demás

149 cido guata y ute 37

reglamentos, decretos e instrucciones que crea
convenientes para la ejecución de las leyes”. De la sola
lectura de los dos preceptos resulta evidente que la
potestad reglamentaria de ejecución sólo puede darse en
materias reservadas al dominio legal, pues en las demás
el legislador está vedado y deben ser reguladas por la
potestad reglamentaria autónoma. Si esta facultad de
dictar “los demás reglamentos, decretos e instrucciones
que Crea convenientes para la ejecución de las leyes”
está concedida por la propia Constitución al Presidente
de la República, es evidente que la Carta Fundamental
acepta, salvo los casos en que lo excluya expresamente,
la regulación normativa subordinada de la administración
en materias reservadas al dominio legal.

Décimo Cuarto: Que, al reservar la Carta Fundamental
una determinada materia a la ley no priva, por este
hecho, a ésta de su esencia de norma general y abstracta,
atributos que le son reconocidos como esenciales desde
tiempos antiguos. La Constitución de 1980, a través del
sistema de dominio legal máximo reafirmó estas
características de la ley. En efecto, la Carta
Fundamental, por medio de su artículo 63, estableció el
dominio legal máximo, listando las únicas materias que
podían ser tratadas por el legislador. Si bien el numeral
20 de ese precepto abrió esa enumeración con un lenguaje
genérico, estableció con claridad que la ley debía ser
una norma general que .estatuyera las bases esenciales de
un ordenamiento Jurídico (énfasis añadido). Si en el
sistema de dominio legal máximo de la Constitución de
1980, el legislador debe limitarse a establecer las bases

de un ordenamiento Jurídico, queda entregada, salvo
150 (sismo tienta 38

disposición expresa en contrario del propio Texto
. Fundamental, a la potestad reglamentaria del Presidente
de: la República la dictación de los "reglamentos,
decretos e instrucciones que crea convenientes para la
ejecución de las leyes”. Reafirman la voluntad de la
Constitución de que la ley mantenga el carácter general y
abstracto, lo dispuesto en los numerales 4, 16 y 18 del
mismo artículo 63.

Décimo Quinto: Que, como efecto de las consideraciones
precedentes, la colaboración reglamentaria, no se
“encuentra entonces excluida por el principio de reserva
legal, salvo los casos en que la propia Constitución ha
dispuesto que sólo la ley puede regular una cierta
materia o disponer en ciertas cuestiones. Como lo afirma

“u

la doctrina especializada, “por intenso que sea el
Principio de Reserva Legal, nunca excluirá del todo o por
completo la intervención de los órganos administrativos.
Imaginar lo contrario equivale a convertir la ley en
reglamento y a concentrar en el órgano legislativo las
dos potestades aludidas, quebrantando el Principio de
Separación de Órganos y lesionando la eficiencia que se
gana, con sujeción al mismo Principio, en la división de
las funciones estatales.” (Cea Egaña, José Luis, los
Principios de Reserva Legal y Complementaria en la
Constitución Chilena; Rev. de Derecho de la Universidad
de Valdivia, dic. 1998, Vol. 9, No. 1, pp. 65-104.)

Décimo Sexto: Que esta lectura de la Constitución ha
sido recogida en diversos fallos de este Tribunal; desde
luego hace pocos meses este Tribunal lo estableció al
validar normas que reglamentaron preceptos legales en

materia de educación parvularia, en sentencia de 30 de

15 (cionLo cimartda yum)

marzo de 2006, Rol N? 465. Igual doctrina fue
establecida, entre otros, en las sentencias de 25 de
abril de 2000, Rol 306 y de 15 de abril de 1997, Rol N”
253. |

Décimo Séptimo: Que, a igual conclusión de aceptar por
regla general la colaboración reglamentaria en materias
reservadas por la Constitución al dominio legal, debe
llegarse en virtud de lo dispuesto en el inciso final del
numeral 3 del artículo 19 de la Carta Fundamental. En
efecto, y tal como ha tenido oportunidad de desarrollar
este Tribunal en sentencia de 4 diciembre de 1984, Rol N?
24, relativo a un requerimiento sobre la Ley de Drogas,
el texto del artículo 19 N”* 3 exige que la conducta se
encuentre “expresamente” descrita en la ley, pero no que
esté “completamente” descrita en el precepto legal. Este
último adjetivo calificativo fue incluido en la propuesta
de precepto constitucional hecho por la Comisión de
Estudio de la Nueva Constitución, pero deliberadamente
eliminado por la Junta de Gobierno, lo que debe
necesariamente interpretarse como una aceptación, en esta
materia, de la colaboración de la potestad reglamentaria
en la descripción de la conducta sancionable.

Décimo Octavo: Que, en consecuencia, ha de concluirse
que el principio de legalidad no excluye la colaboración
de la potestad reglamentaria de ejecución, salvo en
aquellos casos en que la propia Constitución ha reservado
a la ley y sólo a ella disponer en todos sus detalles en
una determinada materia, que no es el caso que se examina
en estos autos. Lo anterior no dilucida la extensión de
la reserva legal; esto es, no determina cuanto de la

regulación puede entregar la ley a la potestad

152 (Gamo docto do) 40

reglamentaria, lo que exige, en cada caso, revisar el
sentido y alcance con que el constituyente ha establecido
la reserva legal en la determinada materia, lo que se

desarrollará más adelante.

Décimo Noveno: Que, de igual forma, de los
considerandos anteriores debe seguirse que la
colaboración reglamentaria está, a todo evento,

restringida por la Constitución en los casos, como lo es
el derecho administrativo sancionador, en que rige el
principio de legalidad. Si en el estatuto jurídico de la
actividad sancionatoria de la administración está
legitimada la potestad reglamentaria de ejecución, no lo
está la autónoma, en el sentido que sin suficiente
cobertura legal, un decreto, reglamento o instrucción no
puede constitucionalmente establecer deberes
administrativos que limiten el ejercicio del derecho a
llevar a cabo una actividad económica lícita y a cuyo
incumplimiento se vinculen sanciones. El estatuto de las
garantías constitucionales establece claros límites a la
manera en que la ley debe describir conductas infractoras
de deberes administrativos y no entrega a la
discrecionalidad administrativa la creación autónoma de
tales deberes o la fijación de sus sanciones.

Vigésimo: Que una vez aceptado que resulta
constitucionalmente lícito que un decreto puede detallar
una ley que establece deberes administrativos de los
administrados, ha de seguirse necesariamente que no
resulta constitucionalmente obligatorio que la ley regule
en todos sus detalles esos mismos deberes. En el otro
extremo, tampoco resulta constitucionalmente tolerable

que la ley, eluda la reserva legal y, carente de

mi
5

153 (iodo crctnta sis) a

contenido, delegue en el administrador lo que la
Constitución ha reservado a ella.

Vigésimo Primero: Que, de este modo, la Constitución
otorga y distribuye potestades limitadas a los órganos
del Estado para garantizar que su actuación sea en
defensa de la persona y de su dignidad, pero suficientes
para la consecución del bien común en materias que exigen
regulación y fiscalización estatal, como lo es, en la
especie, la producción y distribución de energía
eléctrica. En virtud de esos principios y conforme a las
reglas ya analizadas, la Constitución reserva a la ley,
manifestación de la voluntad soberana y norma con la
máxima publicidad, el establecimiento sustantivo de los
deberes y de las sanciones que puedan imputarse a su
incumplimiento. Al mismo tiempo, y dentro de los límites
constitucionales y legales, faculta a la administración
para dictar las normas reglamentarias que juzgue
convenientes para la ejecución de los deberes legales.
Establecidas las premisas anteriores, cabe abocarse ahora
a determinar si la regulación efectuada a nivel legal por
los preceptos impugnados en estos autos es
suficientemente descriptiva de la conducta debida para
habilitar regulación reglamentaria.

IV. - Examen de la inaplicabilidad por
inconstitucionalidad del Artículo 81 N” 1 del DFL 1 de
1982 o “Ley Eléctrica”.

Vigésimo Segundo: Que, cabe dilucidar ahora si el
precepto que contiene el deber de las empresas
concesionarias que operen interconectadamente a
coordinarse para, entre otros fines, preservar la

seguridad en el suministro del servicio eléctrico,
N
-

45% (timo cioneuarte y0nadl,

contenida en el artículo 81 N* 1 del D.F.L. 1 de 1982, es
suficiente frente al principio de legalidad aplicable,
según y en los términos razonados en los considerandos
que anteceden; o) si, por el contrario, resulta
inaplicable por vicio de inconstitucionalidad en un caso
en que se le invoca como precepto de rango legal que
contiene la descripción de un deber, cuyo incumplimiento
otra norma vincula a sanciones. En otras palabras, cabe
preguntarse ahora si este precepto de rango legal tiene o
no la suficiente “densidad normativa”, o si describe de
manera suficiente el “núcleo esencial” de la conducta
debida, para ser aplicado en un caso sin resultar
contrario a la propia reserva de legalidad que la
Constitución, en defensa de la dignidad humana, ha
dispuesto een esta materia, según lo razonado en
considerandos anteriores. Al efecto, debe tenerse
presente que esa “densidad normativa” requerida por el
principio de tipicidad viene exigida en razón de la
seguridad jurídica de los administrados. La ley, norma
cuyo cCconocimiento debe presumirse, está llamada a
establecer las conductas debidas, bajo apercibimiento de
sanción administrativa, de un modo suficiente para que
los obligados tomen noticia al menos del núcleo esencial
de la conducta que les resulta obligatoria, bajo
apercibimiento de sanción.

Vigésimo Tercero: Que, para emitir el juicio señalado
en el considerando anterior, ha de tenerse presente que
el precepto legal impugnado, el que no puede considerarse
aisladamente, según lo razonado en los considerandos
primero a tercero que anteceden, ha descrito la conducta

debida a través del verbo rector “coordinarse”; ha
xo

SS

155 (do Cinratnlarytimeo 43

establecido una finalidad, en este caso, la de preservar
la seguridad del servicio en el sistema eléctrico,
conforme a lo prescrito en .ese mismo precepto; y ha
graduado las sanciones ante su infracción según sus modos
de comisión o sus efectos, conforme a lo establecido en
los artículos 15, 16 y 16 A de la Ley N* 18.142. En este
último sentido, para que la infracción al deber de
coordinarse para alcanzar el fin de preservar la
seguridad en el servicio pueda ser considerada grave oO
gravísima, se hace necesario que su incumplimiento se
produzca en razón de falsear información que pueda
afectar el normal funcionamiento del mercado o los
procesos de regulación de precios o que la dicha
infracción tenga por efecto un determinado resultado, tal
como la muerte o lesión grave de personas o una falla
generalizada en el funcionamiento de un sistema
eléctrico, según debe ser interpretado el artículo 81 en
comento en conjunto con los artículos 15, 16 y 16 A de la
Ley N* 18.410. En otras palabras y para Juzgar si la ley
ha o no descrito de manera suficiente el deber cuyo
incumplimiento resulta sancionable con multa, ha de
tenerse presente que, por el sólo ministerio de la ley,
puede presumirse que los sujetos obligados saben que
deben realizar una conducta: coordinarse; que han de
realizarla con una finalidad pública descrita también por
la ley, como son la de preservar la seguridad en el
suministro eléctrico, garantizar la operación más
económica para el conjunto de las instalaciones del
sistema y garantizar el derecho de servidumbre sobre los
sistemas de transmisión y saben, por último, que sus

eventuales incumplimientos serán considerados como graves

¿5b (indole y és) 44

o gravísimos si de ellos se siguen determinados efectos,
como son los de ocasionar la muerte de una persona o la
falla generalizada en el funcionamiento de un sistema
eléctrico.

Vigésimo Cuarto: Que, “coordinar” significa disponer
las cosas metódicamente y concertar medios o esfuerzos
para una acción común. En consecuencia, en la especie, en
virtud del artículo 81 del D.F.L. N*1 o Ley Eléctrica,
las empresas concesionarias del sistema eléctrico quedan
entonces obligadas a disponer las cosas metódicamente y a
concertar medios y esfuerzos en virtud de una finalidad
relacionada con la naturaleza del servicio que prestan.
Este deber de conducta se esclarece y adquiere mayor
sustancia y sentido, pues el método y la concertación de
medios debe ser aquel que resulte funcional a alcanzar la
seguridad del servicio, la operación más económica para
el conjunto de las instalaciones del sistema y el derecho
de servidumbre sobre los sistemas de transmisión. Estas
son metas públicas ordenadas a la protección de la
persona, conducentes a una finalidad lícita, como es la
de disciplinar la actividad de quienes, por la vía de la
concesión, han optado por tomar parte en el suministro de
un servicio público vital para la población, como o es el
suministro eléctrico. En consecuencia, no nos
encontramos, en la especie, ante una delegación vacía de
contenido. La ley no se ha limitado a delegar en normas
reglamentarias la regulación de la materia, lo que sí
resultaría constitucionalmente reprochable, sino que ha
descrito el deber de conducta para la consecución de un
fin lícito, a través de un verbo rector, cuyo significado

ha quedado enriquecido al poner la conducta al servicio

15 hando tiracha y Nile)

de finalidades públicas legítimas y lo ha sancionado
conforme a sus efectos.

Vigésimo Quinto: Que este Tribunal Constitucional
considera que, para la gestión pendiente, esta
descripción del núcleo esencial del deber a través del
verbo rector “coordinarse”, explicitado a través de
finalidades públicas lícitas que ayudan a entender su
sentido y alcance y cuyo incumplimiento ha sido
considerado como agravado en conformidad a los efectos
que describe el artículo 15 de la Ley N” 18.410, resulta
suficiente y, en consecuencia, no hará reproche de
inaplicabilidad por inconstitucionalidad al precepto del

artículo 81 del D.F.L. 1 de 1982.

V. Examen de la inaplicabilidad de los preceptos que

establecen la legitimidad de la actividad sancionadora:
Los artículo 15 y números 17 inciso cuarto y 23 inciso
primero del artículo 3 de la Ley N” 18.410.

Vigésimo Sexto: El artículo 15 de la Ley N* 18.410 que
también se ha impugnado, faculta a la Superintendencia a
sancionar a las empresas, entidades o personas naturales,
sujetas a su fiscalización o supervisión en caso que
estas incurran en infracciones de las leyes, reglamentos
y demás normas relacionadas con electricidad, gas y
combustibles líquidos, o cen incumplimiento de las
instrucciones y Órdenes que les imparta la propia
Superintendencia. Se dispone también por el mismo
precepto que las sanciones serán aquellas que señala el
mismo título de la ley o en otros cuerpos legales. Los
incisos siguientes del precepto clasifican, como se dijo,
las ¡infracciones en gravísimas, graves y leves y

distinguen estos tres grupos, en un caso por la conducta

<
fr $

153 (ito circa y ocho),

infraccional (la entrega de información falsa que pueda
afectar el normal funcionamiento del mercado 0. la
regulación de los precios) y, en otros casos, por los
efectos (v.gr. si la infracción ha producido la muerte oO
lesión grave a las personas o una falla generalizada en
el funcionamiento de un sistema eléctrico). En lo que
interesa destacar y como puede apreciarse, el precepto
faculta a la Superintendencia para sancionar a las
empresas sujetas a su supervisión en cuatro hipótesis: a)
ante infracción de norma legal; b) ante infracción de
norma reglamentaria; C) ante infracción de las demás
normas relacionadas con electricidad, gas y combustibles
líquidos, Y d) ante el incumplimiento de las
instrucciones Y órdenes que les imparta la
Superintendencia.

Vigésimo séptimo: Que, en esta sede de inaplicabilidad
resulta especialmente importante destacar que, en la
gestión pendiente la Superintendencia invoca
incumplimientos de normas legales y reglamentarias y no
de instrucciones u órdenes. En efecto, en la gestión
pendiente se ha impugnado el acto sancionatorio contenido
en la Resolución Exenta 1434, de 14 de Agosto de 2003 de
la Superintendencia de Electricidad y Combustibles. De su
lectura y particularmente de su parte resolutiva y
considerando noveno, se concluye que, en este caso, lo
que se imputa a la reclamante es el incumplimiento de
deberes contenidos en normas legales, como lo es el
artículo 81 del D.F.L. l de 1982 y de normas
complementarias establecidas en un Decreto Supremo, como
lo son los artículos 165, y diversos acápites de los

artículos 172, 181, 184, 323 y 324, todos del Decreto
459 (iodo dica y uso),

Supremo 327 del Ministerio de Minería de 1997. No le
corresponde a esta Magistratura, en consecuencia, juzgar
en esta causa la inaplicabilidad por inconstitucionalidad
del artículo 15 de la ley 18.410 en cuanto pueda
aplicársele para sancionar incumplimientos de
instrucciones y Órdenes de la Superintendencia de
Electricidad y Combustibles, sino de una norma de rango
legal y de diversos preceptos contenidos en un Decreto
Supremo, pues así se le ha invocado en la gestión
pendiente. En sede de inaplicabilidad, el Tribunal está
llamado a determinar si la aplicación del precepto en la
gestión específica resulta contraria a la Constitución.
Lo que el Tribunal debe practicar es un examen concreto
de si el precepto legal, invocado en una gestión judicial
pendiente y correctamente interpretado producirá efectos
o resultados contrarios a la Constitución.

Vigésimo Octavo: Que, tal como fluye de los
considerandos anteriores, el hecho que una ley faculte a
una Superintendencia a sancionar a las empresas sujetas a
su supervisión ante la infracción de ley no constituye un
acto constitucionalmente repudiable desde el punto de
vista de la legalidad en su dimensión de reserva legal.
Es obvio, por la propia definición del principio de
reserva legal, que si el deber está establecido en una
norma de rango legal, no cabe reproche de
constitucionalidad alguno en su virtud. En cuanto al
principio de tipicidad, el examen no puede hacerse sino
al precepto que describe el deber, lo que ya se ha
efectuado en los considerandos contenidos en el apartado
IV que antecede. En este sentido, el precepto no resulta

inaplicable por inconstitucionalidad y así se declarará.

5

RS

Vigésimo Noveno: Que tampoco resulta
constitucionalmente reprochable que una ley faculte a una
Superintendencia a sancionar a las empresas

concesionarias de un servicio público ante el

incumplimiento de deberes establecidos een Decretos

Supremos, en la medida que estos últimos se limiten a
reglamentar deberes suficientemente descritos en normas
de rango legal. En la especie, las normas de rango legal

examinadas describen de manera suficiente el deber, según

lo razonado en los considerandos Décimo Tercero a
Vigésimo Quinto que anteceden. En este sentido, el
precepto no resulta inaplicable por vicio de

inconstitucionalidad y así se declarará.

Trigésimo: Lo dicho respecto del artículo 15 de la
“Ley Eléctrica” se aplica en análogos términos a lo
dispuesto en los numerales 17 inciso cuarto y 23 inciso
primero del artículo 3 del mismo cuerpo legal. Ambos
preceptos autorizan a la Superintendencia a sancionar. El
primer numeral, en su inciso cuarto que es el que ha sido
impugnado faculta a la entidad a aplicar sanciones de
oficio "en los casos en que la Superintendencia compruebe
infracciones de las normas cuyo cumplimiento le

4Y

corresponde fiscalizar.” Por lo ya razonado respecto del

artículo 15, tampoco merece reproche de
constitucionalidad este precepto, en cuanto “se le
pretenda aplicar en una gestión para sancionar

infracciones a normas de rango legal Oo contenidas en
decretos supremos, si es que estos últimos vienen, como
en la especie, precedidos jerárquicamente de una ley que

describa las conductas debidas y sancionables con

—.

suficiente sustancia como para no vulnerar el principio
de legalidad y así se declarará.

Trigésimo Primero: Que el mismo análisis y la misma
conclusión ha de seguirse respecto a lo dispuesto en el
inciso primero del numeral 23 del artículo 3%. Este
habilita a “sancionar el incumplimiento de las normas
técnicas y reglamentarias vigentes o que se establezcan
en virtud de la legislación eléctrica,..”. A su respecto,
no cabe hacer reproche de constitucionalidad si se le
pretende aplicar para sancionar infracciones a conductas
establecidas en normas de rango legal y en decretos
supremos si estos últimos vienen, como en la especie,
precedidos jerárquicamente de una ley que describa las
conductas debidas y sancionables con suficiente sustancia
como para no vulnerar el principio de legalidad y así se
declarará.

Trigésimo Segundo: Lo razonado en los cuatro
considerandos que anteceden no debe estimarse como un
Juicio relativo a si, en la gestión pendiente, las
sanciones aplicadas por la Superintendencia tuvieron o no
suficiente cobertura legal, pues tal juicio debe ser
emitido por el Tribunal de Alzada que conoce de las
reclamaciones de la Empresa sancionada. En otras
palabras, este pronunciamiento no versa ni podría versar
acerca de si el Decreto Supremo: invocado por la
Superintendencia efectivamente se limita a desarrollar el
deber de coordinarse con los fines legales o si, por el
contrario, excede esos márgenes tolerables o si delega en
normas inferiores este deber que le corresponde. No le
compete a este Tribunal en este caso juzgar la legalidad

ni la constitucionalidad de los Decretos Supremos o de

50

instrucciones que se amparan en ellos, invocados en la
gestión pendiente. Sólo le corresponde determinar si la
aplicación, en la gestión pendiente, de los preceptos
legales impugnados resulta contraria a la Constitución.
vI. Examen de la inaplicabilidad por
inconstitucionalidad de los preceptos que establecen las
sanciones. Artículos 16 numero 2) y 16 A de la Ley N”
18.410 de la Superintendencia de Electricidad y
Combustibles.

Trigésimo Tercero: Que, tal como ha quedado descrito
en los vistos y en los considerandos iniciales, el
requirente ha solicitado también que se declare la
inaplicabilidad por inconstitucionalidad de los preceptos
que establecen las sanciones; esto es, los contenidos en
los artículos 16 N* 2 y 16 A de la Ley N* 18.410. Alega
que ambos preceptos vulneran el principio de legalidad
establecido en el artículo 19 N* 3 de la Constitución,
fundamentalmente por la discreción que consagran a favor

de la administración al establecer un amplio rango de

sanciones, que, además juzga pueden llegar a ser
excesivas.
Trigésimo Cuarto: Que, en lo que corresponde al

principio de legalidad entendido como reserva legal; esto
es, la exigencia de que las conductas y, en este caso,
las sanciones estén contenidas en la Ley y no en normas
de inferior jerarquía, este Tribunal no hará reproche de
inconstitucionalidad, toda vez que las sanciones, cada
una de las posibles de aplicar en la gestión pendiente,
están todas y cada una descritas en normas de rango
legal, como lo es la Ley N* 18.410. Esta no delega en

norma infralegal alguna establecer sanciones para el

163 (Cedo resta y Lio) 51

incumplimiento de obligaciones. Nada "se le puede
reprochar al precepto en razón de la reserva legal.

Trigésimo Quinto: Que el reproche que hace la
requirente obliga a examinar otros dos aspectos. El
primero, en cuanto el precepto establece sanciones sin
que la conducta se encuentre debidamente descrita en la
ley. En tal caso, el reproche ha de hacerse a los
preceptos que establecen deberes y no a los que describen
las sanciones. Ese examen ya está hecho y las alegaciones
descartadas en los considerandos anteriores.

Trigésimo Sexto: El último reproche que hace la actora
a estos preceptos, en su requerimiento, radica en que la
norma establece un rango muy amplio de sanciones,
pudiendo llegar a cifras muy cuantiosas. Las sanciones
que se establecen en los preceptos impugnados van desde
una multa de una unidad tributaria mensual hasta la multa
de diez mil unidades tributarias anuales o clausura
tratándose de infracciones gravísimas; hasta cinco mil
unidades tributarias anuales o revocación de autorización
si se trata de infracciones graves y multa de hasta
quinientas unidades tributarias anuales si se trata de
infracciones leves. Como puede apreciarse, el rango de
las sanciones es amplio, aunque regulado según se trate
de infracciones gravísimas, graves o leves, las que el
artículo 15 clasifica según la conducta de que se trate,
en un caso, o según los efectos o resultados que produzca
el incumplimiento, en la mayoría de los Casos. La
discrecionalidad que se deja a quien está llamado a fijar
la sanción puede ser efectivamente calificada de amplia,
si se el compara con el rango de discreción que permiten,

por regla general las sanciones penales. Con todo lo

Ib (ciendo reta cda y tuto),

criticable que pueda ser esta forma de legislar, no
corresponde a este Tribunal hacer reproches de mérito,
sino de constitucionalidad. Siendo ésta y no otra su
tarea, el Tribunal no tiene reproche que hacer a estos
preceptos, pues en la especie, se han aplicado estos
preceptos para justificar multas que, sumadas, ascienden
a 500 Unidades Tributarias Anuales, cifra que está sujeta
a la revisión de judicatura independiente.

VII. En la especie, la Constitución no exige que los
preceptos que establecen los deberes, los que facultan
sancionar en caso de incumplimiento y los que prescriben
sanciones estén todos contenidos en una misma norma.

Trigésimo Séptimo: Que, para finalizar el examen del
libelo, es del caso determinar si puede ser contrario a
la Constitución que los preceptos que establecen deberes,
los que prescriben las sanciones y los que facultan para
sancionar el incumplimiento de deberes se encuentren en
normas diversas. Fs necesario determinar entonces si es
tolerable la remisión de una norma a otra, al margen de
la jerarquía de ellas; punto este último, que ya ha sido
razonado en considerandos anteriores.

Trigésimo Octavo: Que reunir en una misma norma la:
conducta antijurídica y la sanción es la técnica habitual
del derecho penal. En virtud de ella se garantiza mejor
la seguridad jurídica. No estamos llamados a juzgar aquí
si ello es exigible en materia penal, según el grado de
seguridad que exige esa rama del derecho. En la especie,
se trata de juzgar si resulta intolerable en razón de la
seguridad jurídica que las normas que establecen deberes,

las que establecen sanciones administrativas ante el

SS
Ta

incumplimiento de esos deberes y las que facultan para
sancionar, se encuentren dispersas.

Trigésimo Noveno: Que para resolver esta cuestión ha
de tenerse presente que las normas ¡impugnadas se
encuentran en dos cuerpos normativos. La que establece el
deber general de coordinarse con finalidades determinadas
en el D.F.L. N*1 del Ministerio de Minería de 1982,
conocido como “Ley Eléctrica”, mientras que las que
facultan a la Superintendencia respectiva a sancionar,
clasifican las infracciones en gravísimas, graves y leves
describen las sanciones, se encuentran todas en otro

cuerpo normativo como es la Ley N” 18.410, que crea y

regula la Superintendencia de Electricidad Y
Combustible.
Cuadragésimo: Que aún cuando las diversas normas

contenidas en estos dos cuerpos legales no conllevan
referencias recíprocas, lo que podría facilitar su
comprensión, no resulta intolerable para el valor de la
seguridad jurídica que normas contenidas en dos cuerpos
legales diversos pretendan aplicarse a una Empresa
especializada que Jlleva a cabo, en virtud de una
concesión, un servicio público, cuya naturaleza exige de
una regulación altamente técnica y dinámica. En
consecuencia, por este concepto, la sentencia tampoco
hará reproche de inconstitucionalidad alguno a los
preceptos cuestionados en la acción de
inaplicabilidad.

Y vistos, lo dispuesto en los artículos 5%, 6%, 7%, 19
N9%s. 3,21 y 26, 32 N” 6,63 N*%s. 2,4, 16 y 18 y 93 N* 6 e
inciso decimoprimero y lo previsto en los artículos 26 a

33 y 38 a 45 de la Ley MN? 17.997, Orgánica

Él

lb (eiemda recorda y ná 54

Constitucional del Tribunal Constitucional, y demás
normas ya citadas,

SE DECLARA QUE SE RECHAZA, EN TODAS sus PARTES, LA
ACCIÓN DE INAPLICABILIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD DE
AUTOS.

Los Ministros señores Juan Colombo Campbell, Hernán
Vodanovic Schnake y Jorge Correa Sutil llegan a la
conclusión establecida en el considerando Vigésimo
Quinto, teniendo además presente:

1: Que los previnientes tienen especialmente presente
que se encuentra no ante un caso de norma penal, sino
ante un deber administrativo. En virtud del principio de
igualdad, que impide tratar de manera igual situaciones
en que existen diferencias jurídicas relevantes, las
exigencias de la legalidad penal han de ser matizadas
pues ellas han sido establecidas en defensa de la
libertad personal, bien jurídico que la Constitución
cautela de manera más rigurosa que los demás. Como lo han
advertido otros Tribunales Constitucionales en el mundo,
el alcance de la reserva legal en cuanto a las sanciones
administrativas puede ser matizado, como en el caso de

las sanciones penales por exigencias de distribución de

competencias, por la indispensabilidad de la potestad
reglamentaria e incluso por razones de
prudencia.

2: Que, para llegar a la conclusión señalada en el
considerando Vigésimo Quinto, los previnientes tienen
también y especialmente presente la situación del sujeto
obligado por la norma. En efecto, en un examen concreto
de inaplicabilidad, resulta relevante para la

determinación de los estándares de densidad normativa

ax?

167 (Cieza reterta ¿siót)s

exigidos por el principio de legalidad en el derecho
administrativo sancionador, tener presente que, en la
especie, el deber rige una relación jurídica especial,
como es la que se establece entre la Administración y los
agentes económicos que prestan un servicio público en
calidad de concesionarios. La regulación en este caso va
dirigida no a la población en general sino que a empresas
con la cual la administración presta un servicio público,
la electricidad para el consumo de la población, que en
este caso es otorgado por empresas particulares en virtud
del fenómeno de la privatización y a través del mecanismo
de la concesión. Esta característica debe atenderse de
manera determinante para establecer la densidad de la
regulación que la Constitución exige a la ley en la
descripción de deberes administrativos, en atención a la
finalidad misma del principio de legalidad y al principio
de igualdad.

3: Que uno de los objetivos esenciales de la legalidad
es la certeza O seguridad que, en su virtud, cabe esperar
pueda gozar el sujeto obligado. Así, en la medida que el
deber o la descripción de la conducta indebida estén
descritos en la ley con suficiente densidad, cabe
presumir que el sujeto imperado sabrá a que atenerse en
sus relaciones sociales; sabiendo con antelación, por
intermedio de una norma que, con antelación a la
conducta, tiene suficiente contenido y publicidad acerca
de sus deberes. Teniendo presente este como el fin del
principio de legalidad, entonces debe distinguirse entre
el conocimiento de las normas regulatorias que puede
presumirse de un sujeto obligado cualquiera, que aquel

que puede suponerse de una empresa que participa de un
y

158 (éceho nostuda. y subio 56

mercado densamente regulado. La discrecionalidad
administrativa puede ser igualmente reprochable en ambas
situaciones, pero el grado en que la ley puede delegar en
la potestad reglamentaria no es igual. Y no lo es porque
es razonable considerar que una empresa concesionaria
conoce sus deberes reglamentarios más de lo que está
llamado a conocer un ciudadano común. En la especie, las
concesionarias, a través de la ley, reciben suficiente y
anticipada noticia de un deber, si el núcleo esencial del
mismo queda descrito a través de un verbo rector con
significado suficiente, calificado por una finalidad y
cuyo incumplimiento queda graduado según efectos
discernibles, como lo es, en la especie, el de ocasionar
la falla generalizada del suministro, que se imputa a la
actora. Además, puede razonablemente considerarse que un
agente económico como una empresa eléctrica sabe que, en
una actividad técnicamente compleja y dinámica, ese deber
será especificado en normas infralegales.

4: Que, con lo razonado en los dos considerandos
anteriores no debe entenderse que los que se colocan
voluntariamente en una situación especial, como lo son
las concesionarias de servicios públicos, queden al
margen de las garantías constitucionales. Igualmente son
titulares de todas ellas. Sólo que, una vez establecido
que se está en un área cubierta por el principio de
legalidad, pero que admite la colaboración de la potestad
reglamentaria de ejecución, como ocurre en la especie; a
la hora de determinar la “densidad normativa” exigible a
la ley o si se quiere el problema cuantitativo de
determinar la suficiencia de la descripción del *"núcleo

esencial de la conducta debida” en la ley , entonces esta
Sy

180 (Citar ados),

relación resulta relevante y permite exigir menos
densidad normativa a la regulación legal. Esta diferencia
viene exigida por el principio de igualdad ante la ley,
que exige trato distinto a las situaciones
diversas.

Se previene que los Ministros señores Juan Colombo
Campbell y Jorge Correa Sutil no concuerdan con lo
razonado en los considerandos Quinto a Séptimo, ambos
inclusive.

Además, el Ministro Correa Sutil se hace un deber
expresar que, si bien concuerda, por lo dicho en los
restantes considerandos, que el principio de legalidad es
aplicable a la actividad sancionadora de la
Administración, no resulta, a su juicio, ni pertinente

ni necesario fundarlo en el artículo 19 N”* 3 de la

Constitución. Al efecto, tiene presente lo
siguiente:
Primero: Que el artículo 19 N* 3. efectivamente

consagra un principio general, como lo es el de la igual
protección de la ley en el ejercicio de los derechos,
independiente del ámbito o rama Jurídica donde se

pretenda tal ejercicio. Sin embargo, las concreciones que

siguen en los incisos siguientes hacen diferencias en

cuanto al ámbito de los derechos ejercidos, distinción
que es precisamente acorde con el principio de igualdad,
pues no es lo mismo pretender derechos como actor en una
causa civil que hacerlo como infractor en una gestión
administrativa o como imputado en una penal. Estas
diferencias están reconocidas por la Constitución y deben

ser respetadas por sus intérpretes.

¡

a]

Holtito lada 58

Segundo: Que, para reconocer las diferencias aludidas
en el razonamiento anterior, debe tenerse presente, desde
luego, el propio lenguaje del artículo 19 N”* 3, pues de
él se siguen algunas diferencias en el ámbito de
aplicación. En efecto, en materia de defensa jurídica,
las garantías constitucionales están establecidas en
términos generales y por ende, no cabe duda que rigen no
sólo en el campo penal. La garantía de un proceso justo y
racional, incluyendo la legalidad del órgano, están
expresadas en términos generales, incluyendo a todo
órgano que ejerce Jurisdicción y, por ende esta garantía
general debe aplicarse no sólo al proceso penal, sin
perjuicio de que, como reconocieron los Comisionados que
participaron en su redacción, la racionalidad y Justicia
de un procedimiento puede exigir diversas cosas según la
materia que se trate de juzgar. Diverso es, en cambio, el
lenguaje del inciso séptimo en cuanto establece que la
ley no puede presumir de derecho la responsabilidad
penal. No corresponde dilucidar en esta oportunidad el
alcance del precepto, pero es evidente que su extensión a
otros tipos de responsabilidad resulta, a lo menos,
problemática. Si se hace aplicable a otros ámbitos, debe
extenderse por analogía y reconociendo las diferencias.
Por su parte, el principio de irretroactividad del inciso
siguiente está, al menos en su lenguaje, también referido
a delitos y penas, por lo que no podría concluirse sin
más que su ámbito de aplicación excede el derecho
penal.

Tercero: Que los principios de tipicidad y de reserva
legal contenidos en el inciso final que ahora nos ocupa

dispone que “Ninguna ley podrá establecer penas sin que

A

171 cinco piba toa) 59

la conducta que se sanciona esté expresamente descrita en
ella”. Para determinar el alcance o ámbito de aplicación
de este precepto más allá de lo penal, resulta
fundamental determinar que ha de entenderse por pena y
particularmente establecer si una multa del derecho
administrativo puede ser considerada como tal. Es bien
sabido que tanto el derecho penal como el administrativo
pueden establecer multas. La cuantía de las fijadas en
este último suelen incluso ser más altas que las del
derecho penal. Sin embargo, debe anotarse que unas y
otras tienen una diferencia cualitativa importante. Las
multas del derecho penal, en caso de no pago, pueden
llevar a la pérdida de la libertad; las del derecho penal
son “transformables en privación de libertad”. En cambio,
las del derecho administrativo pueden afectar el
patrimonio, pero no la libertad. Si pretendieran hacerlo,
deberían ser consideradas penas. Es posible que esa
diferencia cualitativa haya determinado que la definición
legal de pena excluya expresamente las multas
administrativas. En efecto, el Código Penal, en una norma
que existía a la fecha en que se elaboró la Constitución
y que sigue vigente hoy establece que "no se reputan
penas... las multas y demás correcciones que los superiores
impongan a sus subordinados y administrados en uso de su
jurisdicción disciplinal o atribuciones gubernativas.”
(énfasis añadido). Si bien esta definición legal no es
general para el derecho y está establecida en una norma
de rango inferior a la Constitución denota la diferencia
que nuestro sistema jurídico penal ha hecho y hace entre

las sanciones administrativas y las penales.
-
_

¿7 llénto pilla yde) ,

Cuarto: Que quienes elaboraron el texto de la
Constitución estaban concientes de esta diferencia entre
penas y sanciones administrativas y propusieron este
vocablo y no el más genérico de “sanciones”, como hacen
otros textos constitucionales que le sirvieron de modelo.
Esta diferencia difícilmente puede estimarse como una
inadvertencia. Enrique Evans, uno de quienes participaron
activamente en la redacción del precepto en su texto “Los
Derechos Constitucionales”, señala: “Téngase presente, en
todo caso, que las multas que aplique la Administración
no son “penas”, pero para imponerlas rige la obligación
que pesa sobre toda autoridad de someterse a las
garantías de un racional y justo procedimiento.” (página
150, Tomo 2, 3* edición, 2004).

Quinto: Que existen otra serie de diferencias que la
doctrina se ha encargado de analizar entre las penas y
otras sanciones, particularmente relativas a las
finalidades retributivas y preventivas de las primeras y
el puramente preventivo y de política general de las
segundas, así como respecto de los órganos que pueden
aplicarlas y de los sujetos que pueden padecer unas y
otras. No parece que esas diferencias o el debate acerca
de similitudes sea especialmente relevante aquí. Lo
fundamental para un juez no está tanto en este ejercicio
como en determinar si el derecho vigente establece unas
mismas reglas constitucionales para ambos tipos de
sanciones o si las trata con estatutos diversos. Como
hemos podido apreciar, el lenguaje constitucional
claramente las distingue.

Sexto: Que otro de los más influyentes

constitucionalistas chilenos, activo participante en la

$e

p

elaboración del texto constitucional reconoce también que
los tres últimos incisos del numeral 3% del artículo 109,

son, a diferencia de los anteriores aplicables sólo al

_Juzgamiento penal. Luego de transcribir el inciso sexto

del numero 3 del artículo 19 señala este autor: “Debemos

recordar que, según anunciamos en el N* 68 de este

volumen, el precepto recién copiado, junto con aquellos

contemplados en los dos incisos finales del mismo

artículo, fija algunas bases del procedimiento y del

juzgamiento penal.” (Alejandro Silva Bascuñán, Tratado de

Derecho Constitucional, Tomo XI, páginas 156 y 157,
énfasis añadido).
Séptimo: Que si atendemos ahora al elemento

sistemático de interpretación resulta también claro que
el sistema jurídico chileno y el derecho constitucional
en particular no tratan del mismo modo el derecho a la
libertad y a la seguridad personal y sus restricciones,
que es lo que está en juego en el caso de las penas y el
derecho a emprender y desarrollar actividades económicas

y a la propiedad, que es lo restringido por el derecho

administrativo sancionador en este caso. En efecto, el
texto Constitucional distingue claramente ambos
estatutos, con garantías que no sólo se encuentran en
preceptos diversos sino que difieren en su contenido,
como puede apreciarse de la lectura del numeral 7% del
artículo 19 o de las diferencias entre las acciones
cautelares de amparo y de protección. Es el texto

constitucional el que establece diferencias al tratar la

actividad del Estado que sanciona a personas naturales

con penas que son o pueden llegar a ser privativas de su

libertad que cuando establece reglas para regular y
3 (cita potiny tul),

sancionar a personas, pero especialmente a' empresas que
desarrollan “una actividad económica lícita. Es la
Constitución la que ha establecido diferencias entre la
libertad personal, por una parte y la libertad económica
y de emprendimiento, por otra.

Octavo: Que la doctrina que asimila el derecho
administrativo sancionador y el derecho penal se funda,
con frecuencia, en su similar naturaleza ontológica. Para
jueces llamados a fallar en conformidad a derecho, el
problema que deben dilucidar no dice relación con
“naturalezas ontológicas”, si es que las figuras creadas
por normas Jurídicas, aunque fundadas, en Juicios
morales, puedan tenerlas. Para un juez llamado a fallar
en conformidad al derecho, en este caso, el
constitucional, la pregunta es si la Constitución ha o no
asimilado los estatutos básicos del derecho penal y los
del derecho administrativo que limita y sanciona
actividades económicas lícitas. La respuesta es no y, por
ende, no debe confundirse el estatuto de la libertad
personal con aquel de la libertad económica. No se trata
de establecer primacíias, sino diferencias.

Noveno: Que si intentamos dilucidar la intención O
espíritu del artículo 19 N* 3, ella también nos conduce a
rechazar la tesis de asimilar el estatuto constitucional
de las penas con el de las sanciones administrativas.
Desde luego, se han citado en los razonamientos cuarto y
sexto de esta prevención la doctrina de dos de los más
influyentes redactores de este precepto y ambos coinciden
en que el precepto no se dictó para aplicarse más allá de
lo penal. Al revisar las actas de la Comisión de Estudios

de la Nueva Constitución en que se discute el contenido
sz

ARS (tico siioda y cuco)

de esta norma, resulta claro el propósito de los
comisionados de aplicar algunos de sus incisos más allá
del ámbito penal. Así, por ejemplo, ocurrió con el justo
y racional procedimiento, aunque reconociendo diferencias
según lo que se tratara de juzgar. Esta voluntad, en
cambio no se manifiesta respecto de los dos últimos
incisos del numeral 3 del artículo 19. Si se revisan los
ejemplos y situaciones que los Comisionados ponen al
discutirlas se advertirá que ellos consisten en casos
estrictamente penales, salvo una de don Alejandro Silva
Bascuñán quien propone que la garantía de la
irretroactividad cubra no sólo las sanciones penales,
sino toda sanción. La propuesta se deja para una
posterior discusión, la que luego no se verifica, al
menos según el registro de sus actas según consta en
actas de la sesión 212. Don Enrique Evans, activo
participante en ese debate reconoce en su obra Los
Derechos Constitucionales, páginas 129 y 130, que se
propuso extender las garantías de los tres últimos
incisos a toda sanción, pero que ello no se concretó:
"Todo el contenido de los tres últimos incisos del N* 3
que estamos relatando fue estudiado, en especial, en la
Sesión 113, de 10 de abril de 1975, de la CENC. Es
conveniente advertir que allí se planteó , por los
señores Ortúzar (pág.5), Silva (págs. 5 y 6 ) y Evans
(pág. 7), el que los principios que están en los tres
incisos que veremos debían aplicarse no sólo a las
sanciones penales sino a toda sanción de otra naturaleza,
aplicada por los tribunales o la Administración. Si bien
esta tesis no se concretó en los preceptos finales que

veremos, ella confirma la tesis del constituyente de

176 (Eicvido pebizuda y pis 64

exigir el sometimiento del órgano que ejerce, permanente
o accidentalmente, jurisdicción, a las reglas de un
racional y justo procedimiento, como ya lo indicamos en
la página 44 de esta obra." (Los Derechos
Constitucionales, Tomo Il, pags. 149 y 150, énfasis
añadido.)

Décimo: Que, más allá de la interpretación del texto
constitucional, existen múltiples autores que sostienen
la conveniencia de aplicar todas las garantías
constitucionales del derecho penal al administrativo
sancionador, dada la elaboración y precisión que tales
garantías tienen y la capacidad que han demostrado en la
defensa de la libertad, lo que trasladaría esa certeza
desde el ámbito penal al administrativo sancionador. Sin
perjuicio que esa es una discusión de mérito, es del caso
destacar que toda esa doctrina y los sistemas jurídicos
que la han seguido, han debido aceptar que el estatuto

constitucional del derecho penal debe aplicarse al

derecho administrativo sancionador con “matices”,
“adaptaciones”, “flexibilidades”, aplicando iguales
principios, “pero no de la misma manera”, “minorado” oO

“con menor exigencia” que en el derecho penal. Al darse
el paso de la asimilación debe, en consecuencia,
matizarse la aplicación de los tradicionales principios
del derecho penal, perdiéndose así la misma ventaja de la
certeza que se trataba de alcanzar. Esta incerteza está
precisamente provocada por que las “matizaciones” deben
hacerse al margen de preceptos constitucionales claros.
Aunque se adopte entonces la doctrina que asimila ambos
sistemas, se hace necesario luego reconocer las

diferencias y construir una línea jurisprudencial y

137 (cio. pala qriela) 65

doctrinaria propia del Derecho Administrativo, en
conformidad a los principios de esta rama y teniendo
especialmente presente las garantías patrimoniales y de
la libertad económica y no las de la libertad personal,
cuando son las primeras y no las segundas las que están
en juego.

Décimo Primero: Que los valores de la democracia
constitucional no exigen asimilar el principio de la
legalidad del derecho penal al administrativo
sancionador. Tampoco lo descartan. Signo de ello es que
mientras algunas democracias constitucionales ya
asentadas, como la Alemana y la Española la han acogido
(la primera desde fines de los 60 del siglo pasado y la
segunda a partir de 1972 y luego con fuerza después de la
aprobación de su Constitución), otras como Francia e
Italia no lo han hecho. La doctrina nacional que propugna
esta asimilación ha seguido de cerca la Jurisprudencia y
a los autores españoles. Para Jueces constitucionales no
es un hecho menor anotar que en el caso español, a
diferencia del chileno existe un precepto en la Carta
Fundamental que sujeta a toda sanción y no sólo a las
penas al principio de legalidad. (artículo 25.1. del
texto constitucional español). La asimilación en ese país
resulta entonces obligada por el texto constitucional que
la legitima.

Décimo Segundo: Que, en consecuencia, ni en el
lenguaje, ni en el espíritu del inciso final del artículo
19 N* 3 de la Carta Fundamental, interpretado a la luz de
los elementos gramatical, lógico, sistemático e histórico
es posible encontrar base de sustentación a la tesis de

que las garantías del derecho penal deben aplicarse al

e
N

148 (Gian pelicula , chi %

derecho administrativo sancionador. El debate doctrinario
acerca de la conveniencia de hacerlo es uno de mérito y
que no resulta concluyente. La aplicación tampoco resulta
necesaria para la defensa de los derechos fundamentales,
máxime si el principio de legalidad, a nuestro juicio con
contornos más adecuados, resulta aplicable, como en la
especie, en razón de los derechos que afecta la actividad
sancionadora del Estado.

Décimo Tercero: Que esta prevención se aparta de un
precedente del Tribunal, particularmente de la sentencia
Rol N* 244 de 26 de agosto de 1996 relativo a la Ley de
Caza, pero las razones antes expuestas me obligan a
hacerlo. A juicio de este Ministro, esta tesis no se
aparta de la sentencia Rol N” 46 de 21 de Diciembre de
1987, ¡pues las sanciones que se le pretendía aplicar en
ese caso a Clodomiro Almeyda, contenidas en el
entonces vigente artículo 8% de la Constitución, si eran,
por su naturaleza, sanciones de carácter penal, aunque
estuvieran contenidas en el texto constitucional.

El Ministro señor Mario Fernández Baeza previene que
concurre a la sentencia sobre la base de las siguientes
consideraciones.

1. Que la reforma constitucional de 2005 modificó la
acción de inaplicabilidad, no solo en la competencia
“para su conocimiento, trasladada desde la Corte
Suprema hasta esta Magistratura, sino en el examen
de constitucionalidad de los preceptos legales
impugnados en el caso concreto, como fluye de la
comparación entre los textos de las correspondientes
versiones de la Constitución Política. En efecto, el

artículo .80 de la anterior Carta establecía: “La

MÍ

149 (iodo race y sto) 67

Corte Suprema, de oficio o a petición de parte en
las materias de que conozca, oO que le fueren
sometidas en recurso ¡interpuesto en Cualquier
gestión que se siga ante otro tribunal, podrá
declarar inaplicables para esos casos particulares
todo precepto legal contrario a la Constitución.
Este recurso podrá deducirse en cualquier estado de
la gestión, pudiendo ordenar la Corte la suspensión
del procedimiento”. La Constitución actualmente
vigente, por su parte, en su artículo 93, inciso
primero, N2 O, señala: “Son atribuciones del
Tribunal Constitucional:.Resolver, por la mayoría de
sus miembros en ejercicio, la inaplicabilidad de un
precepto legal cuya aplicación en cualquier gestión
que se siga ante un tribunal ordinario o especial,

resulte contraria a la Constitución.”

. Que la historia fidedigna de la reforma

constitucional de 2005 no entrega aclaraciones
sobre el tránsito que se produjo entre ambas
formulaciones sobre la acción de inaplicabilidad y
sobre su posible significado. Como se consigna en
las Actas del Congreso Nacional, recién en el
Segundo Informe despachado por la Comisión de
Constitución Legislación y Justicia de la Cámara de
Diputados se apreció un cambio del texto cercano al
que sería el definitivo, aún cuando sin advertirse
los argumentos que lo sustentaron. Es interesante
sí, que aquel efímero numeral 6% del entonces
artículo 82, aporta indicios respecto del contenido
que tendría el texto final:”Declarar inaplicable un

precepto legal cuya aplicación en cualquier gestión

10 O(bis-zo obeda) os

que se siga ante un tribunal ordinario o especial,
produzca efectos contrarios a la Constitución. ”
Hasta antes de aquel momento de la tramitación
legislativa, como lo señaló el Senador señor
Chadwick al dar cuenta ante la sala del Senado
durante el primer trámite, la inaplicabilidad no
había sufrido modificación alguna: “se trasladó al
Tribunal Constitucional en los mismos términos
actuales, la revisión de la constitucionalidad de
los preceptos legales, cuyo alcance por regla
general, si son declarados inconstitucionales 0
inaplicables, revista sólo efectos particulares”
(Senado de la República: Reformas Constitucionales
2005. Historia y tramitación, 2006, p.323). El texto
definitivo del numeral 6” del inciso primero del
todavía artículo 82 (futuro artículo 93) apareció en
el Informe Complementario de la Comisión, ya
señalado, de la Cámara de Diputados de fecha 22 de
junio de 2005. El único antecedente documental sobre
el punto es la intervención del Diputado señor Juan
Bustos durante la discusión del mencionado Informe
en la Sala de la Corporación, comentando la nueva
redacción del numeral 6%: “En este caso, Cualquiera
de las partes puede pedir al Tribunal Constitucional
que resuelva la inaplicabilidad de un precepto
legal, en la medida en que sus efectos sean
inconstitucionales.” (Senado de la República,

ob.cit., p.343)

. Que, consecuentemente, la reforma constitucional

descrita ha situado a esta Magistratura en un

cometido constitucional distinto al que la Corte

184 iccta che pua)o

Suprema cumplía al conocer de una acción de
inaplicabilidad. Actualmente, el examen de
constitucionalidad de los preceptos impugnados
continúa siendo igualmente indispensable para
iluminar su aplicación al caso concreto, pero ha
cambiado la oportunidad en que su confrontación con
éste produce las consecuencias jurisdiccionales.
Antes de 2005, la Corte Suprema apreciaba la
conformidad constitucional de un precepto legal al
confrontarlo con el caso concreto. En ése momento.
Como lo describe Alejandro Silva: “llevado lo
abstracto de la norma a lo concreto de su
aplicación, ella puede ser constitucional e)
inconstitucional según las características de los
problemas específicos que se presenten” (Tratado de
Derecho Constitucional, Tomo VIII, 2002, p.197).
Según el nuevo texto, por su parte, el Tribunal
Constitucional apreciará la conformidad
constitucional del precepto después de confrontarlo
con el caso concreto, cuando se manifiesten los
resultados de su aplicación. Esta normativa, además,
se hace más compleja si se considera que las
acciones de inaplicabilidad se pueden presentar
respecto de preceptos legales por aplicar. Por lo
tanto, en este evento, el cometido de esta
magistratura puede llegar a cumplirse ante una doble
situación hipotética: la aplicación futura y sus

eventuales resultados.

. Que el examen abstracto de constitucionalidad del

precepto impugnado, previo a su confrontación con el

caso concreto, puede dirigirse hacia conclusiones
102 (Circa. oda sob 70

distintas y hasta antagónicas con el nuevo alcance
de la resolución de inaplicabilidad. Así, sería
posible que una norma claramente inconstitucional en
lo abstracto, pueda ser aplicable al caso concreto,
dependiendo de la conformidad de sus efectos con la
Carta Fundamental. En este aparente contrasentido
que “se desprende del nuevo texto, reside la
inesperada tarea para esta Magistratura, inherente
al cabal cumplimiento de la atribución que nos
ocupa, consistente en confrontar bienes
constitucionales provenientes de la norma
constitucional reclamada en el recurso con aquellos
propios de la situación resultante de su aplicación.
La eventual legitimación de un precepto
estimado inconstitucional en su examen abstracto,
mediante la aceptación de su aplicabilidad en un
caso concreto por los efectos constitucionales que
produce, no debe ser entendida, sin embargo como
estéril para la eventual consideración de sus
cuestionamientos en otros casos, sea frente a una
acción de inaplicabilidad, como de

inconstitucionalidad.

5. Que el examen abstracto de conformidad

constitucional no debe limitarse a los preceptos
impugnados, sino que debe extenderse a toda la ley
de la que forman parte, especialmente de aquellos
artículos que determinan su núcleo y que se irradian
en todo su contenido. Esta consideración se funda en
reiteradas referencias Jurisprudenciales de esta
Magistratura y en una lógica extensión a la ley del

principio interpretativo constitucional de la
Ur

ES

103 (Cia cura. q),

organicidad (— denominado de la "unidad de la
Constitución”, ver Eugenio Valenzuela Somarriva:
Criterios de Hermenéutica Constitucional Aplicados
por el Tribunal Constitucional, 2005, p.20 y ss.),
en virtud de la cual se postula la debida armonía y
correspondencia existente entre las normas que
componen una unidad legal. Si bien es cierto que la
Constitución se rige por principios interpretativos
distintos a la ley, ( José Luis Cea E.: El Nuevo
Derecho Público en la doctrina chilena, 2005, p.12),
no es menos cierto que ésta debe nutrirse de los
principios vigentes para aquella, siguiendo el
principio de la elaboración gradual o escalonada del
ordenamiento jurídico, al cual volveremos más
adelante en relación al caso concreto. De este modo,
respecto de la ley común, vale lo señalado en la
doctrina sobre la Constitución:” .. ningún artículo
de la Constitución puede interpretarse aisladamente”

( Juan Colombo C.: Derecho Procesal Constitucional,

2004, p.79).

. Que a Juicio del Ministro que previene, el vínculo

entre el Derecho Penal y el así denominado Derecho
Administrativo Sancionador en relación al principio
de la reserva legal, cuya consagración más explícita
en nuestro ordenamiento constitucional reside en los
dos últimos incisos del numeral 3 del artículo 19
de la Carta Fundamental, no sólo existe, como se
consigna en el fallo y en la jurisprudencia citada
de esta Magistratura y de la Corte Suprema, sino que
en ambos ámbitos del derecho se hace equivalente en

una nueva dimensión , derivada de las amenazas que
J04 (edo robe ¿tit

se ciernen en la sociedad moderna sobre el sujeto de
la supremacía constitucional, la persona, y que está
recogido elocuentemente en la doctrina reciente:
El espacio de libertad y los derechos de los
individuos sólo pueden resultar afectados por dos
formas: por otros individuos: que sobrepasan los
límites legales a su: ejercicio o por una actuación
administrativa que va más allá de una habilitación
legal. la garantía frente a la primera forma de
vulneración no es sino el derecho penal, y frente a
la segunda, el control de legalidad de la actividad
administrativa para velar por su permanente
actuación dentro de los márgenes legales e impedir
así que sustrajeran cualesquiera Capacidades oO
facultades de esa libertad originaria de todos los
individuos” (Antonio M. Peña Freire: La garantía en
el Estado Constitucional de Derecho, Ed. Trotta,
Madrid, 1997, pp.267-268). El pleno sometimiento al
derecho y a la ley por parte de la administración
abarca también, y especialmente, a toda la vasta
“actividad de ejecución”, dentro de la que se
incluye la denominada autonomía instrumental, en
virtud de la cual y so pretexto de la complejidad
técnica, los deberes cuyo incumplimiento se sanciona
se- ven establecidos en la ley de manera genérica oO
difusa, debilitando así la seguridad y certeza
jurídicas. La habilitación gradual que la
determinación de conductas exigibles y de las
sanciones consecuenciales van encontrando en normas
de sucesivo e inferior rango, producen un doble

proceso de indudable cuestionamiento jurídico: por

ES

195 (rata cobede y taco) 73

una parte en cada nivel normativo existe un respaldo
habilitante, aunque parcial, desde la norma
inmediatamente anterior y superior, lo que la
legitima formalmente desde el punto de vista de la
reserva legal; pero, simultáneamente, se advierte

una gradual lejanía de cada una de esas normas

respecto de la norma básica y superior -la
Constitución- especialmente de sus principios
fundamentales, lo que la deslegitima

sustantivamente. Ante este eventual deslizamiento
por la pirámide normativa, es necesario tener
presente que el artículo 6% de la Carta Fundamental

M

señala Los órganos del Estado deben someter su
acción a la Constitución y a las normas dictadas
conforme a ella.”, norma ésta que representa a
juicio de este Ministro que previene, el precepto
fundamental que rige al derecho administrativo
sancionador en | nuestro orden jurídico,

complementado, entre otros, por el artículo 109,

numeral 3, incisos finales, ya mencionados.

. Que en la sociedad moderna es indiscutible la

existencia de una función de regulación, no sólo
desde un punto de vista económico y político, sino

fundamentalmente Jurídico, como lo anota Franck

Moderne ( Principios Generales del Derecho Público,
Ed. Jurídica de Chile, 2005, p.220): “ El regulador,
situado entre el Estado ( siempre presente) y el

mercado competitivo, está encargado de velar, por
una parte, por la instauración y el mantenimiento de
una competencia aceptable y, por otra parte, por el

respeto de algunos estándares de calidad Y
5

186 (caoba sheet

qe%) 74

continuidad de las prestaciones debidas a los
usuarios.” La envergadura de este papel en el
desarrollo global de una sociedad, impone exigencias
muy altas de prolijidad en las disposiciones de las
normas que la respaldan, todo lo contrario a la
tendencia de mezclar la generalidad de la ley con el
detallismo del decreto o de las instrucciones. La
fortaleza del Estado reside en lo indiscutible de su
respaldo jurídico, no en la amplitud que la ley le
otorga a su discrecionalidad, que aparentemente le
permite mayor agilidad y eficiencia. La mayor y más
moderna maquinaria jurídica reguladora que se haya
conocido, la Unión Europea, es un ejemplo de
detallismo técnico. Mientras más amplio y complejo
sea el espectro de materias a regular y de personas
afectadas por las normas, más precisa debe ser la
ley. De este modo no sólo se ven tutelados los
principales bienes jurídicos como la seguridad
jurídica o el bien común, sino especial y
simultáneamente, la dignidad de la persona, origen y

fin del derecho.

. Que el examen constitucional abstracto de las normas

impugnadas een la especie depara una repetida
constatación de fisuras jurídicas, varias con
alcance constitucional. Desde luego, una análisis
general de la Ley N”* 18.410, cuyos artículos 32
número 17 inciso cuarto y número 23 inciso primero,
15, 16 —N2 2 y 16 A son requeridos de
inaplicabilidad en la acción de autos, presenta una
disparidad entre el objeto que le entrega a la

Superintendencia de Electricidad y Combustibles y
(ida cobale y ct),

las atribuciones que a esa repartición se le
proporciona en el articulado siguiente,
especialmente en sus reformas de 1999 (Ley 19.613) y
20052 (Ley 20.018). El artículo 2” de la Ley 18.410
dispone “ El objeto de la Superintendencia de
Electricidad y Combustibles - será fiscalizar y
supervigilar el cumplimiento de las disposiciones
legales y reglamentarias, y normas técnicas sobre
generación, producción, almacenamiento, transporte y
distribución de combustibles líquidos, gas y
electricidad, para verificar que la calidad de los
servicios que se presten a los usuarios sea la
señalada en dichas disposiciones y normas técnicas,
y que las antes citadas operaciones y el uso de los
recursos energéticos no constituyan peligros para
las personas oO Cosas.” Los verbos rectores son
fiscalizar y supervigilar. En la norma no figuran
los verbos juzgar ni sancionar. El verbo fiscalizar
obviamente tiene su origen en la tradicional
expresión “fisco”. Pero los significados que el
Diccionario de la Lengua Española le entrega son

tá

escuetos:” Traer el oficio de fiscal.2. Criticar y
traer a juicio las acciones u obras de alguien”. Los
significados de “fiscal” son múltiples, pero todos
los atingentes a nuestro tema le atribuyen tareas de
promover intereses del fisco, representar y ejercer
el ministerio público en los tribunales o quien
“averigua o delata operaciones ajenas”. Ningún
significado de fiscalizar o de fiscal incluye la

facultad de juzgar o de sancionar. Más aún, el

sentido jurídico de la expresión “fiscal”, recogido

/ 188 (dodo chota y ch),

en la reforma procesal penal, justamente le extrae
la capacidad de juzgar y de sancionar, no sólo como
mecanismo de eficiencia judicial, sino,
fundamentalmente, como garantía del debido proceso.
La Constitución así lo establece en la última frase
del primer inciso del artículo 83, (el Ministerio
Público): “En caso alguno podrá ejercer funciones

F

jurisdiccionales.” En suma, el verbo fiscalizar no
incluye la Capacidad de juzgar ni de sancionar, sino
de investigar y someter sus indagaciones, cuando hay
mérito, a los órganos jurisdiccionales que
corresponda. El verbo supervigilar, amén de no
aparecer como una expresión del idioma español,
pareciera cumplir el rol de expresar en forma verbal
la función derivada de "“superintendencia”, antigua

expresión constitucional usada para describir la

tuición de la Corte Suprema sobre el Poder Judicial,

y que equivale “ a sobre la intendencia, en
consecuencia, sobre quienes tienen la “ dirección
cuidado o gobierno de una cosa”. El sentido del
vocablo parece equivaler a las expresiones

“coordinación, supervigilancia y fiscalización” de
los servicios, empleadas para precisar las tareas
del intendente” (Alejandro Silva Bascuñán, ob.cit.,
p. 136).

Que a mayor abundamiento de lo anterior, lo excedido
del articulado de la ley 18.410 en relación a su
objeto establecido en el artículo 2”, se evidencia
en el tercer inciso del artículo 14: “La
Superintendencia podrá retirar del comercio, con el

auxilio de la fuerza pública, la totalidad de los

o

10.

189 A

materiales o productos de cualquier procedencia que,
estando obligados de obtener certificado de
aprobación, sean comercializados en el país sin

F

aprobación de éste.” La expresión “con auxilio de la
fuerza pública” denota disposición de ésta por parte
de la repartición. ¿Significa que la
Superintendencia tiene potestad de ordenar
directamente la actuación y operación de la fuerza
pública?. Y si así se entendiera, ¿ cómo se armoniza
esta disposición legal con los artículos 24, inciso
segundo, 76 inciso tercero, 83 inciso tercero, y 101
incisos segundo y tercero de la Constitución
Política de la República ?

Que la enumeración detallada de las
infracciones sujetas a sanciones del artículo 15 de
la Ley 18.410, aparentemente habilitante desde el
punto de vista de la reserva legal, no es suficiente
para determinar reparos jurídicos en varias
disposiciones, precisamente en confrontación con
incisos finales del numeral 3 del artículo 19 de la
Constitución. Según el primer inciso del mencionado
artículo 15, las infracciones a las que se
encuentran afectas las empresas sujetas a la
Superintendencia, son aquellas “de las leyes,
reglamentos y demás normas relacionadas con
electricidad, gas o combustibles líquidos, o en

incumplimiento de las instrucciones y órdenes que

les imparta la superintendencia”. Por su parte, las.

M

sanciones son aquellas que se señalan en este

Título, sin perjuicio de las establecidas

específicamente en esta ley o en otros cuerpos
0d

y
YN

=L

4

legales.” Cabe preguntarse: ¿cuál es la seguridad
jurídica inserta en estas referencias a fuentes
normativas inciertas, difusas e hipotéticas? Además,
la propia enumeración de las infracciones gravísimas
redunda en expresiones jurídicamente vagas O
equívocas. El numeral 2) describe como infracción el
que “Hayan entregado información falseada que pueda
afectar el normal funcionamiento del mercado o los
procesos de regulación de precios”. Como se observa,
la infracción no es el falseamiento objetivo de
datos, sino el efecto que tal falseamiento produzca.
Y éste es afectar el normal funcionamiento del
mercado. ¿Cómo se puede determinar jurídicamente qué
es el normal funcionamiento del mercado? Incluso
vale preguntarse si tal situación, en verdad, existe
tangiblemente, de modo tal que pueda apreciarse
objetivamente cómo es “afectada”. ¿Es la
Superintendencia la repartición competente para
determinar el normal funcionamiento del mercado? Y
si así fuera ¿No parece un contrasentido que una
entidad estatal determine con fuerza Jurídica la

normalidad del mercado?

11. Que el artículo 16 determina detalladamente las

Que,

sanciones de acuerdo a la gravedad de las
infracciones establecidas en el artículo 15, pero
remitiendo su determinación a “lo previsto en las
normas del presente Título”, con lo que arrastra
todas las objeciones ya anotadas en los puntos
anteriores de esta previsión.

en consecuencia, la concurrencia del Ministro

suscrito, a la sentencia de autos, se fundamenta en los

argumentos desarrollados en esta prevención. Los
comentarios expuestos a raíz del examen abstracto de los
preceptos impugnados, se refieren a su
constitucionalidad. El caso que ocupa a esta magistratura
es su inaplicabilidad, entendida ésta en el sentido
descrito en los numerales 1 a 4 de esta prevención. Así
planteado el cometido jurisdiccional de autos, la
aplicación de preceptos legales con los reparos de
constitucionalidad descritos, no ha resultado contraria a
la Constitución, pues la entidad de las
inconstitucionalidades apreciadas en el examen abstracto
de los preceptos! impugnados es menor que la relación
existente entre el objeto protegido en su aplicación,
cual es la preservación de la seguridad del servicio en
el sistema eléctrico, Y los bienes jurídicos
fundamentales tutelados en los incisos cuarto y quinto
del artículo 1% de la Constitución Política de la
República.

Se previene que los Ministros señores Marcelo
Venegas Palacios y Enrique Navarro Beltrán, concurren al
fallo y tienen presente, adicionalmente, las siguientes
motivaciones:

1. Que, como se ha señalado, los artículos 6 y 72
de la Constitución Política de la República se refieren
específicamente a los principios que conforman el Estado
de Derecho y, en particular, a la sujeción de todas las
autoridades -cualguiera sea su naturaleza o función- a
la Carta Fundamental y a las leyes. En efecto, el
artículo 6% obliga a todos los órganos del Estado a
“someter su acción a la Constitución y a las normas

dictadas conforme a ella”. Por su lado, el artículo 72

PU ica ri uno)

=

- , .
_ . /
a /

192 (patineta yde)

indica que “los órganos del Estado actúan válidamente
previa investidura regular de sus integrantes, dentro de
su competencia y en la forma que prescriba la ley”; por
lo que, bajo sanción de nulidad y responsabilidad,
“ninguna magistratura, ninguna persona ni grupo de
personas pueden atribuirse, ni aún a pretexto de
circunstancias extraordinarias, otra autoridad o derechos
que los que expresamente les hayan conferido en virtud de
la Constitución o las leyes”.

2. Que este denominado “principio de la
competencia” es reiterado en el artículo 2% de la Ley N?
18.575, sobre bases generales de la administración del
Estado, conforme al cual “los órganos de la
Administración del Estado someterán su acción a las
Constitución y las leyes”; debiendo actuar dentro de su

“a

competencia; razón por la cual no tendrán más
atribuciones que las que expresamente les haya conferido
el ordenamiento jurídico”.

| 3. Que de este modo, como se ha sostenido por la
doctrina nacional, "el Derecho Administrativo comporta un
postulado fundamental, el de la sumisión de la
Administración al Derecho, lo cual constituye una
formulación muy general del principio de la legalidad,
reconocido en los artículos 6 y 7 de la Constitución

Política y en el artículo 2? de la ley 18.575” (OELCKERS

CAMUS, OSVALDO, El principio de la legalidad, en La

“Administración del Estado de Chile 1990-2000 (2000), p.

455).
4, Que ahora bien, en relación a lo que se discute
en el caso de autos, el artículo 19 de la Constitución

Política, en su N* 3, relativo a lá igualdad ante la

A

justicia, reconoce principios fundamentales tales como el
debido proceso y los de la legalidad de la conducta
sancionada y de la pena.

S. Que específicamente en materia sancionatoria
este Tribunal ha señalado expresamente que “los
principios inspiradores del orden penal contemplados en
la Constitución Política de la República han de
aplicarse, por regla general, al derecho administrativo
sancionador, puesto que ambos son manifestaciones del ius
puniendi propio del Estado”. Así se ha consignado que
“entre ellos, es necesario destacar los principios de
legalidad y de tipicidad, los cuales no se identifican,
sino que el segundo tiene un contenido propio como modo
de realización del primero. la legalidad se cumple con la
previsión de los delitos e infracciones y de las

sanciones en la ley, pero la tipicidad requiere de algo

más, que es la precisa definición de la conducta que la

ley considera reprochable, garantizándose así el
principio constitucional de seguridad jurídica y
haciendo realidad, junto a la exigencia de una ley
previa, la de una ley cierta”. Reafirmando lo anterior,
se ha destacado que los aludidos principios de legalidad
y tipicidad "se encuentran consagrados en los incisos
séptimo y octavo del N* 3% del artículo 19, de la Carta
Fundamental, de acuerdo con los cuales 'Ningún delito se
castigará con otra pena que la que señale una ley
promulgada con anterioridad a su perpetración, a menos
que una nueva ley favorezca al afectado”, y 'Ninguna ley
podrá establecer penas sin que la conducta que se
sanciona esté expresamente descrita en ella." De esta

manera, se ha concluido por este mismo Tribunal, que

“la Constitución precisa de manera clara que Corresponde
a la ley y solo a ella establecer al menos el núcleo
esencial de las conductas que se sancionan, materia que
es así, de exclusiva y excluyente reserva legal, en
términos tales, que no procede a su respecto ni siquiera
la delegación de facultades legislativas al Presidente de

la República, en conformidad con lo que dispone el

artículo 6l, inciso segundo, de la Constitución

Política”. (Rol N* 244, 26 de agosto de 19906). En.

estricta concordancia con lo anterior, también este
tribunal ha señalado recientemente que “lios principios
del artículo 19 N”* 3 de la Constitución, en la amplitud y
generalidad ya realzada, se aplican, en lo concerniente
al fondo o sustancia de toda diligencia, trámite 0
procedimiento, cualquiera sea el órgano estatal
involucrado, trátese de actuaciones judiciales, actos
jurisdiccionales o decisiones administrativas en que sea,
o pueda ser, afectado el principio de legalidad
contemplado en la Constitución, o los derechos asegurados
en el artículo 19 N”* 3 de ella, comenzando con la igual
protección de la ley en el ejercicio de los atributos
fundamentales. Además y de los mismos razonamientos se
sigue que los principios contenidos en aquella
disposición constitucional rigen lo relativo al proceso
racional y justo, cualquiera sea la naturaleza, el órgano
o el procedimiento de que se trate, incluyendo los de
índole administrativa, especialmente cuando se ejerce la
potestad sancionadora o infraccional. Por consiguiente,
el legislador ha sido convocado por el Poder
Constituyente a ejercer su función en plenitud, esto es,

tanto en cuestiones sustantivas como procesales, debiendo
4d,

195 Citi marea, ceo)

en ambos aspectos respetar siempre lo asegurado por la
Carta Fundamental en el numeral referido”. (Rol N* 437,
de 21 de abril de 2005).

6. Que de todo lo dicho se desprende de manera
inequívoca que este Tribunal Constitucional ha entendido,
razonamiento que los previnientes hacen suyo, que los
principios de legalidad y tipicidad que inspiran el orden
penal y que se encuentran recogidos en los tres últimos
incisos del N* 3 del artículo 19 se aplican también a

todas las manifestaciones del derecho sancionador del

Estado.
7. Que estos principios imponen, en palabras del
Tribunal Constitucional español, "la exigencia material

absoluta de predeterminación normativa de las conductas y
de las sanciones correspondientes, exigencias que (...)
afecta a la tipificación de las infracciones, a la
graduación y escala de las sanciones y a la correlación
entre unas y otras, de tal modo que (...) el conjunto de
las normas aplicables permita predecir, con suficiente
grado de certeza, el tipo y el grado de sanción
susceptible de ser impuesta”. (T. CONSTITUCIONAL DE
ESPAÑA, sentencia de 29 de marzo de 1990, citada en
GARCIA DE ENTERRIA, EDUARDO y FERNÁNDEZ, TOMAS-RAMON,
Derecho Administrativo, p. 177.)

8. Que lo anterior, por lo demás, también ha sido
sostenido en diversos y reiterados fallos pronunciados
por la propia Corte Suprema de Justicia. Así, a fines del
año pasado dicho máximo tribunal precisa específicamente
sobre el mismo punto que "el principio de reserva oO
legalidad, como límite de la ¡potestad punitiva del

Estado, apreciado para los efectos del presente análisis,
bajo su vertiente de la tipicidad, -y de acuerdo con cuyo
enunciado, ninguna conducta puede sancionarse sin que
previamente haya sido descrita en la ley- se encuentra
previsto como un derecho fundamental de las personas en
el inciso final del precitado artículo 19 N*%3 de la
Constitución; y su aplicación tiene lugar tanto en el
ámbito de la potestad sancionatoríia penal que ejercen los
Tribunales de Justicia, en quienes radica la atribución
exclusiva para imponer penas- como en aquél de la
potestad sancionatoria administrativa, que se reconoce a
la Administración del Estado para sancionar determinadas
conductas infraccionales”. (CORTE SUPREMA, 8 de diciembre
de 2005, Rol N*4,404-2005)

9. Que tan evidente es lo anterior que la propia
Contraloría General de la República ha dictaminado
también que los principios del derecho penal son
aplicables en el ámbito sancionador administrativo. Así,
se ha expresado que "la potestad disciplinaria es una
manifestación de la potestad sancionatoria del Estado, la
que, a su vez, es junto a la potestad punitiva penal, una
de las manifestaciones del 1us puniendi general del
Estado, razón por la cual ha entendido también que los
principios del Derecho Penal son aplicables al derecho
sancionador disciplinario”. En apoyo de esta tesis, se
agrega por el organismo contralor, que “la doctrina y la
jurisprudencia, salvo excepciones, vienen insistiendo
últimamente en que todas las manifestaciones punitivas
del Estado, incluidas las que confiere el derecho
disciplinario, tienen un fundamento común, se aplican y
justifican en virtud de un mismo ius puniendi, de donde

se deduce que le son aplicables grosso modo los mismos

loe

199 nove plo)

principios y reglas, por lo general extraídas del derecho
penal” (CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA, Dictamen N2

14.751, de 22 de marzo de 2005).
10. Que en armonía con lo anterior, la doctrina
nacional y extranjera de los lus publicistas también ha
y sido concluyente sobre el punto, en cuanto a que "hoy
existe una verdadera transformación del sistema vigente
de sanciones administrativas, que más que desconocerlas,
intenta adecuar su existencia con los principios del
debido proceso, tipicidad y legalidad, lo que implica la
necesidad de proyectar el campo de las sanciones
administrativas las categorías más depuradas del derecho
penal. Esta proyección no viene dada por un mero capricho

o una analogía sin fundamento, sino porque esta doctrina

nos advierte una clara identidad entre las sanciones
administrativas y las puramente penales”. (MENDOZA ZUÑIA,
RAMIRO, Del recurso de reposición administrativo y su
o aplicación ante la ley especial, Actualidad Jurídica 8
(2003), p. 286). Por lo mismo, "la administración no
puede crear, por propia iniciativa, sanciones contra los
administrados, por cuanto la determinación de las
conductas punibles y las respectivas sanciones son de
atribución exclusiva del legislador, competencia
ve indelegable que le pertenece constitucionalmente” (DROMI,
ROBERTO, Derecho Administrativo, p. 268). En concordancia
con lo anterior se ha sostenido que "es preciso reclamar
que, atendido el campo cada vez más extenso abarcado por
las regulaciones administrativas, en lo sucesivo se
intente una tipificación precisa de las conductas que las
infringen. Naturalmente las descripciones

correspondientes no pueden ser tan minuciosas como las

y

4

86

penales. Sin embargo, deben contemplar, por lo menos, los
límites generales, más allá de los cuales se prohíbe a la
Administración toda intervención punitiva.” (ENRIQUE
CURY, Derecho Penal, Parte General, Tomo Il, p. 81). Lo
anterior incluso motivó a que en el Coloquio de Estocolmo
de la Asociación Internacional de Derecho Penal, se
acordara al efecto que "la definición tanto de las
infracciones administrativas como de las sanciones que
les son aplicables debe ser precisada de acuerdo con el
principio de legalidad”. Conviene recordar en tal
sentido, que el proyecto de ley que establece las bases
de los procedimientos administrativos sancionatorios, en
primer trámite constitucional, reafirma el principio de
tipicidad en tanto sólo constituyen infracciones
administrativas las vulneraciones del ordenamiento
jurídico previstas como tales en la ley y en los
reglamentos dictados conforme a ella (Boletín N* 3475-
06).

11. Que específicamente en relación al
requerimiento que motiva estos autos, el artículo 15 de
la Ley N* 18.410 faculta a la Superintendencia de
Electricidad y Combustible para sancionar a las empresas
sujetas a su fiscalización no sólo por las infracciones
de las leyes, reglamentos y demás normas relacionadas con
electricidad, gas y combustibles líquidos, sino que
además incluso frente a un mero “incumplimiento de las
instrucciones y órdenes que imparta la propia
Superintendencia”.

12. Que así las cosas, el precepto legal referido
precedentemente autoriza al propio organismo fiscalizador

sectorial, la Superintendencia de Electricidad y

e

Combustible, a “sancionar eventualmente no sólo las
conductas tipificadas en la ley y en los reglamentos
dictados por expreso mandato del legislador, sino que
incluso aquellas que pudieren establecerse en
instrucciones y órdenes emanadas de la propia

Superintendencia; todo lo cual no parece conciliable con

el principio de legalidad, desde el momento que la
autoridad administrativa por sí y ante sí -—y sin
suficiente respaldo legal-— estaría determinando la:

conducta a sancionar, la que puede llevar aparejado
multas de hasta diez mil unidades tributarias anuales, y
respecto de cuya Imposición puede reclamarse a los
tribunales de justicia, siempre que se consigne
previamente un determinado porcentaje de la misma.

13. Que evidentemente la conducta debe estar
descrita en su esencia en la ley, tal como lo ha
sostenido la jurisprudencia de este mismo Tribunal y la
doctrina referida en los razonamientos precedentes, en
estricta armonía con lo ordenado imperativamente en el
artículo 19 N* 3 de la Constitución Política de la
República, que consagra el principio de tipicidad, el que
como se ha indicado resulta plenamente aplicable en
materia sancionatoria administrativa. De modo tal que, si
bien es posible que la potestad reglamentaria pueda
complementar al legislador en aspectos no esenciales,
ello resulta inadmisible de manera autónoma respecto de
las órdenes e instrucciones que imparta la propia
Superintendencia, normativa ésta que usualmente carece de
la debida publicidad y ni siquiera se encuentra sujeta al
control de juridicidad por parte de la Contraloría

General de la República, como sí ocurre en principio

Mic e, ym)

200(deriwto) 88

respecto de la potestad reglamentaria de ejecución de
ley. Un razonamiento contrario importaría establecer una
verdadera “legislación irregular”, ajena por completo al
mandato soberano que el Constituyente entrega exclusiva y
excluyentemente a los colegisladores, democráticamente
elegidos por los ciudadanos. La adecuada descripción por
parte del legislador ciertamente constituye un imperativo
constitucional que se vincula estrechamente con la
circunstancia que las sanciones importan afectación de
derechos fundamentales, como la propiedad, la libertad de
emprender e incluso en ciertos Casos la propia libertad
personal, los que sólo admiten limitaciones a través de
normas legales y siempre y cuando no afecten los derechos
en su esencia, como lo preceptúa el artículo 19 N* 26 de
la Constitución Política de la República. Cierto es que
el Estado debe ejercer severamente sus funciones
fiscalizadoras, pero ella Jamás debe importar la
afectación de los derechos fundamentales de la persona,
sea esta natural o Jurídica.

14. Que sin embargo, en el caso de autos, tal como
se señala en el considerando Vigésimo Séptimo, lo que se
imputa a la recurrente es el incumplimiento de deberes
esenciales contenidos en normas legales y reglamentarias
de ejecución, particularmente del deber de coordinación
de las empresas a que alude el artículo 81 del DFL 1/82;
no correspondiendo, en consecuencia, Juzgar en esta causa
la inaplicabilidad por inconstitucionalidad del artículo
15 de la Ley N* 18.410, que faculta para Sancionar
incumplimientos de normas eventualmente infralegales, en
términos aislados y desvinculados de los preceptos

legales ya citados.

Redactó la sentencia el Ministro señor Jorge Correa
Sutil y las prevenciones sus autores.
Notifíquese, regístrese y archívese.

Roll

“¿A Se deja constancia que el Ministro señor Marcos Libedinsky
E?

ZO STschorne no firma, no obstante haber concurrido al acuerdo,

esta sentencia.

Pronunciada por el Excmo. Tribunal Constitucional,
integrado por su Presidente don José Luis Cea Egaña y los
Ministros señores Juan Colombo Campbell, Marcos Libedinsky
Tschorne, Raúl Bertelsen Repetto, Hernán Vodanovic Schnake
Mario Fernández Baeza, Jorge Correa Sutil, Marcelo Venegas
Palacios, señora Marisol Peña Torres y Enrique Navarro
Beltrán. Autoriza el Secretario del Tribunal Constitucional,

don Rafael Larrain Cruz. A