CPT-STC

Considerando 1

, se transgreden los artículos 67 y 6g de la Constitución. Exponen que las ideas matrices encuentran sustento tanto en la Carta Fundamental como en los artículos 23 y 24 de la Ley N* 18.918, LOC del Congreso Nacional, conformando un todo armónico con los Reglamentos del Senado y de la Cámara de Diputados. El respeto a las ideas matrices exige analizar los proyectos de ley en sus ideas particulares, en cada una de sus disposiciones, pudiendo presentarse indicaciones sólo cuando tengan relación con las ideas fundamentales o matrices del proyecto. Ello permite ordenar el debate legislativo con una deliberación legislativa democrática profunda, encontrando sus raíces en la Ley de Reforma Constitucional de 1970, que buscó evitar las denominadas leyes misceláneas, idea vinculada al origen del Tribunal Constitucional. Por ello y en dicho marco, comentan que las ideas fundamentales del proyecto de Ley de Presupuestos no son otras que el cálculo de ingresos y la autorización de gastos, idea matriz que está fijada en la propia Constitución. En el asunto que someten a la decisión de esta Magistratura a través de estos autos, refieren a fojas 23 que las Glosas del Fondo Solidario de Crédito Universitario modifican el actual régimen de inversión de los excedentes de estos fondos, previsto en el artículo 75 de la Ley N* 18.591. Se desconoce y pretende alterar la finalidad de que éstos sólo sean invertidos en instrumentos de alta liquidez, permitiendo, ahora, la inversión de excedentes que por su naturaleza son contingentes en infraestructura y becas, perjudicando su disponibilidad para los fines que fueron dispuestos. Lo anterior, con la justificación de atender a las necesidades de los alumnos que han perdido la gratuidad por extender sus estudios más allá de lo permitido en la ley, solución inepta y generadora de problemas que se materializan en discriminación. Esta regulación, comentan, corresponde a materias que exceden con creces a las ideas matrices de la Ley de Presupuestos. Unido a ello, se transgrede el artículo 67 de la Constitución. Se altera una regulación permanente y general a través de esta ley especial y temporal. La jurisprudencia de este Tribunal ha establecido dicho carácter especial, anual o periódico de esta ley, con un pronunciamiento claro en la STC Rol N9 4.118, de 2017, que consolida lo ya fallado en causa Rol N* 1, de 1971. Lo anterior también se vincula con la primera vulneración constitucional alegada, esto es, la afectación a las ideas matrices. Argumentan que la modificación a una regulación que tiene carácter permanente, alterando la estructura de un sistema de ayudas estudiantiles establecido en una ley general vigente desde 1994, no supera la exigencia constitucional. El carácter transitorio de esta ley genera la incompatibilidad con la modificación de leyes permanentes, salvo que se trate de regulaciones complementarias e indispensables para la ejecución del gasto, cuestión vinculada con las ideas matrices. Unido a lo expuesto, las Glosas introducidas al proyecto inciden en una materia que es iniciativa exclusiva del Presidente de la República, de conformidad con el análisis complementario de los artículos 65 y 67 de la Constitución y 24 de la LOCEN, al incidir en la administración presupuestaria o financiera del Estado. Exponen que ello obedece a ciertos principios: la iniciativa exclusiva del Presidente de la República en la estimación del rendimiento de los recursos y las restricciones de las facultades del Congreso Nacional, que puede aprobar, rechazar o reducir la estimación de gastos, pero solo en la medida en que los gastos no estén establecidos por leyes permanentes. Esta iniciativa exclusiva es parte de la historia constitucional chilena, encontrándose ya en la Constitución de 1833, para dotar de coherencia al gasto fiscal, concentrando la responsabilidad en el manejo de los recursos públicos, dado que la ejecución del presupuesto corresponde al Presidente de la República. Así se resguarda, exponen a fojas 29, la política fiscal y económica. Luego analizan el concepto de “administración financiera o presupuestaria del Estado” del artículo 65 de la Constitución. Tanto en su exégesis literal, como lógica y sistemática, se tiene que la ley que asigna recursos por excelencia, es la Ley de Presupuestos. El legislador ha entendido, desde el D.L. N* 1.263, que administrar financieramente es: la obtención de recursos, la aplicación y destino de los recursos públicos; el análisis de los presupuestos y la contabilidad en general; y la administración de fondos públicos, ¡dea asentada por la STC Rol N? 2.025. Por lo expuesto es que los actores señalan que no puede desconocerse que la determinación de los fines corresponde a la función de administrar recursos. En detalle, refieren que el régimen de fiscalización y control a que están afectos los Fondos Solidario de Crédito Universitario confirman lo argumentado, reforzando su carácter público. La Ley N* 18.591 afecta directamente la administración financiera de la Nación, siendo, así, una regla general que exige que cualquier modificación requiera la iniciativa exclusiva del Presidente de la República. En su articulado se norman cuestiones vinculadas con: obtención de recursos; aplicación y destino de esos recursos públicos; y, presupuestos y contabilidad en general. Unido a ello, cada vez que ésta se ha modificado, lo ha sido a través de mensaje presidencial, cuestión que remarca que la competencia parlamentaria no se extiende a este asunto. Añaden que, al tratarse de recursos pertenecientes a la Administración Financiera del Estado, han sido fiscalizados por la Contraloría General de la República. Por ello es que la administración de los fondos contemplados en el artículo 71 bis de la Ley N* 18.591 y la inversión de los excedentes del Fondo Solidario de Crédito Universitario, forman parte del ámbito de atribuciones que se engloban bajo el concepto de “administración financiera del Estado”, por lo que toda modificación debe tener su origen en iniciativa del Presidente de la República. 2.3. Vicios de fondo de las Glosas del Fondo Solidario de Crédito Universitario Exponen que las Glosas en comento generan una discriminación arbitraria, contraviniendo los artículos 19, inciso quinto; 19 N% 2, inciso primero, y 26, de la Constitución. No obstante la transversalidad del problema a que se intenta dar solución, la introducida es parcial y discriminatoria. Se afecta a los estudiantes adscritos a la gratuidad que pierden este beneficio y cuyás instituciones de educación superior no cuenten con un Fondo Solidario de Crédito Universitario, puesto que sólo las instituciones contempladas en los Programas N” 29 y 30, a las que les corresponde recibir el aporte fiscal en sus respectivos fondos, tendrán disponible un sistema de becas y créditos, adicional, y financiado con el 30% de los excedentes del Fondo Solidario de Crédito Universitario para ofrecer a sus estudiantes, a fin de que puedan continuar sus estudios. Ello contraviene la evolución de las políticas públicas en materia de no discriminación en financiamiento estudiantil, cuestión afirmada por la jurisprudencia de este Tribunal, evitándose todo tipo de discriminaciones arbitrarias que perjudiquen a los estudiantes en razón de la institución que elijan. El país ha avanzado a una política de ayuda estudiantil que no discrimine a estudiantes que se encuentren en igual situación socioeconómica. Señalan como hitos a dicho respecto la Ley N* 20.634, que otorgó beneficios a los deudores del crédito con garantía estatal, consistentes en la rebaja de la tasa de interés, un pago de crédito contingente a la renta y el derecho a suspender el pago del crédito en ciertas hipótesis; la Ley de Presupuestos del Sector Público de 2016, conocida en este Tribunal a través de requerimiento parlamentario, en que se asentó a través de la STC Rol N* 2.935 el criterio orientador de la prohibición constitucional de hacer diferencias arbitrarias entre estudiantes de la misma condición socioeconómica. En dicha sentencia se indicó expresamente la inadmisibilidad de emplear como criterio la pertenencia al Consejo de Rectores al distinguir la distribución de ayudas estudiantiles. Y, -como tercer elemento de esta evolución de políticas públicas, hacen mención a las Becas Bicentenario, entregadas desde 2018 a alumnos de Universidades privadas no pertenecientes al Consejo de Rectores con determinadas exigencias de acreditación. Agregan que la Ley de Presupuestos ya considera recursos para proveer a las necesidades de beca en materia de financiamiento estudiantil e infraestructura Universitaria. Así las glosas introducidas por indicación parlamentaría no se condicen con una administración eficiente de los recursos financieros del Estado, contraviniendo la eficacia y eficiencia y, con ello, el principio de probidad en la función pública. 3. Glosas de Fondos Reservados de Carabineros A fojas 42 se desarrolla el capítulo cuarto del libelo, referido a las Glosas de Fondos Reservados de Carabineros, argumentando su inconstitucionalidad. Comentan que los gastos reservados que prevé la Ley N* 19.863, fueron introducidos al proyecto de la Ley de Presupuestos 2019 y calculados por la Dirección de Presupuestos para satisfacer necesidades propias de Carabineros de Chile, siguiendo la tradición presupuestaria de las úÚltimas décadas, cálculo realizando en consideración a leyes permanentes. En este capítulo comienzan los actores analizando la tramitación legislativa de esta Glosa. Refieren que la Cámara de Diputados aprobó la Glosa tal como fue propuesta por el Ejecutivo; pero en el Senado por indicación parlamentaria se rebajaron las sumas “500.000” y “go” por “1”. El señor Director de Presupuestos argumentó la inadmisibilidad de esta indicación, dado que la rebajaba los gastos reservados por un monto inferior al establecido en la Ley N* 18.961, Orgánica Constitucional de Carabineros de Chile, que establece un piso mínimo. No obstante, la indicación fue declarada admisible y aprobada en Sala del Senado; luego rechazada por la Cámara de Diputados en tercer trámite. En la Comisión Mixta se rechazó tanto lo aprobado en primer trámite por la Cámara de Diputados como la modificación del Senado, aprobándose que el ítem en cuestión quedara, en definitiva, sin monto. Dentro de este capítulo, analizan a fojas 45 el marco normativo de los pisos mínimos en materia de gastos reservados de Carabineros de Chile. Exponen que la Ley N* 18.961, Orgánica Constitucional de Carabineros, establece en su artículo 89 que los gastos reservados deben ser fijados anualmente y no pueden ser inferiores a los decretados inicialmente para 1989, con una regla similar a la que establece el artículo 98 de la Ley N* 18.948, Orgánica Constitucional de las Fuerzas Armadas. Esta regulación busca resguardar legal y constitucionalmente ciertos fondos de actividades sensibles para el cumplimiento de los deberes del Estado, como son la paz socia! y la seguridad interior y exterior de la Nación. La Ley N* 19.863 reguló expresamente los gastos reservados de Carabineros de Chile, buscando avanzar en exigencias de transparencia y rendición de cuentas asociados a estos gastos, aumentando sus controles públicos. La propuesta original del Ejecutivo para la Ley de Presupuestos 2019 cumplía con el artículo 89 de la Ley Orgánica Constitucional de Carabineros, respetando el piso mínimo de los montos asociados a gastos reservados; no obstante, refieren que en la discusión parlamentaria se argumentó que la referida norma no sería una disposición permanente, al estar derogada tácitamente por los artículos 2 y 3 de la Ley N* 19.863, por lo que existiría la obligación de respetar montos mínimos en esta materia. Se arguyó que la modificación establecimiento de gastos reservados, al pasar a establecerse desde decretos supremos a la Ley de Presupuestos, implicó que la norma perdiera vigor. Los actores exponen en el libelo que ello no es efectivo. El artículo 89, inciso

Considerando 2

, se encuentra vigente, siendo ley permanente con un mandato claro para 10 el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo al momento de tramitar y aprobar la Ley de Presupuestos. Para ello exponen las y los requirentes que la derogación tácita es un instituto que se analiza desde los artículos 52 y 53 del Código Civil. Para que una ley deje de tener vigencia y sin que otra disponga su.fin de manera expresa, se requiere que la nueva ley contenga normas que pugnen directamente con la anterior. Es una situación excepcional en derecho y que requiere un análisis estricto. La incompatibilidad debe analizarse a la luz de las normas de interpretación de las leyes, determinándose el sentido y alcance de las disposiciones en conflicto para establecer si se ha producido o no la derogación. En este caso, dicho análisis exige el contraste de la Ley N? 19.863 y la Ley Orgánica Constitucional de Carabineros. Pero, arguyen, no hay antinomia alguna. La Ley N* 19.863 no tuvo por objeto establecer una regulación global de todos los aspectos de gastos reservados. Para estar en presencia de derogación tácita, por el contrario, conforme lo ha sostenido la Corte Suprema, se debe tener por irreconciliable la oposición de las normas en conflicto. Se trata más bien de normativa complementaria que regulan aspectos distintos en materia de gastos reservados de Carabineros de Chile, los que deben sí estar regulados en la Ley de Presupuestos, como ha sucedido desde 2003, correspondiendo respetarse los pisos mínimos. Elio también se tiene de la historia fidedigna de la Ley N* 19.863, en que el mensaje presencial explicitó la búsqueda de mayor transparencia a la administración de los gastos reservados, a través de la Ley de Presupuestos, con diversas restricciones para su otorgamiento. No se busco, por ello, deragar el artículo 8g de la LOC de Carabineros, manifestando el Ejecutivo siempre que debía respetarse el piso mínimo legal de asignación. La vigencia del anotado artículo 89 se ha reconocido en las sentencias de este Tribunal que se pronunció en examen preventivo de constitucionalidad de las Leyes N”19.863; 20.502, que crea el Ministerio del Interior y Seguridad Pública; y 20.801. Incluso, refieren a fojas 56, en el hipotético caso de que se hubiere modificado el artículo 89, no se habrían derogado los pisos mínimos, sino sólo la forma de establecerlos, a través, ahora, de la Ley de Presupuestos y no por decreto. Ello por cuanto el artículo 3 de la Ley N* 19.863, dictada con posterioridad al artículo 89 de la LOC de Carabineros de Chile sólo se refiere a la Ley de Presupuestos para la asignación de las sumas a que ascenderán los gastos anuales, sin referirse a los pisos mínimos. Esta interpretación es coherente con lo discutido en la tramitación de la Ley de Presupuestos para el Sector Público desde 2009 a 2018. 11 Añaden que el rechazo de los montos en este acápite, quedando sin valor asignado, vulnera lo dispuesto en el artículo 67 de la Constitución, al reducir gastos establecidos en una ley permanente. Lo expuesto implica una vulneración a las facultades del Congreso Nacional, atentando contra el texto y espíritu de dicha disposición de la Carta Fundamental, dado que fueron rechazados gastos que prevé el artículo 89 de la LOC de Carabineros de Chile, una ley permanente. Lo aprobado, finalmente, implicaría una modificación modificar o derogar una ley permanente a través de un mecanismo no idóneo, como lo es la Ley de Presupuestos, no pensada para modificar instituciones del Estado ni para establecer políticas de largo plazo. Por lo expuesto solicitan que sea acogido en todas sus partes el requerimiento deducido a fojas 1. Observaciones del señor Carlos Montes Cisternas, Presidente del H. Senado y de la señora Maya Fernández Allende, Presidenta de la H. Cámara de Diputados Con fecha 7 de enero de 2019, a fojas 1.069 y 1.543, respectivamente, los aludidos órganos constitucionales formulan observaciones de fondo, instando por el rechazo del requerimiento en todas sus partes. Comienzan analizando en detalle la sustanciación del proyecto de ley cuestionado en algunas glosas en sus diversas instancias legislativas. 1. Impugnación a las Glosas del Fondo Solidario de Crédito Universitario Analizando las impugnaciones, refieren que el artículo 69 de la Constitución consagra una regla cuyo origen se sitúa en la reforma de 1970 a la Carta de 1925, estableciendo la prohibición de proyectos misceláneos. Ello permitió al Tribunal Constitucional dictar la STC Rol N* 1, en enero de 1972, analizando el concepto de ideas matrices, en una jurisprudencia constante mantenida que ha asentado la idea de que éstas son las que sirven de sustentación a un proyecto de ley apoyándose en otras ideas, de carácter secundario o derivadas. Debe analizarse lo sustancial del proyecto a abordar, cuestión que sirve de base interpretativa a la noción de “relación directa” de la Constitución. Por ello se ha desarrollado un criterio funcional por este Tribunal, para no rigidizar la relación entre los colegisladores y el proceso formativo de la ley. Tratándose de la Ley de Presupuestos, se ha establecido que su idea matriz es aprobar la estimación de los ingresos y autorización de gastos para el año correspondiente. 12 Se ha complementado aquello señalando que también forman parte de la idea matriz las materias relativas a la administración financiera y la ejecución de recursos. Para este Tribunal, el ámbito de regulación o finalidad de la Ley de Presupuestos viene determinado también por los problemas o cuestión substancial que pretende abordar en virtud de su naturaleza jurídica. Por tanto, la Ley de Presupuestos, así como sus ideas matrices no sólo permiten determinar el ámbito de regulación de un tipo particular de legislación, sino también encauzan el debate entre los órganos colegisladores y disciplinan el alcance de las atribuciones con que cuenta cada institución involucrada en la formación de la Ley. Lo anteriormente señalado se condice con naturaleza jurídico- política. Si se examina el mensaje remitido por S.E. el Presidente de la República en septiembre de 2018, el cual se estructuró en una parte general y otras específicas en que se contienen las prioridades del Poder Ejecutivo, es dable concluir que las glosas impugnadas se ajustan a las ideas matrices de la Ley de Presupuestos. Explicitan como uno de sus motivos y problemas a abordar mediante el presupuesto público mejorar la calidad de la educación de niños y jóvenes. El inciso final del artículo 23 de la Ley Orgánica Constitucional del Congreso Nacional señala que “Para los efectos anteriores, se considerarán como ideas matrices o fundamentales de un proyecto aquéllas contenidas en el mensaje o moción, según corresponda”. Como se desprende de diversas intervenciones parlamentarias, así como de la historia fidedigna de la tramitación de las glosas impugnadas, analizadas a la luz de la jurisprudencia de este Tribunal, se concluye que las glosas impugnadas cumplen con la exigencia constitucional de relacionarse, de forma directa, con las ideas fundamentales del proyecto de ley, que el Presidente de la República delineó en su Mensaje. Entre éstas se encuentra mejorar la calidad de la educación, lo cual incluye el aumento de recursos para el sistema de beneficios estudiantiles, en sus distintas .modalidades tales como aranceles de gratuidad, becas y el Fondo Solidario de Crédito Universitario (FSCU), así como la destinación de mayores recursos para infraestructura educacional y el plan de fortalecimiento para la instituciones de educación superior estatales. A su vez, admitir el uso de excedentes acumulados, coincide y se ajusta a otras de las prioridades del Mensaje: las glosas presupuestarias impugnadas, de manera transitoria, permitirán ese uso con el límite señalado, promoviendo un eficiente uso de recursos propios, sin recurrir a nuevos egresos ni recursos públicos adicionales. 13 Es decir, las glosas impugnadas no sólo son armónicas y coherentes - guardan un vínculo próximo, de fondo y directo- con las ideas fundamentales del proyecto, además incorporan una modalidad de utilización de recursos que permiten concretar y satisfacer necesidades públicas educativas identificadas en el Mensaje, disponiendo de los excedentes del FSCU que a la fecha no hayan sido utilizados, Unido a lo expuesto, tanto la glosa “12” como la “19”, al contener una autorización transitoria a la Universidades que cuentan con un FSCU para reinvertir hasta un 30% de sus excedentes acumulados yacentes en dichos Fondos en infraestructura, títulos de valor en moneda nacional, becas internas o créditos especiales para estudiantes regulares, se relacionan con materias presupuestarias y de indole financiera. El alcance de las glosas en análisis coincide, con el concepto desarrollado por la doctrina y la jurisprudencia, que las define, en principio, como aquellas cláusulas que explicitan, determinan, precisan o limitan el alcance de los gastos establecidos en las partidas del presupuesto e imponen deberes de información acerca de la inversión de los recursos públicos. En dicho sentido, al encontrarse incorporadas en la Ley de Presupuestos, tienen el carácter de norma legal transitoria y, por tanto, de modo alguno permanente, como pretende hacerlo entender el requerimiento. Las glosas presupuestarias tampoco exceden las ideas matrices de la Ley de Presupuestos, toda vez que no modifican un sistema de ayuda estudiantil permanente contenido en la Ley N“%18.591, ni alteran su regulación. Las glosas cuestionadas buscan flexibilizar transitoriamente la normativa vigente, limitándose a complementar las modalidades de inversión de los excedentes del FSCU, sin que dicha medida implique establecer una regulación permanente en la Ley de Presupuestos. En este acápite, refieren que tampoco se afecta la atribución exclusiva del Presidente de la República. Los Fondos se encuentran asignados en dominio a las instituciones de educación superior que reciben aportes del Estado, según el artículo 1% del DFL N? 4, de 1981, y por tanto constituyen patrimonios de afectación, cuya finalidad pública es el financiamiento de aranceles para aquellos alumnos cuya situación socioeconómica no les permita pagar los aranceles. Su administración no es más que la expresión concreta de la autonomía universitaria, que reconoce un ámbito administrativo, económico y académico. La administración de estos fondos debe realizarse de manera separada a los otros fondos de la institución de educación superior respectiva. Las glosas impugnadas no inciden en dicho régimen, sino que permiten la reinversión temporal, excepcional y limitada de los excedentes que generen debido a la disminución en la colocación de los recursos disponibles en créditos. 14 Esta consideración, aleja de la órbita competencial del Presidente de la República de administración financiera o presupuestaria: no se está en presencia de un nuevo o mayor gasto, tampoco se está innovando en la distribución de los aportes que entrega el Fisco a los FSCU de cada Universidad y no se está autorizando una transferencia de recursos desde el erario fiscal a las instituciones universitarias. Tampoco se presentan infracciones de fondo a la Constitución. El alcance de las glosas impugnadas dice relación con el régimen diferenciado que ha consagrado el legislador, basado en el tipo de institución de educación superiory la pertenencia del estudiante a dicha institución. No son las glosas cuestionadas las que otorgan un tratamiento diferenciado a los estudiantes adscritos a instituciones que no cuenten con un FSCU, sino la Ley N*%18.591 y sus disposiciones, distinción que en todo caso y en su concepto resulta razonables, justificada y ajustada a la Constitución. 2. Cuestionamiento a las Glosas de Fondos Reservados de Carabineros La glosa impugnada no vulnera el artículo 67 de la Constitución, afirman los órganos constitucionales ya anotados. Refieren que los requirentes alegan y configuran un conflicto de mera legalidad y no de constitucionalidad, de aquellos que no son de competencia de este Tribunal, argumentando en torno al alcance y vigencia de las normas de la Ley Orgánica Constitucional de Carabineros de Chile, así como la no derogación tácita de otra normativa legal sobre gastos especiales. Analizando el mensaje de S.E. el Presidente de la República iniciado en diciembre de 2018, exponen que el Jefe de Estado ha comprendido a cabalidad que la existencia de supuestos “pisos mínimos” en materia de gastos reservados debe ser abordado desde el funcionamiento diacrónico del ordenamiento jurídico y el monopolio legislativo en la creación del derecho que autorizan a los órganos legislativos a cambiar la regulación existente, haciendo cesar sus efectos. Como es posible adelantar, esto corresponde a UN asunto de “pura” legalidad: de lo contrario, el mensaje presidencial no contendría un proyecto de ley sino un proyecto de reforma constitucional, lo cual no es lo que acontece. Analizando lo debatido en la Comisión Mixta, refieren que el Presidente de la República no propuso indicación alguna para resolver la discrepancia entre las Cámaras. Así, la decisión de la Comisión fue refrendada por la Cámara de Diputados y el Senado. En consecuencia, el Congreso Nacional en el ejercicio de sus atribuciones legislativas en la tramitación de un proyecto de Ley de Presupuestos rechazó un gasto. 15 No rebajo ni redujo gasto alguno, sino que la voluntad mayoritaria de dicha institución decidió rechazar los gastos reservados destinados a Carabineros de Chile. Por lo cual, si el Congreso Nacional no rebajó el monto del gasto, mal podría el legislador democrático haber incurrido en una infracción al artículo 67, inciso

Considerando 3

Que, la comprensión acerca de ese estatuto, a pesar de la multiplicidad de normas y prácticas que lo integran, ha sido usualmente coincidente en la doctrina y también en la jurisprudencia de esta Magistratura, como se expondrá a propósito del razonamiento que resuelve en torno de las cuestiones planteadas a fs. 1. De este estatuto, en esta oportunidad, es necesario detenerse, especialmente, en las normas que dicen relación con el respeto de la iniciativa exclusiva del Presidente de la República y de las ideas matrices y con la prohibición de reducir los gastos contenidos en leyes permanentes, las que se encuentran íntimamente vinculadas, pues sirven para delimitar la competencia de los colegisladores en el contexto de una ley especial, por sus características formales y contenido sustantivo, como esla Ley de Presupuestos. Así lo fundamentaba el Presidente Eduardo Frei Montalva en su mensaje al Congreso Nacional, el 21 de mayo de 1970: “Si hemos de mantener un Parlamento libre, democrático y prestigiado, como yo firmemente lo espero, porque creo que sin esas condiciones no existe verdadera democracía en país alguno del mundo, este Parlamento deberá tener la atribución de aprobar o rechazar los gastos públicos, y solamente a través de este medio influir en términos generales -y nunca particulares- en la estructura del gasto público; un Parlamento capaz de aprobar y definir el programa en líneas generales, dejando el Ejecutivo la facultad para realizarlo; un Parlamento capaz de fiscalizar, de investigar y de sancionar el incumplimiento de las leyes; un Parlamento capaz de representar y resguardar la justicía 20 objetiva en las remuneraciones y en la previsión, pero a través de normas de justicia general y no de decisiones particulares e inmediatas, que son matería de administración ajenas a la función parlamentaria. En una palabra, es necesario un Parlamento que al legislar —que es su función básica- dicte normas de carácter general; un Parlamento que apruebe las líneas fundamentales del plan y controle su ejecución sin distorsionarlo ní contradecirlo; un Parlamento representativo de las tendencias de la opínión pública manifestadas a través de sus debates libres”. (Eduardo Frei Montalva: "La Reforma Constitucional en un contexto histórico”, Reforma Constitucional 1970 (Santiago, Ed. Jurídica de Chile, 1970, pp. 46 —47)

Considerando 4

Que, conforme a lo expuesto y de acuerdo al requerimiento de fs. 1, en el primer capítulo; se revisará la impugnación planteada a las glosas 12 y 19, relativas al Fondo Solidario de Crédito Universitario; mientras que, en el segundo, se examinará la objeción formulada respecto de la Glosa de montos asignados a gastos reservados de Carabineros. PRIMER CAPÍTULO GLOSAS DEL FONDO SOLIDARIO DE CRÉDITO UNIVERSITARIO

Considerando 5

Que, mediante las dos Glosas impugnadas, se modifica lo dispuesto en el artículo 75 de la Ley N* 18.591, con el objeto de ampliar la finalidad a la que pueden destinarse los excedentes acumulados del fondo solidario de crédito universitario de cada Institución de Educación Superior, pues se las autoriza para reinvertir hasta un 30% de esos excedentes en infraestructura, títulos de valor en moneda nacional, becas internas o créditos especiales para estudiantes regulares, en circunstancias que, conforme a la normativa hoy vigente, esos recursos sólo pueden ser invertidos en instrumentos emitidos por el Servicio de Tesorerías, por el Banco Central de Chile o en instrumentos de renta fija clasificados en A por la Comisión Clasificadora de Riesgo a que se refiere el artículo 99 del Decreto Ley N* 3.500, de 1980. La incorporación de estas glosas, en virtud de sendas indicaciones parlamentarias persigue, como lo señala la senadora Yasna Provoste, coautora de ellas, a fs. 131 del Cuaderno Separado de estos autos: “C..) flexibilizar, de manera transitoría y para el año 2019, el manejo de los recursos propios de los Fondos, y darles un uso adecuado y eficiente, que además guarda plena armonía con los propósitos para los cuales fue creado el Fondo. Existe conciencia en los coautores de la indicación que la regulación de los dineros “rotatorios” que yacen de modo creciente en los respectivos Fondos Solidarios de Crédito Universitario no se ha ajustado a los importantes cambios experimentados por el sistema de beneficios que nuestro país ofrece a sus 21 estudiantes, cambios que han significado una sustantiva dismínución de la demanda de crédito solidario en el último tiempo, y que, a su vez, es causa de los excedentes generados, cuestión que lleva a situaciones tan absurdas como que las universidades para cubrir muchas de sus necesidades deben acudir al endeudamiento, en lugar de hacerlo recurriendo a una parte de los excedentes disponibles en tales Fondos”.

Considerando 6

Que no es competencia de esta Magistratura ni ha sido sometido a su decisión, el motivo o justificación de lo dispuesto por las glosas cuestionadas y menos lo acertado o no de acudir al Fondo Solidario para cubrir las inversiones que ellas autorizan, sino si su incorporación, mediante indicaciones parlamentarias al proyecto de Ley de Presupuestos, contraviene o no los artículos 67 y 69 de la Constitución, porque no dicen relación con sus ideas matrices e introducen modificaciones que corresponden a la iniciativa exclusiva del Presidente de la República, así como porque lesionarían el artículo 19 N* 2* de la Carta Fundamental, al generar una discriminación arbitraria entre los alumnos de las Instituciones de Educación Superior que cuentan con aquel Fondo Solidario respecto de las que no disponen de él. 1. Regulación Constitucional

Considerando 7

Que, estableciendo la iniciativa exclusiva en la materia, conforme a lo dispuesto en el artículo 67 inciso primero de la Constitución, el proyecto de Ley de Presupuestos debe ser presentado por el Presidente de la República al Congreso Nacional, lo cual se vincula con lo prescrito en su artículo 65 inciso tercero donde se establece que "[cJorresponderá al Presidente de la República la iniciativa exclusiva de los proyectos de ley que tengan relación con (...)la administración financiera o presupuestaria del Estado (...)”. Asimismo, el inciso cuarto del artículo 65 le confiere también iniciativa exclusiva, en su numeral 3%, para “celebrar cualquiera otra clase de operaciones que puedan comprometer el crédito o la responsabilidad financiera del Estado, de las entidades semifiscales, autónomas, de los gobiernos regionales o de las municipalidades, y condonar, reducir o modificar obligaciones, intereses u otras cargas financieras de cualquier naturaleza establecidas en favor del Fisco o de los organismos o entidades referidos”.

Considerando 8

Que, por su parte y conforme al artículo 69 de la Constitución, todo proyecto de ley puede ser objeto de adiciones o correcciones en los trámites que corresponda, pero, en ningún caso, se admitirán las que no tengan relación directa con sus ideas matrices o fundamentales, esto es, conforme a lo dispuesto en el artículo 23 inciso tercero de la Ley Orgánica Constitucional de Congreso Nacional, aquéllas contenidas en el mensaje o moción.

Considerando 9

Que no debe olvidarse que la regla de las ideas matrices fue incorporada a nuestro régimen constitucional en virtud de la reforma introducida a 22 la Constitución de 1925, en 1970, mediante la Ley N* 17.284, la cual incluyó también una extensión en las materias de iniciativa exclusiva del Presidente de la República, especialmente en el ámbito económico y presupuestario, tal y como venía planteándose desde la reforma constitucional contenida en la Ley N* 7.727, de 1943; todo lo cual fue recogido por la actual Constitución y considerado al momento de dictarse la Ley Orgánica Constitucional del Congreso Nacional, de tal manera que la “(...) potestad de iniciativa tiene numerosas y severas limitaciones y prohibiciones, algunas de aplicación común a los mensajes y mociones; otros gravitantes únicamente sobre los díputados y senadores. Desde luego, el artículo 69 inciso 1* de la Constitución prohíbe siempre y sin distinción alguna del órgano colegislador de que se trate, plantear indicaciones ajenas a las ideas matrices o fundamentales del proyecto, es decir, aquellas que no aparecen explícita y claramente expuestas en el mensaje o iniciativa correspondiente” (José Luis Cea Egaña: Derecho Constitucional Chileno, Tomo lIl, Ediciones UC, 2013, p. 448).

Considerando 10

Que, en todo caso, estas dos reglas, así como las demás que hemos mencionado como parte del estatuto jurídico que rige la Ley de Presupuestos, lejos de erigir al Presidente de la República en un súper legislador en la materia 0, peor aún, reducir la labor del Congreso Nacional a la tarea de ser un mero buzón, como se planteó en estrados, persigue, entre otros objetivos, delimitar la competencia entre los colegisladores, racionalizar el proceso legislativo, cautelar el equitibrio presupuestario, dotar al Jefe de Estado de un presupuesto que le permita realizar su programa y favorecer la aprobación del presupuesto y la fiscalización y control de su ejecución por el Congreso Nacional. 2. Aplicación en Materia Presupuestaria

Considerando 20

Que, sin embargo y con el objeto de evaluar rigurosamente el planteamiento formulado por los requirentes, puesto que resulta ineludible para esta Magistratura reconocery respetar las atribuciones tanto del Congreso Nacional como de los parlamentarios en la tramitación de la Ley de Presupuestos, examinar si las glosas respetan sustancialmente los artículos 67 y 69 de la Constitución, “(...) puesto que la determinación de las ideas matrices o fundamentales se convierte en una cuestión de hecho que ha de ponderarse, desde el punto de vista especulativo y racional, vinculada a las círcunstancias que, en realidad, rodeen la iniciativa que se analiza” (Alejandro Silva Bascuñán: Tratado de Derecho Constitucional, Tomo VII, Santiago, Ed. Jurídica de Chile, 2000, p. 124).