INA-STC

Texto completo

0000529
QUINIENTOS VEINTE Y NUEVE




2021

REPÚBLICA DE CHILE

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
____________
Sentencia

Rol 9431-2020

[2 de diciembre de 2021]
____________




REQUERIMIENTO DE INAPLICABILIDAD POR
INCONSTITUCIONALIDAD RESPECTO DEL ARTÍCULO 60, INCISO
OCTAVO, EN EL DFL N° 1, QUE FIJA EL TEXTO REFUNDIDO,
COORDINADO Y SISTEMATIZADO DE LA LEY Nº 18.695,
ORGÁNICA CONSTITUCIONAL DE MUNICIPALIDADES



GRACIELA FERNANDA ORTÚZAR NOVOA
EN EL PROCESO ROL Nº 308- 2019, SOBRE REQUERIMIENTO DE REMOCIÓN
DEL CARGO DE ALCALDE, SEGUIDO ANTE EL SEGUNDO TRIBUNAL
ELECTORAL REGIONAL DE LA REGIÓN METROPOLITANA



VISTOS:

Con fecha 5 de octubre de 2020, Graciela Fernanda Ortúzar Novoa ha
presentado un requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad respecto del
artículo 60, inciso octavo, en el DFL N° 1, que fija el texto refundido, coordinado y
sistematizado de la Ley Nº 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades, en el
proceso Rol Nº 308-2019, sobre requerimiento de remoción del cargo de alcalde,
seguido ante el Segundo Tribunal Electoral Regional de la Región Metropolitana.



Precepto legal cuya aplicación se impugna

El texto de los preceptos impugnados dispone:

“Ley Nº 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades




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QUINIENTOS TREINTA




(…)

Artículo 60. - El alcalde cesará en su cargo en los siguientes casos:

a) Pérdida de la calidad de ciudadano;

b) Inhabilidad o incompatibilidad sobreviniente;

c) Remoción por impedimento grave, por contravención de igual carácter a las normas
sobre probidad administrativa, o notable abandono de sus deberes; y

d) Renuncia por motivos justificados, aceptada por los dos tercios de los miembros en
ejercicio del concejo. Con todo, la renuncia que fuere motivada por la postulación a otro cargo
de elección popular no requerirá de acuerdo alguno.

La causal establecida en la letra a) será declarada por el tribunal electoral regional
respectivo, una vez verificada la existencia de alguna de las circunstancias que contempla el
artículo 17 de la Constitución Política de la República. Se otorgará acción pública para
sustanciar este procedimiento.

La causal establecida en la letra b) será declarada por el mismo tribunal, a
requerimiento de a lo menos dos concejales de la correspondiente municipalidad. El alcalde que
estime estar afectado por alguna causal de inhabilidad deberá darla a conocer al concejo tan
pronto tenga conocimiento de su existencia.

La causal establecida en la letra c) será declarada por el tribunal electoral regional
respectivo, a requerimiento de, a lo menos, un tercio de los concejales en ejercicio, observándose
el procedimiento establecido en los artículos 17 y siguientes de la ley Nº 18.593, de los
Tribunales Electorales Regionales, para lo cual no se requerirá patrocinio de abogado.

En el requerimiento, los concejales podrán pedir al tribunal electoral regional
respectivo la cesación en el cargo o, en subsidio, la aplicación de alguna de las medidas
disciplinarias dispuestas en las letras a), b) y c) del artículo 120 de la ley Nº 18.883, que aprueba
el Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales.

El tribunal electoral regional competente adoptará las medidas necesarias para
acumular los respectivos antecedentes, a fin de evitar un doble pronunciamiento sobre una
misma materia.

El mismo procedimiento descrito en los incisos anteriores se utilizará cuando el
Tribunal Electoral Regional estime que uno o más concejales han incurrido en una
contravención grave de las normas sobre probidad administrativa o en notable abandono de
deberes, lo cual se entiende sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 77 de esta ley.

Con todo, la cesación en el cargo de alcalde, tratándose de las causales contempladas
en las letras a), b) y c), operará sólo una vez ejecutoriada la resolución que declare su existencia.
Sin perjuicio de ello, en el caso de notable abandono de deberes o contravención grave
a las normas sobre probidad administrativa, el alcalde quedará suspendido en el
cargo tan pronto le sea notificada la sentencia de primera instancia que acoja el
requerimiento. En tal caso se aplicará lo dispuesto en el inciso tercero del artículo 62.




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QUINIENTOS TREINTA Y UNO




En el evento de quedar a firme dicha resolución, el afectado estará inhabilitado para ejercer
cualquier cargo público por el término de cinco años.

Sin perjuicio de lo establecido en el artículo 51, se considerará que existe notable
abandono de deberes cuando el alcalde o concejal transgrediere, inexcusablemente y de manera
manifiesta o reiterada, las obligaciones que le imponen la Constitución y las demás normas que
regulan el funcionamiento municipal; así como en aquellos casos en que una acción u omisión,
que le sea imputable, cause grave detrimento al patrimonio de la municipalidad y afecte
gravemente la actividad municipal destinada a dar satisfacción a las necesidades básicas de la
comunidad local. Se entenderá, asimismo, que se configura un notable abandono de deberes
cuando el alcalde, en forma reiterada, no pague íntegra y oportunamente las cotizaciones
previsionales correspondientes a sus funcionarios o a trabajadores de los servicios traspasados
en virtud de lo dispuesto en el decreto con fuerza de ley Nº 1-3.063, de 1979, del Ministerio del
Interior, y de aquellos servicios incorporados a la gestión municipal. El alcalde siempre deberá
velar por el cabal y oportuno pago de las cotizaciones previsionales de los funcionarios y
trabajadores señalados precedentemente, y trimestralmente deberá rendir cuenta al concejo
municipal del estado en que se encuentra el cumplimiento de dicha obligación.

Con todo, cuando un alcalde pagare deudas previsionales originadas en un período
alcaldicio anterior en el que no haya ejercido funciones como titular de ese cargo, él y los demás
funcionarios que intervinieren en el pago estarán exentos de responsabilidad civil por las
multas e intereses que dichas deudas hubieren ocasionado.".

(…)



Síntesis de la gestión pendiente y del conflicto constitucional sometido al
conocimiento y resolución del Tribunal

Expone la requirente que con fecha 2 de mayo de 2019 se interpuso un
requerimiento de remoción de cese del cargo de alcalde en su contra, como Alcaldesa
de la Ilustre Municipalidad de Lampa, por la causal establecida en la letra c) del
artículo 60 de la Ley Nº 18.695, solicitando la aplicación de la sanción de cesación del
cargo Alcalde y la inhabilitación para ejercer cargos públicos por cinco años o, en
subsidio, la aplicación de algunas de las sanciones contempladas en las letras a), b) o
c) del artículo 120 de la Ley Nº 18.883.

El requerimiento fue interpuesto por las y los concejales de la comuna de
Lampa, Elisa del Carmen Millánquén Quidel, Marcos Álvarez Tobar, Carlos Andrés
Escobar Tobler, Lorena Desiree Rojas Mendoza y Carmen Gloria Ruminot Jorquera,
dando origen a la causa Rol N° 308-2019 ante el Segundo Tribunal Electoral Regional
de la Región Metropolitana.

El fundamento de aquel dice relación con el incumplimiento del pago en forma
íntegra y oportuna de las cotizaciones previsionales de diversos trabajadores por parte
de la Corporación Municipal de Desarrollo Social de Lampa, institución encargada de




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QUINIENTOS TREINTA Y DOS




los servicios de salud y educación municipal, presidida por Graciela Ortúzar Novoa,
respecto de quien se busca hacer efectiva la responsabilidad administrativa por la
vulneración de normas en relación al pago de cotizaciones previsionales, deuda que -
según los solicitantes de la remoción- ascendería a $ 409.368.985 (cuatrocientos nueve
millones trescientos sesenta y ocho mil novecientos ochenta y cinco pesos).

Refiere que desconocen los concejales requirentes en su libelo las gestiones que
ha realizado la requirente desde que asumió su cargo para dar pago a la deuda
histórica de la Municipalidad. Afirma que jamás se ha negado la existencia de una
deuda por concepto de cotizaciones previsionales, sin embargo, no se trata de una
deuda antojadiza, sino que obedece a causas justificadas, en relación a la deficitaria
situación financiera de la Municipalidad de Lampa, que por lo demás, se encuentra
en vías de solución a través de acuerdos, transacciones judiciales y convenios de pago
firmados.

Destaca que tanto los acuerdos como los convenios de pago han sido
propiciados por su acción concreta, y que gracias a su trabajo incansable la deuda
histórica ha sido disminuida considerablemente.

La causa se encuentra en estado de acuerdo, en el Segundo Tribunal Electoral
Regional de la Región Metropolitana, según certificación que consta a fojas 39.

Estima infringido en la especie el artículo 19 N° 3 de la Constitución en cuanto
el precepto atacado posibilita que se imponga una sanción administrativa sin
procedimiento previo, vulnerándose además la presunción de inocencia.

Tal como ha sostenido esta Magistratura, a las sanciones administrativas les es
aplicable el estatuto penal constitucional del art. 19, Nº 3, en relación al debido
proceso, en cuanto tanto el derecho penal como el administrativo sancionador son
ejercicio de ius puniendi.

Tanto la prohibición de imposición de una sanción sin un procedimiento
previo y legalmente tramitado, así como la presunción de inocencia, el derecho al
recurso y la prohibición del non bis in idem en cuanto manifestaciones del debido
proceso, representan un estándar constitucional cuya obligatoriedad resulta
indiscutida en atención a su consagración explícita en la Constitución Política de la
República como también en pactos internacionales suscritos por nuestro país.

En tal sentido, afirma que la medida de suspensión del cargo no es más que
una sanción encubierta en un procedimiento sancionatorio no concluido, cuya
imposición no cumple con ninguno de los estándares y exigencias propias de un
procedimiento previo legalmente tramitado, justo y racional, que no requiere siquiera
una resolución judicial que la imponga, vulnerando absolutamente la garantía
constitucional del debido proceso.

Comenta la requirente que la norma impugnada consagra una operación
automática, de pleno derecho, sin ulterior conocimiento ni apreciación por tribunal




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QUINIENTOS TREINTA Y TRES




alguno, y sin procedimiento contradictorio posible. En tal sentido, con la inexistencia
de procedimientos, instancias de defensa o contradicción, la aplicación del precepto
impugnado evade la obligación del legislador de “velar siempre por las garantías de un
procedimiento e investigación racionales y justos”, en los términos del art. 19 N° 3, inciso
sexto, de la Constitución.

Añade que otro de los efectos graves que produce la aplicación el inciso octavo
del artículo 60 de la normativa orgánica constitucional de Municipalidades es la
vulneración a la prohibición del non bis in ídem pues, frente al evento de confirmarse
la resolución de primera instancia que acoge el requerimiento fundado en la causal
establecida en la letra c) del artículo 60, se produce la inaceptable situación de haberse
aplicado a la alcaldesa una doble sanción: la propia de cesación del cargo o las
subsidiarias de los literales a), b) o c) del artículo del artículo 120 del Estatuto
Administrativo para funcionarios municipales que se determinen en el fallo
ejecutoriado, y, adicionalmente, la de suspensión del cargo ipso iure establecida en el
inciso octavo del artículo 60° de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades;
es decir, por un mismo hecho que se somete a conocimiento del Tribunal Electoral se
puede llegar a producir la insólita situación de imponerse una doble sanción, cuestión
proscrita por nuestro ordenamiento jurídico.

En segundo lugar, estima vulnerado el principio democrático de respeto a
voluntad popular, consagrado en el art. 4° de la Constitución. Las autoridades
electivas y el ejercicio de su mandato son pilares esenciales del régimen democrático
y republicano, afirmado por el art. 4° de la Carta Fundamental y que solo el
constituyente es competente para prever los eventos de suspensión o cesación en el
cargo de autoridades de rango constitucional elegidas democráticamente.

En tal línea argumenta que la norma en cuestión aplicada al caso concreto
provoca un efecto distorsionador de la voluntad popular que genera un daño
eventualmente irreparable, dado que esta sanción de suspensión se establece por un
período de tiempo indeterminado y en momentos en que ya se encuentra abierto un
nuevo proceso eleccionario. El daño a la confianza pública, al ver los electores en el
cargo de alcalde a otra persona es también un daño al ejercicio soberano de los
habitantes de la comuna de Lampa, quienes manifestaron una clara voluntad popular
de apoyo a la alcaldesa Ortúzar la que se ve frustrada por la aplicación de esta norma.



Tramitación

El requerimiento fue acogido a trámite por la Primera Sala, con fecha 7 de
octubre de 2020, a fojas 53 disponiéndose la suspensión del procedimiento. A su turno,
en resolución de fecha 29 de octubre de 2020, a fojas 370, se declaró admisible,
confiriéndose traslados de fondo.




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QUINIENTOS TREINTA Y CUATRO




A fojas 378, evacúan traslado Lorena Desiree Rojas Mendoza, Elisa del
Carmen Millaquén Quidel, Carmen Gloria Ruminot Jorquera, Carlos Escobar
Tobler, y Marcos Guillermo Álvarez Escobar, abogando por el rechazo del
requerimiento en todas sus partes.

Exponen que la causal de notable abandono de deberes para cesar del cargo a
un alcalde se encuentra debidamente definida por el legislador y por la jurisprudencia
emanada del Tribunal Calificador de Elecciones. En ambas, se exige el cumplimiento
de requisitos que deben ser copulativos y de tal entidad que impliquen violación
flagrante a la Constitución y la ley; esto es, en definitiva, que impidan el
funcionamiento de la Municipalidad referente a la satisfacción de las necesidades de
la comunidad local. Así, en materia de no pago de las cotizaciones, este implica un no
pago inexcusable, reiterado e imputable.

Señalan que se pueden identificar como cuerpos normativos que regulan el
procedimiento: a) La ley Nº 18.593, en sus artículos 17 y siguientes, que establecen el
procedimiento ordinario; b) El auto acordado del Tribunal Calificador de Elecciones
que regula la tramitación y los procedimientos que se deben aplicar en los Tribunales
Electorales Regionales, publicado en el diario oficial el 25 de junio de 2012; y c) La
Constitución, en su artículo 96, que establece el principio de la doble instancia. Así,
todas las resoluciones dictadas por un Tribunal Electoral Regional, cualquiera que,
según su naturaleza, es susceptible de ser apelada para ante el Tribunal Calificador de
Elecciones.

Revisando aquellos cuerpos normativos, concluye que, al observar las normas
y el procedimiento anteriormente descrito, es posible colegir que cumplen a cabalidad
con el debido proceso. La aplicación de sanciones frente a las infracciones cometidas
por los alcaldes en el ejercicio de su cargo, que pueden ir desde una censura hasta la
remoción de un cargo, son producto de un procedimiento en que el alcalde ejerce
efectivamente su derecho a la defensa. Así, conoce los cargos, tiene un plazo para
evacuarlos, puede apelar para ante el Tribunal Calificador de Elecciones de todas y
cada una de las resoluciones que dicta el Tribunal Electoral Regional, puede presentar
prueba de toda clase, las observaciones se realizan mediante alegatos, los que se
solicitan y finalmente, la sentencia es susceptible de recursos.

En cuanto a la naturaleza jurídica de la norma impugnada afirma que la
suspensión del ejercicio del cargo contemplado en la norma es una medida
provisional.

Se ha entendido que las medidas provisionales son decisiones administrativas
accesorias a la cuestión principal , excepcionales, transitorias y urgentes, adoptadas si
existiesen elementos de juicio suficientes para ello, por la autoridad de oficio o a
solicitud de una parte interesada, antes del inicio del procedimiento administrativo o
durante su sustanciación, con el objeto de asegurar la eficacia de la decisión
administrativa o para reducir o eliminar los efectos negativos de la eventual
infracción.



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QUINIENTOS TREINTA Y CINCO




Así lo que caracteriza a las medidas provisionales es su carácter accesorio,
excepcional, transitorio y urgente. No tienen una finalidad sancionatoria sino
únicamente cautelar, es decir, no tienen funciones represivas ya que buscan asegurar
la protección del bien jurídico comprometido.

Toda medida provisional, conforme ha reflexionado la doctrina y la
jurisprudencia nacional, debe cumplir como requisitos generales: habilitación
normativa; legitimación activa; requisitos generales de toda medida cautelar (fumus
boni iuris y periculum in mora); oportunidad, y motivación.

Sostiene que todos esos requisitos se cumplen en la especie. La habilitación
normativa está entregada por el artículo 60 de la normativa antes referida; definida su
oportunidad por igual disposición, en un procedimiento ante un Tribunal Electoral,
debidamente fundada y con un objetivo constitucionalmente legítimo, esto es, evitar
un detrimento del patrimonio municipal o precaver que se siga profundizando una
merma en los fondos previsionales de sus funcionarios.

Por tales motivos, solicita se rechace íntegramente el libelo de autos.



Vista de la causa y acuerdo

En Sesión de Pleno de 1 de abril de 2021 se verificó la vista de la causa,
oyéndose la relación pública, y los alegatos por vía remota de la parte requirente, del
abogado Marcos Contreras Enos, y por la parte requerida de Lorena Desiree Rojas
Mendoza y otros, del abogado Gabriel Osorio Vargas. Se adoptó acuerdo el 5 de
agosto de 2021, conforme fue certificado por el relator de la causa.



Y CONSIDERANDO:



I. ARISTAS DEL CASO CONCRETO Y CONFLICTO
CONSTITUCIONAL PLANTEADO

PRIMERO: La acción de inaplicabilidad por inconstitucionalidad fue
interpuesta ante esta Magistratura por Graciela Fernanda Ortúzar Novoa, quien, al
momento de interponer el presente requerimiento, ejercía como alcaldesa de la
comuna de Lampa, siguiéndose a su respecto proceso de remoción de tal cargo ante
el Segundo Tribunal Electoral Regional de la Región Metropolitana (proceso Rol N°
308-2019).

En relación a tal gestión pendiente, el 2 de mayo de 2019, quienes a dicha fecha
ocupaban el cargo de concejales de la comuna de Lampa: Elisa Millaquén Quidel,
Marcos Álvarez Tobar, Carlos Escobar Tobler, Lorena Rojas Mendoza y Carmen
Gloria Ruminot Jorquera solicitaron la remoción de la entonces alcaldesa Graciela
Ortúzar Novoa y su inhabilitación para ejercer cargos públicos por 5 años, conforme




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QUINIENTOS TREINTA Y SEIS




a lo que dispone el artículo 60 de la Ley N° 18.695, Orgánica Constitucional de
Municipalidades y, en subsidio, la aplicación de alguna de las sanciones contempladas
en las letras a), b) y c) de la Ley N° 18.883, que aprueba el Estatuto Administrativo
para Funcionarios Municipales. Tal gestión pendiente se encuentra, según consta en
el certificado de fs. 39, en estado de acuerdo con ministra designada para la redacción
de la sentencia.

El fundamento de la acción deducida por los mencionados concejales dice
relación con que la alcaldesa no habría pagado, en forma íntegra y oportuna, las
cotizaciones previsionales de los trabajadores que individualiza, por lo que adeudaría
más de $409.368.985, configurándose de ese modo la causal del notable abandono de
deberes, contemplada en la letra c) del art. 60 de la Ley N° 18.695. En relación a tal
situación, alega la accionante de constitucionalidad en estos autos que “desconocen
los concejales requirentes en su libelo las importantes gestiones útiles y acciones
concretas que ha realizado doña Graciela Ortúzar Novoa desde que asumió su cargo
para dar pago a esta deuda histórica de la municipalidad”, por lo que, atendida la
realidad de los hechos, “no es posible cumplir el estándar que se requiere para
configurar la causal de notable abandono de deberes por el no pago de las deudas
previsionales, en la medida que los requisitos de inexcusabilidad y contumacia en el
no pago íntegro y oportuno de las cotizaciones previsionales no se configuran en el
caso en concreto” (fs. 3).

SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, la requirente estima que la
aplicación en el caso concreto de la segunda frase del inciso octavo del artículo 60° de
la Ley Orgánica de Municipalidades, que dispone ”en el caso de notable abandono de
deberes o contravención grave a las normas sobre probidad administrativa, el alcalde
quedará suspendido en el cargo tan pronto sea notificada la sentencia de primera
instancia que acoja el requerimiento” -y que constituye una excepción a la regla
establecida en la primera frase del mismo precepto y que expresa: “Con todo, la
cesación en el cargo de alcalde, tratándose de las causales contempladas en las letras
a), b) y c), operará sólo una vez ejecutoriada la resolución que declare su existencia”-
es inconstitucional por constituir una sanción administrativa sui generis que vulnera
el debido proceso (fs. 4) En concreto, señala que la suspensión del cargo constituye
una sanción de plano, que carece de un procedimiento previo legalmente tramitado y
que ni siquiera requiere de una resolución judicial que la imponga. Agrega que se
vulnera asimismo el debido proceso, toda vez que, frente al evento de revocarse en
segunda instancia la sentencia que acogió el requerimiento fundado en la letra c) del
artículo 60 de la LOCM, el alcalde habrá sido igualmente objeto de la sanción de
suspensión en el cargo.

Por otra parte, la requirente sostiene que se infringe la prohibición del non bis
in ídem ya que, en el caso de confirmarse la resolución de primera instancia, se
producirá la aplicación de una doble sanción: la propia de cesación del cargo o las




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QUINIENTOS TREINTA Y SIETE




subsidiarias de las letras a), b) o c) del art. 120 del Estatuto Administrativo para
Funcionarios Municipales y, adicionalmente, la de suspensión en el cargo.

También argumenta que se afectaría el derecho a recurrir, puesto que no existe
un medio para impugnar la sanción prevista en la norma impugnada.

Por último, esgrime que se vulnera el principio democrático de respeto a la
voluntad popular puesto que, de procederse a la suspensión de su cargo, deberá
asumir como subrogante un concejal que obtuvo un menor número de votos de
aquellos que obtuvo la requirente. Una situación como la anterior provocaría, por lo
tanto, un efecto distorsionador de la voluntad popular y un daño a la confianza
pública y al ejercicio soberano de los habitantes de la comuna de Lampa.

TERCERO: Antes de resolver el conflicto de constitucionalidad que ha sido
traído a esta Magistratura se requiere primeramente desarrollar algunos criterios
interpretativos que guiarán la sentencia y que dicen relación con los siguientes
tópicos: 1) origen del cargo de alcalde; 2) democracia y responsabilidad de las
autoridades, sean estas o no de elección popular; 3) la remoción de los alcaldes por
notable abandono de deberes o falta grave a la probidad 4) características de la
responsabilidad del alcalde y procedimiento para perseguirla; y, en fin, 5) suspensión
en el cargo alcaldicio.



II. ORIGEN DEL CARGO DE ALCALDE

CUARTO: Desde las primeras constituciones chilenas se reconocieron la
existencia de organismos de administración local: primero fueron los cabildos
(constituciones de 1812, 1818 y 1822) y, a partir de la Carta de 1823, las
municipalidades. Ya la Constitución de 1828 señalaba que el nombramiento en las
municipalidades se haría directamente por el pueblo (art. 121), para disponer la de
1833 que la ley debía determinar el número de alcaldes y regidores, el modo de su
elección por votación directa y la forma de elección de los alcaldes y el período de su
duración (arts. 123 a 125).

Por su parte, la Constitución de 1925 disponía que “la administración local de
cada comuna o agrupación de comunas establecida por ley, reside en una
Municipalidad. Cada Municipalidad, al constituirse, designará un Alcalde para que
la presida y ejecute sus resoluciones” (art. 101 inc. 1° y 2°), disponiendo además la ley
N°11.860 algunas atribuciones que se conferían al alcalde (arts. 50, 92 y 93), ante lo
cual el profesor Alejandro Silva Bascuñán señalaba, en su Tratado de 1963, que “[l]a
enumeración circunstanciada que ha hecho el legislador de las atribuciones y deberes especiales
de los Alcaldes demuestra que no sólo es un mero cumplidor de los acuerdos de la Corporación
(ver art. 93 ley 11.860, especialmente Nos. 9, 11, 17, 18)” (Silva Bascuñán, Alejandro
(1963). Tratado de Derecho Constitucional. Tomo III. Ed. Jurídica de Chile, p. 469). La
designación del alcalde se efectuaba entre quienes había sido elegidos por votación
popular como regidores, sin perjuicio de que, como disponía la misma Carta (art. 101



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QUINIENTOS TREINTA Y OCHO




inc. 3°), en ciudades con más de 100.000 habitantes y en otras que determinara la ley,
el alcalde era nombrado por el Presidente de la República. En este último caso, el Jefe
de Estado podía designar como alcalde a uno de los mismos regidores o, según lo que
permitía la ley, al intendente de la provincia en que se encontrare el territorio
municipal, sin que existiera incompatibilidad para ejercer las dos funciones.

QUINTO: Luego del pronunciamiento militar de 11 de septiembre de 1973,
con fecha 19 de septiembre de ese mismo año, la Junta de Gobierno -órgano que se
había atribuido el poder constituyente y legislativo desde el mismo 11 de septiembre,
según lo que aclaró el DL 128 - dictó el DL N° 25, para declarar que los Alcaldes y
Regidores de las Municipalidades del país habían cesado en sus funciones a contar del
día 11 de septiembre de 1973 (art.1) y disponer que los alcaldes serían designados por
la Junta de Gobierno y que serían de su exclusiva confianza (art. 2) expresando además
que "las obligaciones y atribuciones que correspondían, hasta la fecha de publicación
del presente decreto ley a la Corporación Edilicia, conforme a la legislación vigente,
corresponderán y serán ejercidas exclusivamente por el Alcalde mediante decretos
refrendados por el Secretario de la Alcaldía en calidad de ministro de fe" (art. 4); que,
en todo aquello que no se opusiera a tal Decreto Ley, continuaban vigentes las
disposiciones de la ley N° 11.860. (art. 9); y que, en fin, sin perjuicio de lo dispuesto en
el artículo 2°, las personas que se desempeñaban como alcaldes continuarían sirviendo
el cargo mientras no se designara a un reemplazante o hayan sido confirmado en sus
cargos (disposición transitoria).

Por su parte, conforme al artículo 10 del Decreto Ley N° 1.289, de 1976, Ley
Orgánica de Municipalidades, el alcalde era designado por el Presidente de la
República, oyendo al Intendente Regional, permaneciendo en su cargo mientras
contara con la confianza de aquél, el cual se encontraba subordinado al Gobernador
Provincial, salvo en materias estrictamente municipales, quedando sometido a las
disposiciones estatutarias de los funcionarios públicos.

SEXTO: De acuerdo al texto original de la Constitución de 1980, “la
administración local de cada comuna o agrupación de comunas que determine la ley
reside en una municipalidad, la que está constituida por el alcalde, que es su máxima
autoridad, y por el consejo comunal respectivo” (art. 107); “el alcalde será designado
por el consejo regional de desarrollo respectivo a propuesta en terna del consejo
comunal. El intendente tendrá la facultad de vetar dicha terna por una sola vez. Sin
embargo, corresponderá al Presidente de la República la designación del alcalde en
aquellas comunas que la ley determine, atendida su población o ubicación geográfica”
(art. 108, incisos 1° y 2°). La Ley N° 18.695, Orgánica Constitucional de
Municipalidades, en su texto original de 1988, disponía que el alcalde era designado
en la forma que señalaba el citado art. 108 constitucional, a excepción de aquel que
correspondiera a las comunas de Arica, Iquique, Antofagasta, Valparaíso, Viña del
Mar, Santiago, Conchalí, La Florida, Las Condes, Ñuñoa, Concepción, Talcahuano,




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QUINIENTOS TREINTA Y NUEVE




Temuco, Puerto Montt, Coihaique y Punta Arenas, el cual sería designado por el
Presidente de la República, como funcionario de su exclusiva confianza.

SÉPTIMO: Restaurada ya la democracia, la ley de reforma constitucional N°
19.097, de 1991, dispuso que el alcalde sería elegido por sufragio universal y que
duraría cuatro años en el cargo, pudiendo ser reelegido. Sería proclamado alcalde el
candidato a concejal que, habiendo obtenido individualmente el mayor número de
preferencias, contara a lo menos con el 35% de los votos válidamente emitidos,
excluidos los en blanco y nulos, en la respectiva elección de concejales, siempre que
integrara la lista más votada, según lo determinara el Tribunal Electoral Regional
competente; en caso de no cumplirse estos supuestos, el concejo elegiría al alcalde de
entre sus miembros, por mayoría absoluta, la cual, de no lograrse, se repetiría entre
las dos más altas mayorías relativas en la elección efectuada en el concejo, y, de
producirse nuevo empate entre ambos, el cargo de alcalde se ejercería por cada uno
de los concejales empatados, en dos subperíodos de igual duración.

Finalmente, la Ley N° 19.737, de 2001, estableció que sería elegido como
alcalde el candidato que obtuviera la mayor cantidad de sufragios válidamente
emitidos en la comuna, esto es, excluidos los votos en blanco y los nulos, según
determinara el tribunal electoral regional competente y, en caso de empate, se
determinaría por sorteo, tal como se encuentra en el actual artículo 127 de la LOCM.

OCTAVO: En definitiva, si bien puede observarse de la historia de nuestro
ordenamiento constitucional y legal que el cargo de alcalde no siempre ha tenido un
origen de elección popular, desde hace ya varios años que tiene ese fundamento en la
actual Constitución.



III. DEMOCRACIA Y RESPONSABILIDAD DE LAS AUTORIDADES

NOVENO: La Carta Fundamental establece que “Chile es una República
democrática” (art. 4°), por lo cual nuestro Estado se ajusta al ideal de gobierno del
pueblo, por el pueblo y para el pueblo, de acuerdo la famosa definición acuñada por
Abraham Lincoln sobre el régimen democrático. La democracia se caracteriza por ser
una forma de gobierno en la que la propia sociedad política orienta y dirige el poder
del Estado, “[i]mponiéndose un conjunto de reglas que establecen quien está autorizado para
tomar las decisiones colectivas y mediante qué procedimientos” (Bobbio, Norberto (1986), El
futuro de la democracia, México, Editorial Fondo de Cultura Económica, p. 5),
adoptando finalmente una forma representativa si quienes adoptan las decisiones
colectivas son mandatarios elegidos por la sociedad gobernada mediante elecciones
libres y periódicas.

La representación política resulta ser el mecanismo de legitimación del poder,
ya que “[e]l poder del Estado es legítimo porque la manifestación de este último es reconducible
a la mayoría que se genera en la sociedad a través de elecciones competitivas” (Pérez Royo,
Javier (2012). Curso de Derecho Constitucional. Ed. Marcial Pons, Madrid, 13° ed., p. 496).



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QUINIENTOS CUARENTA




No obstante, para que exista una democracia real, la representación no solo debe
entenderse desde un punto de vista formal, es decir, refiriéndose únicamente “[a] la
autorización que los órganos de dirección, que actúan por sí obtienen del pueblo, esto es de los
ciudadanos” sino que la representación ha de comprenderse desde un punto de vista
material, y en ese sentido“[c]onsiste en que, y está dada, cuando la acción de los órganos de
dirección se configura de tal forma que los individuos y los ciudadanos en su conjunto (el
pueblo) pueden reconocerse en esa acción, tanto en sus diferentes concepciones como en aquello
que quieren y que mantienen como correcto en común (Böckenforde, Ernst Wolfgang
(2000).”Democracia y representación”, en Estudios sobre el Estado de Derecho y la
Democracia. Ed. Trotta, Madrid, p. 146).

DÉCIMO: Pues bien, luego de que el inciso 1° del artículo 5° de nuestra Carta
Fundamental, declara que el ejercicio de la soberanía se realiza por el pueblo a través
del plebiscito y de elecciones periódicas, y también por las autoridades que la misma
constitución establece, el artículo 15° dispone que sólo podrá convocarse a votación
popular para las elecciones y plebiscitos expresamente previstos en la Constitución.
En su proceso decisorio el pueblo soberano actúa especialmente mediante
representantes elegidos por voluntad popular. De ese modo, tanto el Presidente de la
República como los diputados y senadores son elegidos directamente por el
electorado, el primero en votación nacional (artículo 26) y los segundos por distritos
electorales y circunscripciones senatoriales (artículos 47 y 49).

También tanto el alcalde como los integrantes del Concejo de la municipalidad,
como organismo este último encargado de la Administración local de cada comuna o
agrupación de comunas, son elegidos por sufragio universal en conformidad a la ley
orgánica constitucional de municipalidades, la cual dispone que se eligen en votación
conjunta, aunque en cédula separada (art. 119 de la Constitución y artículo 57 de la
Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades).

DÉCIMO PRIMERO: Como señala Hegel, en una democracia la
representación supone la existencia de una relación extrajurídica específica, que se
funda y manifiesta en la confianza: “Se confía en un hombre desde la suposición de que
tratará mis asuntos como si fueran los suyos propios, y de lo que hará con su mejor saber y su
mejor conciencia” (G.W.F. Hegel, Grundzüge der Philosophie des Recht, ed. Gans, 1951,
par. 309 Zus, par. 311, par. 311 Anm., citado por Böckenforde, Ernst Wolfgang (2000),
ob. cit., pp. 150 y 151). Para que ello suceda en la realidad, los titulares de los órganos
de representación popular son responsables y asumen las consecuencias por el
indebido ejercicio de sus funciones, ya que, para que pueblo confíe en ellos, no basta
con que hayan sido elegidos por los ciudadanos, sino que además deben asumir su
responsabilidad frente a ellos, lo cual supone que sus actos respeten el ordenamiento
jurídico, por cuanto, este limita el poder dentro de las bases de un Estado
Constitucional y Democrático de Derecho.

DÉCIMO SEGUNDO: En virtud de los principios de supremacía
constitucional y de juridicidad, que son elementos integrantes de un Estado de



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QUINIENTOS CUARENTA Y UNO




Derecho, las autoridades, sean ellas de elección popular o no, de acuerdo a lo que
dispone la Carta Fundamental, “deben someter su acción a la Constitución y a las
normas dictadas conforme a ella” (art. 6°), “solo actúan válidamente previa
investidura regular de sus integrantes, dentro de su competencia y en la forma que
prescriba la ley” y, en caso de infracción a tales reglas, asumen las “responsabilidades
y sanciones que determine la ley”(art. 7°). Además, al expresar que sus preceptos
obligan tanto a los titulares o integrantes de los órganos estatales como a toda persona,
institución o grupo (inc. 2º del art. 6º), la Ley Fundamental “[p]retende que los
integrantes de la comunidad política asuman el compromiso de ajustar su conducta a sus
mandatos e inspirar sus actos en el propósito de colaborar al cumplimiento de las finalidades
del Estado” (Silva Bascuñán, A. (1997). Tratado de Derecho Constitucional. Tomo IV. Ed.
Jurídica de Chile. p. 133).

Entonces el principio de responsabilidad inherente a todo Estado de Derecho
se resume en que “[q]uien ejerce poder es responsable de ejecutar sus actos conforme al
ordenamiento jurídico; su actuación al margen del ordenamiento jurídico permite hacer efectiva
la responsabilidad administrativa, penal, civil o política y aplicar las correspondientes
sanciones” (Verdugo, Mario; Nogueira, Humberto y Pfeffer, Emilio (2005). Derecho
Constitucional. Tomo I. Ed. Jurídica de Chile. 2° edición, p. 133).

DÉCIMO TERCERO: Para hacer efectiva la responsabilidad de las
autoridades es necesario que la ley contemple medios en pos de ese fin. Al respecto,
la doctrina señala que “[u]n régimen republicano se distingue por demandar mecanismos
para hacer valer la responsabilidad de todas y cada una de sus autoridades. Allí donde falten
dichos mecanismos no sólo se crea una categoría de personas especiales, como es el caso
paradigmático del monarca constitucional inglés, sino que más importante aún, se autoriza el
ejercicio de un poder que puede ejercerse arbitrariamente, con la potencialidad de afectar de
manera importante la libertad individual.” (Marshall, Pablo y Mayorga, Ramón (2017).
Crítica y propuesta para un régimen de responsabilidad de los alcaldes en Chile. p. 2).

DÉCIMO CUARTO: El principio de responsabilidad se aplica, por lo tanto,
también a las autoridades municipales cuyo título emana de una elección popular,
como son el alcalde y cada uno de los integrantes del concejo conforme a lo que señala
la ley respectiva, en este caso la ley orgánica constitucional de municipalidades.



IV. REMOCIÓN DEL ALCALDE POR NOTABLE ABANDONO DE
DEBERES O FALTA GRAVE A LA PROBIDAD

DÉCIMO QUINTO: Según el texto de la Carta de 1925, correspondía a la
respectiva Asamblea Provincial prestar su acuerdo al Presidente de la República para
la remoción de los alcaldes por él designados (art. 101 inc. 3). Sin embargo, como las
Asambleas Provinciales no tuvieron vida legal durante la vigencia de la Constitución
de 1925, ya que el legislador no dictó la ley que organizara su funcionamiento, no
hubo autoridad que prestara dicha autorización, por lo que algunos autores, como




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QUINIENTOS CUARENTA Y DOS




don Alejandro Silva Bascuñán, estimaban que el Presidente podía remover libremente
al alcalde designado por él (Silva Bascuñán, Alejandro (1963), ob. cit. p. 470).

Por otra parte, los alcaldes que no eran de nombramiento del Jefe de Estado
podían removerse cumpliendo con los requisitos dispuestos en el art. 90 de la ley N°
11.860, entre los que se contemplaba que, luego de adoptado el respectivo acuerdo por
la municipalidad, decidían los tribunales administrativos correspondientes y, como
éstos tampoco fueron creados por la ley a que se refería el art. 87 de tal Constitución,
tales tribunales eran subrogados por la sala que correspondiera de la Corte de
Apelaciones respectiva. El art. 86 de la ley N° 11.860 señalaba asimismo que, sin
perjuicio de su destitución conforme a la ley, los alcaldes removidos continuarían en
sus cargos hasta que se designara al sucesor, salvo cuando se declarare nula la elección
total o cuando no hubiere habido elección.

DÉCIMO SEXTO: Ahora bien, desde que la ley de reforma constitucional N°
19.097, de 1991, dispusiera que las municipalidades son corporaciones de carácter
autónomo -característica que se encuentra recogida actualmente en el artículo 118
inciso cuarto de la Constitución- los elementos esenciales que las constituyen
(organización, funciones, potestades) se encuentran establecidos directamente por el
propio texto constitucional, lo que es complementado por las leyes orgánicas
constitucionales.

Al conferírsele tal autonomía, la municipalidad es un órgano creado para
satisfacer una función administrativa específica, que se realiza con independencia del
poder administrador central y que tiene una capacidad más o menos amplia para
llevar a cabo dicho cometido. Como ha dicho esta Magistratura se trata de “[ó]rganos
cuyas funciones y atribuciones se ubican en un escalón superior de autonomía respecto
del poder central en relación a los órganos descentralizados. Mientras los órganos
centralizados están sujetos a un control jerárquico, los descentralizados están sujetos
a un control de supervigilancia o de tutela (artículo 29, Ley OrgánicaConstitucional de
Bases Generales de la Administracióndel Estado). Esta Magistratura ha resaltado el hecho
de que estos entes no están sujetos al poder jerárquico del Presidente de la República
(STC 78/1989, STC 216/1995). Pero, más aún, los órganos autónomos no están sujetos
ni siquiera al control indirecto o de tutela propio de los organismos descentralizados
(Pantoja Bauzá, Rolando; La organización administrativa del Estado; Editorial Jurídica
de Chile, Santiago, 1998, p. 312).A continuación, se trata de órganos que se creanpara
satisfacer una función administrativa específica,que se realiza con independencia del
poder administrador central y que tienen una capacidad más o menos amplia para
llevar a cabo dicho cometido (STC 216/1995). Dicha autonomía es triple, pues abarca
la dimensión organizativa, institucional y normativa (STC 1051/2008)” (STC Rol N°
1669, c. 18°).

Como consecuencia entonces de la autonomía decisoria que poseen en el
ámbito de su competencia, no hay normas que permitan vetar o suspender las
decisiones que adopten las autoridades comunales por parte de las autoridades



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QUINIENTOS CUARENTA Y TRES




ejecutivas. En este sentido, deciden de manera definitiva, sin que sus opciones puedan
ser sustituidas o mediatizadas jurídicamente por actos del poder central. Tienen, por
tanto, una capacidad de acción de discrecionalidad de configuración, muy superior a
la de los servicios públicos descentralizados.

Por lo tanto, y también conforme a la autonomía que se les reconoce, el Poder
Ejecutivo no puede pedir la remoción de su autoridad superior, es decir, del alcalde.
Ello sólo es procedente y se sujeta al procedimiento que regula la ley, activándose la
remoción sólo por los propios concejales de la comuna, según lo que dispone el
artículo 60, de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades.

DÉCIMO SÉPTIMO: Si bien la voluntad de los electores se puede ver afectada
cuando se remueve a una autoridad elegida democráticamente, hay situaciones en las
que, atendida la seriedad y gravedad de los actos en que ella incurra, la Constitución
y las leyes han previsto ese mecanismo como resguardo precisamente del régimen
democrático.

Al respecto, se ha sostenido que “[l]os sistemas democráticos representativos, a la
vez que permiten la participación ciudadana, también deben contar con mecanismos para poder
separar de sus cargos a las autoridades públicas, por un mal ejercicio de sus funciones y/o por
no contar con el apoyo de sus lectores (Rawls, J., Citado en Rosales, Cecilia (2008) “La
destitución de autoridades municipales en el sistema electoral chileno” Revista del
Magister y Doctorado en Derecho (2). p. 185). Debido a lo anterior, se ha argumentado
que “[e]l adoptar una forma de gobierno democrática no significa necesariamente asegurar el
cumplimiento cabal del periodo establecido para el desarrollo de las funciones de una autoridad
bajo cualquier condición. Por el contrario, su sujeción al imperio del derecho implica afirmar
que un ejercicio antijurídico del poder podría acarrear el cese anticipado de sus funciones pese
a haber sido democráticamente electa” (Marshall & Mayorga, ob. cit. p. 8).

DÉCIMO OCTAVO: Cabe recordar que si, por una parte, la democracia exige
que la ciudadanía o quienes la representan puedan no sólo corregir aquellas
decisiones que se apartan de su voluntad manifiesta sino remover a las autoridades
que perseveren en perseguir políticas públicas totalmente alejadas del mandato
ciudadano y, por otra parte, en un Estado Constitucional y Democrático de Derecho
ha de sancionarse a las autoridades que se aparten de las reglas que los rigen (art. 6 y
7 constitucionales), el ordenamiento jurídico establece mecanismos que permiten
hacer efectiva la responsabilidad de los personeros públicos, incluidos los que han
sido elegidos democráticamente. Así, “[e]l alcalde en cuanto funcionario y jerarca del
Municipio queda sometido a un régimen de responsabilidad jurídica (administrativa) y a la
responsabilidad de derecho común, y por tanto a mecanismos de remoción congruentes con la
naturaleza del ente público” (Zúñiga Urbina, F. (2019). “Jurisprudencia acerca del
notable abandono de deberes del alcalde”. Revista De Derecho (Valdivia), 12(2). p. 250).

DÉCIMO NOVENO: De este modo, si dentro de los elementos fundantes de
un Estado Constitucional de Derecho se encuentra la sujeción al principio de
responsabilidad por parte de todos quienes ejercen un cargo público (incisos finales



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QUINIENTOS CUARENTA Y CUATRO




de los arts. 6 y 7 de la Constitución), en el ámbito de la administración interior del
Estado, la misma Carta, en el inciso primero de su artículo 125, establece que “Las
leyes orgánicas constitucionales respectivas establecerán las causales de cesación en
los cargos de gobernador regional, de alcalde, consejero regional y concejal.”

En cumplimento de aquello y referido específicamente a las causales de
término en el cargo de alcalde, el art. 60 de la LOCM -cuyo segunda frase de su inciso
octavo ha sido impugnado por el requerimiento de autos- señala al efecto que éste
cesará en los siguientes casos:

“a) Pérdida de la calidad de ciudadano;

b) Inhabilidad o incompatibilidad sobreviniente;

c) Remoción por impedimento grave, por contravención de igual carácter a
las normas sobre probidad administrativa, o notable abandono de sus deberes; y

d) Renuncia por motivos justificados, aceptada por los dos tercios de los
miembros en ejercicio del concejo. Con todo, la renuncia que fuere motivada por la
postulación a otro cargo de elección popular no requerirá de acuerdo alguno”.

De la lectura del precepto, se advierte que no todas las causales de cesación
persiguen la responsabilidad del alcalde, puesto que algunas de ellas “[ú]nicamente
buscan hacer cumplir las reglas del estatuto orgánico de estas autoridades municipales,
referidas a las condiciones personales exigidas para optar al cargo sin hacer un juicio de valor
acerca de sus actuaciones como autoridad” (Marshall & Mayorga, ob. cit. p. 8).

Por otra parte, las causales que tienen el efecto de suspender el ejercicio del
cargo desde la notificación de la sentencia de primera instancia, según lo prevé el
precepto impugnado en estos autos constitucionales, dicen relación con las causales
de notable abandono de deberes y contravención grave a las normas sobre probidad
administrativa contempladas en la letra c) del art. 60 de la LOCM, por lo cual esta
sentencia revisará en seguida sus características fundamentales.



a) Notable abandono de deberes

VIGÉSIMO: El concepto de “notable abandono de deberes” se encuentra
contemplado en la Carta Fundamental, teniendo su origen en la Constitución de 1833
y siendo mantenida en la de 1925 como causal de acusación constitucional que puede
formular la Cámara de Diputados en contra de los magistrados de los tribunales
superiores de justicia y del Contralor General de la República (art. 52 N° 2 letra c).
Dicha expresión ha llevado a comprenderla como “dejar de hacer, en grado excesivo, lo
que corresponde realizar en el cumplimiento de las obligaciones inherentes al cargo” (Silva
Bascuñán, Alejandro (2000). Tratado de Derecho Constitucional, tomo VI, Ed. Jurídica de
Chile, p. 164).




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QUINIENTOS CUARENTA Y CINCO




En cuanto a su aplicación a los alcaldes, cabe tener presente que, previo a lo
dispuesto por Ley N° 20.742, de 2014, la legislación aplicaba esta causal a los ediles
pero no determinaba su sentido y alcance. Sin embargo, la justicia electoral -siguiendo
una interpretación exegética y recogiendo lo que se había expresado respecto de la
causal que idéntica en sus términos se recogía en la Constitución en relación a la
acusación constitucional- ha explicado que “[c]onforme a lo señalado por el
Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, la locución “notable”
representa en su primera acepción, “algo digno de nota, reparo, atención o cuidado”
y, en ese segundo sentido significa, “dícese de lo que es grande y excesivo, por lo cual
se hace necesario repararlo en su línea”. Que por su parte, ese mismo Diccionario nos
define la expresión “abandono” como acción y efecto de abandonar” y a su vez
abandonar importa “dejar o desamparar una persona o cosa”; y/o “retirarse o
apartarse de algo o de alguien” u “omitir” (…) por tanto, conforme a una
interpretación literal, se puede desprender que la expresión “notable abandono”
significa retirarse, apartarse de algo o no hacer con exceso, por lo cual se hace
indispensable rectificar un asunto en su línea. Notable abandono es una omisión
excesiva y digna de notar, un reparo o atención grave en el cumplimiento de los
deberes esenciales” (TRICEL, Rol N° 8-1994, c. 4 y 5°).

Es decir, para que se configure la causal, se entiende que “[n]o basta cualquier
abandono, sino que se exige que este sea excesivo, circunstancia de hecho que debe ser
considerada casuísticamente por los jueces de fondo” (Ayala Leguas, José (2004), Cesación
en el cargo de alcalde. Editorial Librotecnia. p. 72). En tal sentido, la justicia electoral
exige una “[i]nfracción grave de imperativas normas legales que obliguen al alcalde
respecto de actos fundamentales para la gestión municipal, infracciones que
equivalgan a abandonar la función, paralizando o entorpeciendo muy seriamente la
gestión del municipio, o incurriendo derechamente en delitos, en el ejercicio del
cargo.” (Tribunal Electoral Sexta Región, Rol N° 2.440, sentencia de 25 de marzo de
2010, c. 3°).

Analizando diversas sentencias de los órganos jurisdiccionales electorales, el
profesor Emilio Pfeffer concluye que, desde un punto de vista conceptual, se puede
sostener “que si un Alcalde asumió y mantuvo conductas irregulares, activas y pasivas, en
forma reiterada y persistente, que llevan a concluir que existió una negligencia funcionaria
sostenida durante su gestión incurre en notable abandono de los deberes. Por el contrario, si de
los hechos establecidos no se aprecia que tales conductas irregulares puedan calificarse de
excesivas no incurre en la causal legal” (Pfeffer Urquiaga, Emilio (2001), “Bases para
perfeccionar la institucionalidad municipal destinada a hacer efectiva la
responsabilidad de los alcaldes”, en Revista de Derecho de la Univetrsidad Católica de
Valparaíso, XXII, p. 444).

VIGÉSIMO PRIMERO: Pues bien, el 1 de abril de 2014, mediante la Ley N°
20.742, el legislador introdujo al artículo 60 de la LOCM un nuevo inciso para
especificar lo que debe entenderse por notable abandono de deberes, preceptuando al




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QUINIENTOS CUARENTA Y SEIS




efecto que “Sin perjuicio de lo establecido en el artículo 51, se considerará que existe
notable abandono de deberes cuando el alcalde o concejal transgrediere,
inexcusablemente y de manera manifiesta o reiterada, las obligaciones que le imponen
la Constitución y las demás normas que regulan el funcionamiento municipal; así
como en aquellos casos en que una acción u omisión, que le sea imputable, cause grave
detrimento al patrimonio de la municipalidad y afecte gravemente la actividad
municipal destinada a dar satisfacción a las necesidades básicas de la comunidad
local. Se entenderá, asimismo, que se configura un notable abandono de deberes
cuando el alcalde, en forma reiterada, no pague íntegra y oportunamente las
cotizaciones previsionales correspondientes a sus funcionarios o a trabajadores de
los servicios traspasados en virtud de lo dispuesto en el decreto con fuerza de ley
Nº 1-3.063, de 1979, del Ministerio del Interior, y de aquellos servicios incorporados
a la gestión municipal. El alcalde siempre deberá velar por el cabal y oportuno pago
de las cotizaciones previsionales de los funcionarios y trabajadores señalados
precedentemente, y trimestralmente deberá rendir cuenta al concejo municipal del
estado en que se encuentra el cumplimiento de dicha obligación.”

Existen además otras reglas legales contemplan conductas consideradas como
constitutivas de notable abandono de deberes de los ediles, tales como el artículo 65
del mismo cuerpo legal, en cuanto dispone que “Las materias que requieren el
acuerdo del concejo serán de iniciativa del alcalde. Sin perjuicio de lo anterior, si el
alcalde incurriere en incumplimiento reiterado y negligente de las obligaciones
señaladas en el inciso segundo del artículo 56, podrá ser requerido por el concejo para
que presente el o los proyectos que correspondan dentro de un tiempo prudencial.
En caso de que el alcalde persista en la omisión, su conducta podrá ser considerada
como causal de notable abandono de deberes, para los efectos de lo previsto en la letra
c) del artículo 60, salvo en lo que se refiere a la no presentación del plan comunal de
seguridad pública, en cuyo caso los concejales sólo podrán solicitar al Tribunal
Electoral Regional la aplicación de alguna de las medidas disciplinarias dispuestas en
las letras a), b) o c) del artículo 120 de la ley N° 18.883”. También el artículo 67 de la
ley del ramo contempla una serie de requisitos que debe cumplir la cuenta pública
que rinda el alcalde y cuyo incumplimiento es considerando causal de notable
abandono de deberes.

VIGÉSIMO SEGUNDO: En relación específicamente a la causal invocada en
la gestión pendiente que da origen a estos autos constitucionales como constitutiva de
un notable abandono de deberes, esto es, el no pago íntegro y oportuno de las
cotizaciones previsionales correspondientes a sus funcionarios o a trabajadores de los
servicios traspasados y de aquellos incorporados a la gestión municipal a que se
refiere específicamente el art. 60 de la LOCM, el Tribunal Calificador de Elecciones ha
sentenciado que “[e]ncontrándose la obligación de pagar las cotizaciones
previsionales de los funcionarios y trabajadores municipales en la norma referida,
cabe concluir que dicho incumplimiento, para que configure un notable abandono de




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QUINIENTOS CUARENTA Y SIETE




deberes, debe ser reiterado y, asimismo, inexcusable, manifiesto e imputable”
(TRICEL, Rol N° 2297-2017, c. 3°).

La incorporación de esta causal de cesación en el precepto ya aludido, que ya
fuera incluida ya en el Mensaje de 23 de enero de 2012 del proyecto que dieran origen
a la ley N° 20.742, fue respaldada en forma transversal por los parlamentarios y tiene
la fundamentación que pusieron de manifiesto los diputados Saffirio y Espinoza al
discutirse el proyecto en la sala en el primer Trámite Constitucional. Así el diputado
Saffirio sostuvo que “ha habido algunos cuestionamientos de parte de quienes
estiman que se trataría de una sanción exageradamente rigurosa para un
incumplimiento que no es de la misma entidad. Me parece que es importantísimo
mantener esa norma, porque cuando se elaboran los presupuestos municipales, de
educación, de salud y un pequeño presupuesto que corresponde a los cementerios,
desde el primer día en que se comienza a ejecutar el presupuesto están definidos los
recursos que se destinarán hasta el 31 de diciembre del año en curso para el pago de
remuneraciones y cotizaciones previsionales. Entonces, los alcaldes, a través de
modificaciones presupuestarias aprobadas por los concejos municipales, sacan
recursos de esas partidas del presupuesto, que corresponden al pago de las
cotizaciones previsionales, que representa aproximadamente entre el 19 y 20 por
ciento del total del gasto en personal. Eso puede ser considerado como un delito, el de
apropiación indebida” (p. 100); por su parte, el diputado Espinoza, expresó “quiero
destacar en los pocos minutos de que dispongo, ya que el proyecto agrega un artículo,
aunque su contenido no tiene que ver directamente con la labor de los concejales, que
define como causal de notable abandono de deberes alcaldicios el no pago oportuno
y reiterado de cotizaciones previsionales correspondientes a funcionarios municipales
o trabajadores de los servicios traspasados, lo cual me parece muy bien, hoy en
muchos municipios está ocurriendo eso y los alcaldes tienen una alta responsabilidad
al respecto” (p. 102).



b) Contravención grave a las normas de probidad administrativa

VIGÉSIMO TERCERO: Por otra parte, la causal de remoción del alcalde de
contravención grave a las normas sobre probidad administrativa fue introducida
mediante la Ley N° 19.653 de 1999. El motivo detrás de dicha causal se encuentra en
que “[e]l legislador ha querido realzar el principio de probidad administrativa como uno de los
pilares fundamentales de nuestro estado democrático de derecho, razón por la que separó
expresamente los deberes de probidad y creó una causal distinta a la del “notable abandono”
(Ayala Leguas, José Luis (2004), Cesación en el cargo de alcalde, Librotecnia, p. 79).

Tal principio, elevado a nivel constitucional, en 2005, para ser incorporado en
el inciso 1° del artículo 8° de la Carta Fundamental, supone, en el ámbito
administrativo, “observar una conducta funcionaria intachable y un desempeño
honesto y leal de la función o cargo, con preeminencia del interés general sobre el




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QUINIENTOS CUARENTA Y OCHO




particular” (art. 52, inciso 2° de la ley orgánica constitucional sobre Bases Generales
de la Administración del Estado).

Este postulado se aplica a todas actividades que un funcionario público realiza
en el ejercicio de su cargo, “[t]eniendo, incluso, el deber de observar una vida privada
acorde con la dignidad de su labor” (Dictamen N° 40903/2014 de la Contraloría
General de la República).

Si se recoge de la jurisprudencia de los Tribunales Electorales, se constata que
han sostenido que, para configurar la pretendida causal, las contravenciones a las
normas de probidad administrativas deben ser graves y serias, o como indica la
sentencia del Tribunal Calificador de Elecciones pronunciada en la causa Rol N° 87-
2013, "[d]ignas de nota, excesivamente fuera de la línea de lo correcto y honesto" (c.
16°). La gravedad de la infracción guarda relación “[c]on las consecuencias o efectos
de la contravención, esto es, que la conducta que se estima contraviene el principio de
la probidad, ocasione un perjuicio para el interés general, representado por la
Municipalidad y la comunidad; un entorpecimiento ostensible en la marcha y
funcionamiento de la Corporación, que provoque una gestión ineficiente en la
administración de los recursos; que se aleje de la imparcialidad y racionalidad con que
deben adoptarse las decisiones municipales; o bien, que derive en la obtención de
beneficios o privilegios indebidos, en provecho de la autoridad o de terceros,
vulnerándose, en todo caso, no sólo la labor del ente Municipal, sino también los
derechos de los ciudadanos y vecinos de la comuna. Al calificar la gravedad de los
hechos que se denuncian, resulta necesario, además, tener en cuenta las motivaciones
de la autoridad, es decir, si ha existido un acto consciente y voluntario destinado a
apartarse deliberadamente de la conducta intachable, honesta y leal que exige la ley a
la autoridad, para hacer primar sus intereses particulares sobre el interés general,
como se desprende de la descripción que el legislador ha hecho de las conductas que
considera contravienen especialmente el principio de la probidad administrativa, en
el artículo 62 de la Ley N°18.575. Luego, si la conducta que se reprocha deriva de
simple negligencia o de un error justificable, no se configura la contravención al
principio de probidad que da lugar a la remoción del alcalde”. (Primer Tribunal
Electoral Región Metropolitana Rol N° 6844, de 27 de octubre de 2020, c. 5°).


V. CARACTERÍSTICAS DE LA RESPONSABILIDAD DEL ALCALDE Y
PROCEDIMIENTO PARA PERSEGUIRLA



a) Responsabilidad política y administrativa

VIGÉSIMO CUARTO: Si todo funcionario público está afecto a
responsabilidad como consecuencia del ejercicio de sus funciones, la remoción del
alcalde entonces por notable abandono de deberes o contravención grave a las normas
de la probidad administrativa no es más que la aplicación de este principio.




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QUINIENTOS CUARENTA Y NUEVE




El régimen de responsabilidad que surge de la cesación en el cargo del alcalde
es un “[m]edio camino entre responsabilidad política y responsabilidad jurídica” (Marshall
& Mayorga, ob. cit. p. 18)

VIGÉSIMO QUINTO: Al efecto cabe tener presente que siendo la
responsabilidad administrativa “[a]quella que se suscita cuando en el ejercicio de su cargo,
o con ocasión de su función, el funcionario o empleado público, incurre en un acto o en una
omisión, o en fin, en un hecho, que llegue a configurar, una contravención al orden
administrativo, vale decir, al régimen de deberes -obligaciones y prohibiciones- que se
encuentra jurídica y estatutariamente preestablecido” (Silva Cima, Enrique (1993). Derecho
administrativo chileno y comparado. La función pública. Editorial Jurídica de Chile. p. 79),
el artículo 40 del de la LOCM hace aplicable al alcalde “las normas relativas a los
deberes y derechos y la responsabilidad administrativa” del Estatuto Administrativo
de los Funcionarios Municipales.

Sin embargo el mencionado Estatuto, en sus artículos 118° y siguientes
establece que la responsabilidad de tales los funcionarios que se origina por la
infracción de sus obligaciones y deberes y que es susceptible de una medida
disciplinaria, debe ser acreditada en una investigación sumaria o sumario
administrativo dirigidos por un funcionario de igual o mayor jerarquía que la del
infractor, reglas éstas que no se aplican cuando se trata de remover al alcalde cuando
ha caído en las causales de la letra c) del art. 60 de la LOCM.

En efecto, al no tener el alcalde un superior jerárquico por encabezar un órgano
constitucionalmente autónomo, el procedimiento se inicia mediante requerimiento
del concejo municipal y la responsabilidad no se hace efectiva mediante una
resolución administrativa, sino que, por medio de una sentencia dictada por el
Tribunal Electoral Regional respectivo o, en su caso, por el Tribunal Calificador de
Elecciones.

Atendidas las referidas diferencias, los Tribunales Electorales han señalado
que “la responsabilidad administrativa de los alcaldes es por una parte excepcional,
por cuanto no puede ser establecida a través de una investigación sumaria,
correspondiendo solo a la judicatura electoral declararla y por otra limitada, toda vez
que, ella se declarará en casos de contravención grave a las normas sobre probidad
administrativa o bien por notable abandono de deberes” (Tribunal Electoral Sexta
Región, Rol N° 2.440, sentencia de 25 de marzo de 2010, c. 2°).

VIGÉSIMO SEXTO: Lo anterior es consecuencia además de que el alcalde
asume no sólo una responsabilidad administrativa, sino que también política, la cual
“[c]omprenderá el conjunto de consecuencias que trascienden a las tareas de conducción del
interés general en relación a los titulares de los órganos del poder público” (Alejandro Silva
Bascuñán (1997), Tratado de Derecho Constitucional, tomo IV, p. 165) y la que, de
hacerse efectiva, “[p]uede llegar cuando prospera hasta producir la destitución o remoción de
sus cargos” (Silva, E. ob. cit. p. 79).




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QUINIENTOS CINCUENTA




VIGÉSIMO SÉPTIMO: Entonces, dadas las características especiales de la la
función y obligaciones que tiene el alcalde, necesariamente debe vincularse su
responsabilidad administrativa con la de índole política.

Es que, como ha sostenido esta Magistratura, “[e]n el edil se presenta una doble
calidad jurídica. En efecto, si bien el alcalde es un representante de la ciudadanía al
emanar su investidura del sufragio popular, goza a su vez del carácter de funcionario
público, atributo que le reconoce el artículo 40 de la Ley 18.695, cuando expresamente
lo incluye en la categoría de funcionario municipal”; “Que de la dualidad cualitativa
expuesta en el considerando anterior se deriva que el alcalde sea al mismo tiempo
sujeto pasivo de responsabilidad política y administrativa y, por consiguiente, se
encuentre sometido a dos órdenes normativos diversos que regulan tales formas de
responsabilidad, a saber, la Ley 18.695 -en relación a las causales de cesación en el
cargo y al Tribunal Electoral Regional como magistratura competente en primera
instancia para su conocimiento- y la preceptiva que incide y permite hacer efectiva su
responsabilidad administrativa. Con todo, ambas especies de responsabilidad
encuentran su fundamento constitucional en lo preceptuado en el inciso tercero del
artículo 7º de nuestra Carta Fundamental” (STC Rol N° 796, cc. 20° y 21°).



b) Características del procedimiento de destitución del alcalde

VIGÉSIMO OCTAVO: En cuanto al procedimiento de remoción del alcalde,
el inciso cuarto del artículo 60 de la LOCM señala que “La causal establecida en la
letra c) será declarada por el tribunal electoral regional respectivo, a requerimiento de,
a lo menos, un tercio de los concejales en ejercicio, observándose el procedimiento
establecido en los artículos 17 y siguientes de la ley Nº 18.593, de los Tribunales
Electorales Regionales, para lo cual no se requerirá patrocinio de abogado.”

La atribución del concejo municipal de denunciar al alcalde se explica porque,
según indica la Constitución ese órgano colegiado ejerce funciones “normativas,
resolutivas y fiscalizadoras” (art. 119). En subsidio de la solicitud de cesación en el
cargo del alcalde, los concejales pueden solicitar la aplicación de algunas de las
medidas disciplinarias dispuestas en las letras a), b) y c) del artículo 120 del Estatuto
Administrativo para Funcionarios Municipales, esto es, censura, multa o suspensión
del empleo desde treinta días a tres meses.

VIGÉSIMO NOVENO: Por su parte, los tribunales electorales regionales son
órganos jurisdiccionales regionales especializados en materia electoral, ajenos al
Poder Judicial, que gozan de autonomía constitucional y tienen las atribuciones, según
la Constitución, no sólo de conocer del escrutinio general, la calificación de elecciones,
la resolución de reclamaciones y la proclamación de los elegidos en las elecciones que
señala la Carta y la ley les encomienden (art. 96 inc. 1°), sino también las demás que
determine la ley (art. 96 inciso final). Entre estas últimas se encuentra la que le confiere
el ya citado inciso 4° del art. 60 de la LOCM, la cual se ejerce de acuerdo a lo que




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QUINIENTOS CINCUENTA Y UNO




dispone la Ley N° 18.593, sobre los Tribunales Electorales Regionales, que regula el
procedimiento ordinario al que se debe someter el requerimiento de cese del cargo de
alcalde (arts. 17 y siguientes) y también conforme al auto acordado del Tribunal
Calificador de Elecciones que regula la tramitación y los procedimientos que se deben
aplicar en los tribunales electorales regionales, publicado el 25 de junio de 2012.

El proceso comienza con el requerimiento escrito de los concejales, el que debe
contener, entre otros requisitos, la exposición precisa y circunstanciada de los hechos
que lo motivan junto a una exposición de los fundamentos de derecho (art. 17); el
Tribunal debe realizar un examen de admisibilidad para decidir si el requerimiento se
encuentra interpuesto debidamente; declarado admisible notifica al Alcalde de la
acción (art. 18); practicada la notificación, el afectado dispone de diez días para
contestarla. (art. 19); con la contestación o sin ella, el Tribunal examina si existen
hechos sustanciales y controvertidos, en cuyo caso recibe la causa a prueba, siendo el
término probatorio es de diez días, de lo contrario, ordena traer los autos en relación;
tras lo anterior, se realiza la vista de la causa y se oyen alegatos solo cuando se soliciten
expresamente y el Tribunal así lo disponga. (art. 22); el Tribunal resuelve de inmediato
o deja el requerimiento en acuerdo; el fallo del Tribunal debe ser fundado y en su
contra procede el recurso de reposición y apelación, conociendo de este último el
Tribunal Calificador de Elecciones en segunda instancia, según lo prevé el artículo 96
de la Constitución.

TRIGÉSIMO: Pues bien, no puede dejar de observarse que el proceso de
remoción de alcalde comparte algunas características con el de la acusación
constitucional en contra de los altos funcionarios públicos a que se refieren los arts. 52
N° 2 y 53 N° 1 de la Carta Fundamental.

En efecto, se asemejan en cuanto: a) al establecimiento de algunas de las
causales que les dan origen y que se fundan en la terminología de “notable abandono
de deberes” (art. 52 N° 2 letra c) de la Carta); b) a que tanto en el caso de la acusación
del Presidente de la República como en la del alcalde a que se refiere la ley, tales
acciones se dirigen en contra de personas que ocupan cargos de elección popular; c)
al tipo de legitimado activo, ya que tanto el Concejo Municipal como la Cámara de
Diputados son cuerpos colegiados representantes de la ciudadanía que cuentan con
esta herramienta de control respecto de la actividad de quienes pueden ser juzgados,
con el objeto de acusarlos frente a quien debe adoptar la decisión de destituirlos; d) a
los efectos que produce la declaración de culpabilidad que decida el Senado y la
condena que imponga la justicia electoral, desde que ambas conducen tanto a la
remoción de quien está ejerciendo el cargo como, asimismo, a la inhabilidad para el
ejercicio de cualquier cargo público por cinco años.

Pese a las mencionadas semejanzas, existen diferencias entre ambas
instituciones. La más trascendente dice relación con que, en el caso del alcalde, el
órgano encargado de establecer si ha incurrido en la causal de cesación es un tribunal
letrado como lo es el Tribunal Electoral Regional respectivo y eventualmente el



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QUINIENTOS CINCUENTA Y DOS




Tribunal Calificador de Elecciones, por lo que el conocimiento y la aplicación del
derecho resultan determinantes para poder resolver esos asuntos. Mientras tanto, las
acusaciones constitucionales son decididas por un órgano de conformación política,
como es la Cámara de Diputados, y son resueltas también por un órgano de
integración política como es el Senado. Esto lleva a que, en este último caso, cada uno
de sus senadores ha de juzgar no sólo si la acusación acogida por la Cámara Baja se
ajusta a las reglas constitucionales que la regulan sino que, como deciden como jurado
(art. 53), cada cual está llamado a resolver conforme a su leal saber y entender y a sus
propias convicciones, efectuando en ello también una apreciación de carácter política,
es decir, desde su propia idea de lo que es el bien común, lo que conviene al interés
general.



VI. SUSPENSIÓN EN EL CARGO ALCALDICIO

TRIGÉSIMO PRIMERO: El precepto legal impugnado establece que, en caso
de acogerse por el tribunal de primera instancia el requerimiento de cesación en el
cargo de alcalde fundado en el notable abandono de sus deberes o en la contravención
grave a las normas sobre probidad administrativa, el alcalde quedará suspendido del
cargo tan pronto se le notifique la sentencia de primera instancia, debiendo el concejo
municipal convocar a una sesión con el objeto de designar, de entre sus miembros, a
un alcalde suplente.

TRIGÉSIMO SEGUNDO: Cabe tener presente que en el ordenamiento
jurídico se encuentran diversas situaciones en las que se contempla asimismo la
posibilidad de ordenar la suspensión en el cargo de ciertas autoridades. En efecto,
existen suspensiones cuyo origen está en la Constitución y otras en la ley, a veces se
constituyen como sanción disciplinaria y en otros casos como medida cautelar,
teniendo una duración determinada o indeterminada según el caso.

TRIGÉSIMO TERCERO: De este modo la propia Constitución contempla la
suspensión en el cargo tanto respecto de ciertas autoridades que hayan perdido el
fuero como de otras que hayan sido acusadas constitucionalmente.

Así, para que un diputado o senador sea acusado o privado de libertad se
requiere – salvo el caso de delito fragrante - que el Tribunal de Alzada de la
jurisdicción respectiva, en pleno, autorice la acusación declarando haber lugar a
formación de causa, y desde que se encuentre esa resolución firme, “queda el
diputado o senador suspendido de su cargo y sujeto al juez competente” (art. 61); igual
regla se establece respecto del gobernador regional, delegado presidencial regional o
provincial imputado (art. 124).

Por otra parte, los Ministros de Estado, los Magistrados de los tribunales
superiores de justicia, el Contralor General de la República, los generales o almirantes
de las instituciones pertenecientes a las Fuerzas de la Defensa Nacional, los delegados
presidenciales, regionales y provinciales, y la autoridad que ejerza el Gobierno en los



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QUINIENTOS CINCUENTA Y TRES




territorios especiales a que se refiere el art. 126 bis (art. 52 N° letras b, c) d) y e) quedan
suspendidos en sus funciones desde el momento en que la Cámara declare que ha
lugar la acusación constitucional formulada en su contra y dicha suspensión sólo cesa
si el Senado desestima la acusación o no se pronuncia dentro de los treinta días
siguientes (inciso final del art. 52). Cabe recordar que tal suspensión, producida como
efecto de la aceptación de la acusación por la Cámara de Diputados y que dura hasta
que se pronuncie el Senado en el juicio de carácter jurídico-político que este debe
efectuar, se encontraba recogida en idénticos términos en el art. 39 N° inciso final de
la Constitución de 1925.

TRIGÉSIMO CUARTO: Mientras tanto, en el ámbito legal, nos encontramos
con reglas que disponen que el gobernador regional queda suspendido en el cargo tan
pronto se le notifique la sentencia de primera instancia que acoja el requerimiento en
el caso de notable abandono de deberes o contravención grave a las normas sobre
probidad administrativa (art. 23 sexies, Ley N° 19.175). Como puede observarse, se
trata de un precepto redactado en términos prácticamente idénticos al que ha sido
cuestionado en estos autos constitucionales.

Además puede anotarse que los ministros del Tribunal Constitucional quedan
suspendidos de sus cargos desde que se declare por resolución firme haber lugar a la
formación de causa por crimen o simple delito (art. 25, ley 17.997); las funciones del
juez pueden ser suspendidas por diversas causas (art. 335 COT); por la gravedad de
los hechos susceptibles de ser sancionados disciplinadamente y en los que aparezca
involucrado un fiscal adjunto, éste puede ser suspendido de sus funciones como
medida preventiva (art. 51 inc. 1° LOC Ministerio Público); los funcionarios públicos
pueden ser objeto de la medida preventiva de suspensión de sus funciones por el fiscal
que lleve un sumario administrativo en su contra (art. 136 Ley N° 18.834) y lo mismo
aplica para los funcionarios municipales (art. 134 de la Ley N° 18.883), etc.

TRIGÉSIMO QUINTO: De los ejemplos que hemos dado sobre la suspensión
en el cargo que puede imponerse sobre las autoridades públicas, resulta claro que ella
también puede afectar a quienes ocupan un cargo de elección popular y que, en este
último caso, el establecimiento de tal medida puede hallarse en la Constitución o en
la ley, como sucede en este último caso con los gobernadores regionales y los alcaldes,
cargos ambos que, conforme a la propia Constitución, son de elección popular.

Esa regulación legal se contempla en el inciso 1° del art. 125 de la Constitución,
el que dispone: “Las leyes orgánicas constitucionales respectivas, establecerán las
causales de cesación en los cargos de gobernador regional, de alcalde, consejero
regional y concejal”. Si corresponde a la LOCM establecer las causales de cesación en
el cargo alcaldicio, la regla constitucional que así lo autoriza constituye la fuente que
permite el establecimiento de las causales de suspensión en tal función.

TRIGÉSIMO SEXTO: Ahora bien, la suspensión contemplada en el precepto
legal impugnado reviste la naturaleza de una medida cautelar, siendo éstas las que
tienen por objeto “[v]elar por la eficacia de la justa solución del conflicto en beneficio de aquél



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QUINIENTOS CINCUENTA Y CUATRO




que tiene la razón para atenuar la irremediable consecuencia de que la justicia siempre debe
tardar para llegar, por ser ineludible que la solución del conflicto a través de una sentencia
definitiva emane de un debido proceso que nunca puede ser inmediato” (Maturana Miquel C.
(2007) Las Medidas Cautelares. Facultad de Derecho, Universidad de Chile, p. 7).

Si bien tradicionalmente se han definido las medidas cautelares como
“[a]quellas resoluciones que se dictan durante el curso de un proceso y que tienen por objeto
otorgar al actor la anticipación provisoria de ciertos efectos de la providencia definitiva, para
prevenir el daño jurídico que podría derivar del retardo en la dictación de la misma” (Piero
Calamandrei (1996) Introducción al estudio sistemático de las providencias cautelares.
Librería El Foro, Buenos Aires, p. 45), ellas también pueden tener su origen en la
Constitución y en la ley. En ese sentido, Colombo señala que aquellas “[p]ueden operar
por el solo ministerio de la ley o por resolución judicial, siendo ésta última la regla general”
(Colombo Campbell, Juan. (2015). “La suspensión del procedimiento como medida
cautelar en la inaplicabilidad por inconstitucionalidad de la ley”. Revista de Derecho
Público, (70), p. 60)

En el ámbito del derecho administrativo, se han definido como “[t]odas aquellas
medidas de carácter cautelar, preventivo o asegurador, que tiendan a asegurar la eficacia de la
decisión que pudiera recaer en el procedimiento” (Cordero Vega, L. (2015). Lecciones de
Derecho Administrativo. Legal Publishing. p. 397).

Cuando se trata de la medida cautelar de suspensión en un cargo público
establecida ya en una regla constitucional ya en una legal, ella tiene eficacia de forma
automática cuando se produce el supuesto de hecho contemplado en la norma, siendo
esa la única circunstancia que la distingue de aquellas que son impuestas mediante
una resolución judicial o administrativa.

TRIGÉSIMO SÉPTIMO: La finalidad de las medidas cautelares, incluyendo
la referida suspensión en un cargo, es más amplia que la del mero aseguramiento de
la eficacia de la decisión final. En efecto, su objeto “[s]e extiende a la protección de los
derechos e intereses fundamentalmente públicos que podrían resultar dañados durante la
tramitación del procedimiento o en su caso de que se frustrase la efectividad de la resolución
(…) De ahí la conveniencia de formular un concepto que tenga presente la amplia funcionalidad
de las medidas provisionales como instrumentos de garantía de los intereses implicados en el
procedimiento” (Marina Jalvo, B. (2007) (2007) Medidas provisionales en la actividad
administrativa. Editorial Lex Nova. p. 18-19).

Como ha dicho esta Magistratura, las características propias de estas medidas
son su “instrumentalidad, temporalidad, urgencia y homogeneidad. Asimismo, estas
medidas exigen peligro de daño y apariencia de buen derecho” (STC Rol N° 2731 c.
43°).

En cuanto a su duración, el profesor Maturana distingue “[l]o provisional, esto
es, lo que está destinado a durar hasta que sobrevenga un evento sucesivo, en vista del y en
espera del cual el estado de provisoriedad subsiste durante el tiempo intermedio, de lo temporal,




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QUINIENTOS CINCUENTA Y CINCO




esto es, lo que simplemente no dura siempre, lo que independientemente de que sobrevenga otro
evento, tiene en sí mismo una duración limitada.” (ob. cit. p. 9) De ese modo, los efectos
de las medidas cautelares no solo tienen una duración temporal, sino que tienen una
duración limitada a aquel período de tiempo que deberá transcurrir entre la
emanación de la providencia cautelar y la emanación de otra providencia
jurisdiccional. De ahí que Raúl Tavolari señale que la nota de provisionalidad
“[a]rranca de la consideración de expirar los efectos de la providencia cautelar, ejecutoriada que
sea la resolución que pone fin al proceso principal, sea estimando o desestimando la pretensión.
En ese momento, ipso jure, se extingue la eficacia de la resolución cautelar que, perdida su
razón de ser, agota por tanto su ciclo vital.” (Tavolari Oliveros, Raúl (1992) “Protección
constitucional y cautela judicial (La orden de no innovar en el recurso de
protección)”, Gaceta Jurídica, N° 148, p. 11.

TRIGÉSIMO OCTAVO: Teniendo presente lo anteriormente expuesto, la
suspensión en el cargo del alcalde contemplada en la norma impugnada constituye
una medida preventiva de naturaleza cautelar que se produce como efecto de una
sentencia dictada por un órgano jurisdiccional que ha declarado la existencia de
hechos particularmente graves, como son el notable abandono de los deberes o la
contravención grave a las normas sobre probidad administrativa, con el objeto de
resguardar el correcto funcionamiento de la municipalidad, de la comunidad y de los
demás intereses públicos comprometidos De ese modo, se garantiza la transparencia
del proceso y el correcto funcionamiento de la función pública y, particularmente en
este caso en que se adeuda por la alcaldesa las cotizaciones previsionales de los
funcionarios del municipio, la suspensión busca evitar el detrimento del patrimonio
municipal precaviendo que se siga profundizando la deuda por dichas cotizaciones
impagas.

En concordancia con lo anterior, la doctrina destaca que la suspensión del
alcalde en este proceso “[s]in duda pretende dar mayor transparencia a la gestión edilicia
toda vez que le otorga a la sentencia de primera instancia el efecto de suspender al Alcalde del
ejercicio de su cargo cuando su actuar ha sido cuestionado por un Tribunal de la República.”
(Ayala, J., ob. cit. p. 99).

En el mismo sentido, el Tribunal Electoral Regional de la Sexta Región señaló
que la suspensión provisional impuesta por el inciso octavo del artículo 60 “es el
resguardo mínimo que la ley que regula el sistema político comunal establece para
el evento que existan antecedentes fundados que permitan presumir que las
autoridades municipales se ha apartado de sus deberes esenciales, lo que se refleja con
la dictación de la sentencia condenatoria de primera instancia”. (c. 6°) De ese modo,
dicho Tribunal expresa que la suspensión “es manifestación de una idea más
transversal o mejor dicho de un mecanismo superior que tiene por finalidad proteger
los intereses del Estado y de los administrados cuando existen antecedentes serios
de que una autoridad política -cualquiera sea ésta- que sometida algún tipo de
juzgamiento, sea apartada de sus funciones en el evento que haya antecedentes




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QUINIENTOS CINCUENTA Y SEIS




fundados, serios o graves que así lo amerite, lo que se refleja inequívocamente con el
pronunciamiento de una sentencia condenatoria de primera instancia”. (TER Sexta
Región Rol N° 4206-2018, c. 7°).

TRIGÉSIMO NOVENO: Siendo una medida provisional, excepcional,
transitoria y urgente ella no tiene un fin sancionatorio sino que busca asegurar la
decisión final mientras el fallo de primera instancia que declara el abandono de
deberes no esté firme o ejecutoriado o mientras se tramitan los recursos interpuestos
ante el Tribunal Calificador de Elecciones. La medida, por lo tanto, tendrá una
duración variable en el tiempo, pero que es de naturaleza esencialmente provisoria ya
sea porque quede a firme la destitución si no se impugna la sentencia o porque la
sentencia de segunda instancia la confirma o porque se acoge por el Tribunal
Calificador de Elecciones el recurso interpuesto en su contra, cesando de este modo la
medida restituyendo el alcalde sus funciones.

La suspensión, por otra parte, tiene una motivación suficiente, por cuanto ella
procede como consecuencia de la sentencia que acoge el requerimiento de los
concejales, declarando la procedencia de las causales de notable abandono de deberes
o contravención a las reglas sobre probidad. Por lo tanto, la suspensión es efecto de
un proceso legalmente tramitado que culmina en la sentencia definitiva que razona y
concluye que el alcalde debe ser removido porque los hechos indagados tienen la
suficiente gravedad como para comprometer el interés de la comunidad local a la que
debe servir.


RECHAZO DEL REQUERIMIENTO

CUADRAGÉSIMO: Teniendo en consideración lo expuesto anteriormente y
haciéndonos cargo ahora de los cuestionamientos que plantea el requerimiento, esta
sentencia lo rechazará de acuerdo a los argumentos que se desarrollarán en seguida.

CUADRAGÉSIMO PRIMERO: La requirente sostiene, en primer lugar, que
le afecta una sanción de pleno derecho cuya imposición “carece de un procedimiento
previo legalmente tramitado, justo y racional, y no requiere siquiera una resolución
judicial que la imponga, vulnerando absolutamente la garantía constitucional del
debido proceso” (fs. 11), agregando que se afecta el principio non bis in ídem, ya que
opera como una sanción adicional a la que se establece finalmente en la sentencia
definitiva siendo absolutamente indefinida en término temporales.

CUADRAGÉSIMO SEGUNDO: Al efecto este Tribunal, luego de recordar los
antecedentes remotos del derecho al debido proceso legal, ha sostenido que “ni en la
dogmática jurídica ni en los textos positivos -nacionales, internacionales y comparados- existe
un elenco taxativo de componentes formalmente definidos como requisitos del debido proceso,
aplicables a todo posible contencioso judicial, cualquiera sea su naturaleza, como “numerus
clausus”. Más bien, se ha tendido a exigir elementos mínimos, con variaciones en ciertos
componentes según la naturaleza específica del proceso de que se trate.” (STC Rol N° 2723, c.




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QUINIENTOS CINCUENTA Y SIETE




7°). Con todo, ha precisado que “El derecho a un proceso previo, legalmente tramitado,
racional y justo, que la CPR asegura a todas las personas, debe contemplar las siguientes
garantías: la publicidad de los actos jurisdiccionales, el derecho a la acción, el oportuno
conocimiento de ella por la parte contraria, el emplazamiento, adecuada defensa y asesoría con
abogados, la producción libre de pruebas conforme a la ley, el examen y objeción de la evidencia
rendida, la bilateralidad de la audiencia, la facultad de interponer recursos para revisar las
sentencias dictadas por tribunales inferiores.” (STC roles N°s 478, c. 14°; 576, cc. 41° a 43°;
1307, cc. 20° a 22°, 2111, c. 22; 2133, c. 17° y 2657, c. 11°, entre otras).

Pues bien, no se advierte, en primer lugar, cómo se afectaría el debido proceso
en el caso concreto ya que el Tribunal Electoral Regional competente, se ha ajustado
en su actuación a las garantías de un racional y justo procedimiento establecidas en la
ley y que exige la Constitución (inciso 6° del numeral 3° del art. 19). En efecto, la
requirente fue notificada el 10 de mayo de 2019 (fs. 97); contestó el requerimiento (fs.
108); el tribunal fijó como puntos de prueba: “1. Efectividad de existir cotizaciones
previsionales impagas de funcionarios de la Corporación de Desarrollo Social de
Lampa. Funcionarios afectados, meses que corresponden, montos a que ascienden; 2.
Montos de las deudas previsionales producidas durante el período alcaldicio de la sra
Graciela Ortuzar Novoa y pagos hechos en el mismo período; 3. Efectividad que el no
pago de las cotizaciones de debe a una transgresión inexcusable a las obligaciones que
la ley impone a la alcaldesa sra Graciela Ortuzar Novoa” (fs. 148); se rindió la prueba;
se desarrolló la vista de la causa con alegatos (fs. 234); y, en fin, actualmente la causa
está en estado de acuerdo, debiendo ser fundado el fallo que se redacte. Si la sentencia
que dicte el Tribunal Electoral Regional resultara condenatoria, la propia ley establece
la posibilidad de que la afectada la impugne mediante un recurso de reposición ante
él mismo o recurra de apelación ante el Tribunal Calificador de Elecciones.

CUADRAGÉSIMO TERCERO: Por otra parte, la medida cautelar de
suspensión establecida en el art. 60 de la LOCM no constituye una sanción de pleno
derecho como alega la requirente, sino que, como ya se ha dicho, siendo ella
esencialmente provisional, no puede ser homologable ni a una sanción de carácter
administrativo - como son la censura, la multa o la destitución- ni a la sanción de ese
carácter que establece el Estatuto de los Funcionarios Municipales, recaída en la
suspensión del empleo desde treinta días a tres meses, establecida en los arts. 120 y
122 de ese cuerpo normativo.

Desde esa perspectiva no se vulnera el principio non bis in ídem y, por lo tanto,
no existe doble condena, no siendo la suspensión una sanción, sino únicamente una
medida cautelar, resulta propia de todo procedimiento en que se busca determinar la
responsabilidad de un funcionario público como es el alcalde, el cual, por las
particularidades que reviste y como ya se sostuvo en esta sentencia, tiene una
responsabilidad mixta: no sólo de carácter administrativa sino también política.

Se trata de una medida preventiva, urgente, excepcional, cautelar y provisional
que surge como efecto de la sentencia de primera instancia dictada por un órgano



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QUINIENTOS CINCUENTA Y OCHO




jurisdiccional -por lo tanto, es accesoria al juicio y eventual sanción de destitución en
el cargo por notable abandono deberes o faltas graves a la probidad- luego de haberse
desarrollado previamente un procedimiento racional y justo, consistiendo en un
mecanismo que busca asegurar un resultado y precaver la eventual afectación a un
bien jurídico comprometido. Así entonces no tiene en sí misma un fin sancionatorio
sino meramente protector.

Consistiendo además en una medida esencialmente provisional, ella se
mantiene desde que el alcalde es notificado de la sentencia de primera instancia que
acoge el requerimiento de remoción por notable abandono de deberes y hasta que
quede firme y ejecutoriada la sentencia si no se opusieren recursos en su contra, o
hasta que quede a firme la de segunda instancia. Por lo tanto, tiene vigencia durante
un período acotado.

La medida de suspensión contemplada en el precepto impugnado no se
confunde, por lo tanto, con la sanción de cesación en el cargo de alcalde, por cuanto
sólo desde que la sentencia que remueva al edil quede ejecutoriada, se producirá la
cesación en el cargo de alcalde y la inhabilitación para ejercer cualquier cargo público
por el plazo de 5 años. En todo caso, la circunstancia de que actualmente la requirente
señora Graciela Ortúzar no desempeñe actualmente el cargo alcaldicio por haber
asumido un nuevo alcalde en su reemplazo como consecuencia de las elecciones
municipales desarrolladas este año, no obsta para los efectos que produce la referida
inhabilitación para el ejercicio de un cargo público si en definitiva los órganos de
justicia electoral la condenan.

CUADRAGÉSIMO CUARTO: La requirente alega asimismo que se vulnera
el principio democrático de respeto a la voluntad popular, debido a que la suspensión
en el cargo produciría que se apliquen las reglas de subrogación que prevé la ley, lo
cual conduce a que un concejal deberá asumir el cargo. Con ello se alteraría la regla
de igualdad del voto, ya que aquellos electores que dieron el suyo a los concejales
tendrían una valoración mayor a la de quienes que votaron por la alcaldesa
suspendida, produciéndose así un efecto distorsionador de la voluntad popular, un
daño a la confianza pública y al ejercicio soberano de los habitantes de la comuna de
Lampa.

Lo anterior sería resultado de la aplicación de aquella parte del inciso octavo
del artículo 60° de la LOCM en virtud del cual, en caso de que se suspenda al alcalde
en virtud de una de las causales que lo permiten, se debe proceder conforme al inciso
tercero del artículo 62°, precepto a la su vez que ordena al concejo convocar a una
sesión especial para designar por mayoría absoluta a uno de sus miembros como
alcalde suplente. De no reunir ninguno de ellos dicha mayoría, se repetirá la votación,
circunscrita sólo a los dos concejales que hubieren obtenido las dos mayorías relativas.
En caso de no lograrse nuevamente la mayoría absoluta en esta segunda votación, o
produciéndose empate, será considerado alcalde aquél de los dos concejales que




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QUINIENTOS CINCUENTA Y NUEVE




hubiere obtenido mayor número de preferencias ciudadanas en la elección municipal
respectiva.

CUADRAGÉSIMO QUINTO: Como puede observarse, lo verdaderamente
reprochado por la requirente son las reglas que regulan el sistema de nombramiento
del alcalde suplente, las que no han sido impugnadas en estos autos, encontrándose
fuera del ámbito de esta Magistratura pronunciarse sobre su constitucionalidad.

Tampoco ha sido impugnada la regla, contemplada asimismo en el inciso 8°
del art. 60 de la LOCM, en virtud de la cual, en el evento de quedar a firma la
resolución que remueve al alcalde de sus funciones, queda inhabilitado para ejercer
cargos públicos por el término de cinco años.

CUADRAGÉSIMO SEXTO: No obstante lo anterior, al enfrentar el
cuestionamiento relativo a que la norma impugnada infringe el principio democrático,
conviene tener presente, en primer lugar, que la suspensión es consecuencia de una
resolución judicial emanada de un tribunal que actúa conforme a derecho. Al respecto
la jurisprudencia de los Tribunales Electorales es clara en sostener que su labor “[n]o
tiene por objeto juzgar la buena o mala gestión de los Alcaldes, sustituyendo de este
modo la soberanía popular, lo que en una democracia es inaceptable, pues, los
términos de la propia Constitución Política de la República, en especial, sus artículos
4° y 5°, imponen restringir el ámbito de actuación que en estas materias compete a
esta jurisdicción, ya que al tratarse de autoridades cuya investidura emana del
sufragio popular, corresponde al depositario de la soberanía controlar su eficiencia.”
(Tribunal Electoral Regional Sexta Región Rol N° 4.125, sentencia de 28 de enero de
2020, c. 6°).

CUADRAGÉSIMO SÉPTIMO: Cabe tener en cuenta, asimismo, que la Carta
Fundamental permite la suspensión del derecho de sufragio (art. 16), medida que
puede conducir a que, quien ocupa un cargo de representación popular y sea afectado
por ella, sea suspendido en su desempeño, lo cual también podría considerarse que
atenta en contra del principio democrático. Al efecto el art. 61 de la LOCM dispone
que el alcalde “cuyo derecho a sufragio se suspenda por alguna de las causales
previstas en el artículo 16 de la Constitución Política de la República, se entenderá
temporalmente incapacitado para el desempeño de su cargo, debiendo ser
reemplazado, mientras dure su incapacidad, de conformidad a lo establecido en los
artículos 62 y 78”. Ante un requerimiento que cuestionaba la constitucionalidad de
dicha regla legal, esta Magistratura sostuvo que resultaba indudable que existe un
vínculo entre la suspensión del ejercicio del derecho de sufragio prevista en el artículo
16 de la Constitución y la contemplada en el citado art. 61 de la LOCM, expresando
que “[e]llo es así, desde luego, porque, tal y como exige el artículo 124 de la Carta
Fundamental, el primero de los requisitos para ser elegido alcalde, es ser ciudadano
con derecho a sufragio” (STC Rol N° 4103, c. 5°). En una sentencia anterior (STC Rol
N° 660) sostuvo que “la titularidad plena de tal derecho ciudadano debe existir tanto
para ser investido o incorporado al oficio pertinente, como asimismo durante todo el



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QUINIENTOS SESENTA




período de ejercicio de tal función representativa” (c. 10°), por lo cual, si durante el
ejercicio de una función, sobreviene la pérdida de un requisito para servirlo, quien
incurre en ello queda incapacitado, temporal o definitivamente, para ejercerla, por lo
que “resulta perfectamente susceptible de ser extendida a todos los cargos o funciones
públicas, en especial a aquellos que revisten carácter representativo en el régimen
democrático” (c. 11°).

CUADRAGÉSIMO OCTAVO: Por otra parte, ha de tenerse presente que la
remoción del alcalde por la vía que se impugna a través del requerimiento de los
concejales que dio origen a la gestión pendiente, permite separar de sus funciones a
autoridades que, si bien no han sido acusadas de haber cometido un delito, han
realizado un acto que contraviene gravemente el ordenamiento jurídico y las
obligaciones que deben cumplir en servicio de la comuna que encabezan.

Si en una democracia la representación supone la existencia de una relación
extrajurídica específica, que se funda y manifiesta en la confianza que deben tener los
ciudadanos en quienes hayan sido por ellos elegidos, su responsabilidad no sólo
implica que deben actuar conforme al ideal de bien común que obtuvo la mayor
adhesión ciudadana en las elecciones, sino que en su desempeño deben ajustarse al
ordenamiento jurídico. Es por ello que, ante una grave infracción a sus obligaciones,
como es el no pago oportuno y reiterado de las cotizaciones previsionales de los
funcionarios municipales y que la ley considera constitutiva de un notable abandono
de deberes, el alcalde responsable de tal conducta, que afecta no sólo los derechos
previsionales de los funcionarios afectados sino el patrimonio del municipio, debe ser
sancionado conforme a la ley.

En efecto, “[a]doptar una forma de gobierno democrática no significa necesariamente
asegurar el cumplimiento cabal del periodo establecido para el desarrollo de las funciones de
una autoridad bajo cualquier condición. Por el contrario, su sujeción al imperio del derecho
implica afirmar que un ejercicio antijurídico del poder podría acarrear el cese anticipado de sus
funciones pese a haber sido democráticamente electa” (Marshall & Mayorga, ob. cit. p. 8).
En otras palabras, “[a]nte el posible incumplimiento de sus obligaciones, una autoridad ya
no cuenta con la misma legitimidad con la que accedió a ese cargo, y por lo tanto, debe ser
ratificado o separado de su cargo” (La destitución de autoridades municipales en el
sistema electoral chileno. Carlos Rosales. p. 186). Por esta razón esta Magistratura
Constitucional ha señalado que del artículo 60 impugnado “se puede desprender que
dichas causales aluden a las circunstancias que de manera armoniosa el orden político
institucional ha establecido para la cesación en sus cargos de quienes son autoridades electas
por sufragio universal”. (STC Rol N° 796, c. 19).

CUADRAGÉSIMO OCTAVO: Ahora bien, la suspensión del alcalde una vez
notificada la sentencia de primera instancia en los casos que contempla la ley resulta
también plenamente coherente con el principio democrático, desde que constituye
una medida cautelar que se explica por la verosimilitud de la infracción y del riesgo
que se cierne en caso que continúe en sus funciones por cuanto, luego de un proceso



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QUINIENTOS SESENTA Y UNO




legalmente tramitado, un órgano jurisdiccional -como es el tribunal electoral
respectivo- dicta una sentencia condenatoria que concluye que el alcalde ha caído en
la causal de notable abandono de deberes.

En definitiva, si con el objeto de resguardar la vigencia efectiva del Estado de
Derecho, el constituyente y el legislador orgánico contemplan un régimen de derecho
público, donde los sujetos y órganos estatales quedan subordinados a un conjunto de
principios capitales en la conducción de la República, tales como la juridicidad,
responsabilidad y publicidad, establecidos en el artículo 6, 7 y 8 de la Constitución, la
suspensión del alcalde es una medida cautelar que resguarda razonablemente el
correcto funcionamiento de la administración comunal.

CUADRAGÉSIMO NOVENO: La parte del art. 60 de LOCM que reprocha la
requirente se ajusta además plenamente a la Constitución ya que, como ya se ha
expresado, por una parte, ella misma contempla que los altos funcionarios públicos a
que se refiere y que son acusados constitucionalmente por la Cámara de Diputados
son suspendidos en los cargos que ocupan y que ello sucede también respecto de los
parlamentarios desaforados (arts. 52 N° 2 inciso 5° y 61) y, por otra parte, si su art. 125
deriva en la ley orgánica de municipalidades la determinación de la cesación, entre
otros cargos electivos, del alcaldicio, con mayor razón esa propia ley puede permitir
que se verifique la suspensión en dicha función como una medida que busca cautelar
los bienes jurídicos que busca proteger, cuales son tanto asegurar la eficacia de la
decisión final que adopte el órgano jurisdiccional como especialmente evitar el
detrimento del patrimonio comunal para que no siga profundizándose la deuda
previsional que afecta a los funcionarios municipales que han sido afectado por el
notable abandono de deberes del alcalde y que ha sido declarado en el fallo de primera
instancia que lo condena.

QUINCUAGÉSIMO: Por último, no habiendo sido conocido aún el contenido
de la sentencia de primera instancia que, sólo de ser condenatoria, produciría como
efecto la suspensión en el cargo de la requirente, los reproches que formula la
requirente -que al momento de interponer su acción ante este Tribunal aún se
desempeñaba como alcaldesa-devienen en abstractos, desde que la afectación a los
derechos que invoca resultan del todo hipotéticos.

QUINCUAGÉSIMO PRIMERO: Con el mérito de las argumentaciones y
consideraciones que se han expuesto en esta sentencia, se rechaza el requerimiento de
autos.



Y TENIENDO PRESENTE lo preceptuado en el artículo 93, incisos primero,
N° 6°, y decimoprimero, y en las demás disposiciones citadas y pertinentes de la
Constitución Política de la República y de la Ley N° 17.997, Orgánica Constitucional
del Tribunal Constitucional,




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QUINIENTOS SESENTA Y DOS




SE RESUELVE:



I. QUE SE RECHAZA EL REQUERIMIENTO DEDUCIDO. OFÍCIESE.

II. ÁLCESE LA SUSPENSIÓN DEL PROCEDIMIENTO DECRETADA
EN AUTOS. OFÍCIESE.

III. QUE NO SE CONDENA EN COSTAS A LA PARTE REQUIRENTE
POR ESTIMARSE QUE TUVOMOTIVO PLAUSIBLE PARA
LITIGAR



DISIDENCIA

Acordada con el voto en contra de los Ministros señores JUAN JOSÉ ROMERO
GUZMÁN (Presidente) e IVÁN ARÓSTICA MALDONADO, quienes estuvieron por
acoger el requerimiento, por las siguientes razones:

1°. El precepto legal impugnado (artículo 60, inciso cuarto, de la Ley Orgánica
Constitucional de Municipalidades) estipula lo siguiente: “[c]on todo, la cesación en el
cargo de alcalde, tratándose de las causales contempladas en las letras a) [pérdida de la
calidad de ciudadano], b) [inhabilidad o incompatibilidad sobreviniente] y c), operará
sólo una vez ejecutoriada la resolución que declare su existencia. Sin perjuicio de ello, en el caso
de [la causal de la letra c), esto es] notable abandono de deberes o contravención grave a las
normas sobre probidad administrativa, el alcalde quedará suspendido en el cargo tan pronto le
sea notificada la sentencia de primera instancia que acoja el requerimiento. En tal caso se
aplicará lo dispuesto en el inciso tercero del artículo 62 [el consejo designará de entre sus
miembros a un alcalde suplente]”.

2°. Estamos en presencia de un caso en el cual hay un diseño legal que pretende
administrar un riesgo consistente en el peligro que conlleva, para el desarrollo de la
función pública, la permanencia en ejercicio de un alcalde durante el período de
tiempo que media entre la sentencia estimatoria de primera instancia y la definitiva
resolución del asunto por el tribunal de alzada (o antes, en caso de finalizar primero
el período por el cual fue elegida). Y lo que este Tribunal debe decidir es si la regla
de administración de riesgo impugnada es racional y justa (artículo 19, inciso sexto,
de la Constitución).

3°. Este caso concreto pone en evidencia los defectos del diseño legislativo. El
artículo impugnado, en su primera parte, asume la importancia de que los efectos se
produzcan una vez que la resolución esté ejecutoriada (no antes), pero hace una
excepción cuando la causal se enmarca dentro del relativamente más impreciso
estándar de “notable abandono de deberes”, el cual, por lo mismo, hace del todo
razonable esperar que sea verificado por instancias superiores y no sólo luego de la
determinación de un juez unipersonal de primera instancia (en que la posibilidad de
error tiende a ser más elevada).



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QUINIENTOS SESENTA Y TRES




4°. Hay que tener presente que se está ante una medida cautelar extremadamente
gravosa (pierde la posibilidad de seguir desempeñando funciones encomendadas
democráticamente), lo que amerita la existencia de resguardos suficientes. Como ya
se ha explicado, la norma impugnada los debilita.

5°. Por de pronto, no parece razonable que la medida opere de manera
automática excluyéndose la posibilidad de evaluar el riesgo concreto involucrado. Es
un diseño que no permite ponderar la necesidad de la medida cautelar de suspensión
en el cargo de alcalde mientras se dicta sentencia de término por parte del Tribunal de
alzada (Tricel).

6°. Salvo que se trate de casos de especial envergadura en cuanto a la gravedad
del asunto (ej.: reproches de índole criminal) o de acuerdo a una apreciación inicial
originada en un mecanismo de toma de decisiones con resguardos mayores (ej.:
acusación constitucional), lo racional y justo es que la administración del riesgo
durante un cierto período de tiempo permita hacer una evaluación singularizada del
mismo. Esto no ocurre para casos como éste (indicados en la letra c). Los antecedentes
de la causa que se han agregado al expediente constitucional permiten confirmar la
irracionalidad de un sistema de administración de riesgo que, en su aplicación al caso
concreto, aparece como tosco y plausiblemente innecesario.

7°. El abogado de la parte requerida señala como objetivo detrás de una medida
como la analizada el “evitar seguir fraguando las infracciones” [ver vista de la causa].
Esta afirmación convoca a fijar la atención en la manera de abordar el peligro concreto
que la objetada regla cautelar (provisoria) pretende evitar. Por tal razón, se le consultó
en estrados si, en concreto, es indispensable o no la suspensión del alcalde
(consecuencia legal inevitable de aplicarse el precepto impugnado) para pagar la
deuda previsional de origen histórico que habría motivado la declaración judicial (en
primera instancia) de notable abandono de deberes. El abogado de la parte requerida
reconoce que no se solucionará esto de la noche a la mañana, pero que podría
incrementar la posibilidad de empezar a hacerse cargo del tema. En la causa hay,
además, constancia que la municipalidad ha realizado actos dirigidos a hacerse cargo,
a través por ejemplo de convenios de pago y otros. Todo lo anterior hace poco
plausible la necesidad de la medida legal cautelar por la que se aborda el riesgo en el
ínterin.

8°. El parámetro de valoración de la racionalidad o irracionalidad de la regla
puede buscarse no sólo por la consideración de los hechos concretos sobre los que
versa la disputa sobre si hay o no notable abandono de deberes, sino también de un
análisis de la estructura interna del artículo en el cual se encuentra el precepto
impugnado.

9°. En efecto, el mismo artículo 60, inciso octavo (en la primera oración), descarta
como regla general la aplicación de consecuencias previas a una resolución definitiva
del juicio. No obstante, la parte objetada contenida en su segunda y tercera oración
opera como excepción. Asume que situaciones de mayor gravedad pueden generar



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QUINIENTOS SESENTA Y CUATRO




un riesgo o peligro que amerita ser abordado. La norma hace una aproximación a estas
hipótesis de mayor peligro pero lo hace recurriendo al poco definido estándar de
“notable abandono de deberes”1, al cual asocia -y esto es lo que puede dar lugar a un
resultado irracional- una solución radical e inflexible, ciego a un análisis reflexivo de
la utilidad de la medida cautelar en consideración: (1) al peligro involucrado en que
el alcalde siga en funciones mientras no se resuelve de manera definitiva la
controversia2; (2) al costo de una decisión provisional para el alcalde3 y, más
generalmente, para el sistema de democracia local por medio de una interferencia de
alta magnitud en un mandato originado en las urnas4; y (3) a la plausibilidad de que
la decisión judicial referida al notable abandono de deberes sea confirmada,
disminuyendo así la probabilidad de adoptar una medida altamente gravosa,
eventualmente poco idónea y sustentada en una determinación judicial todavía feble
(si se considera la mayor probabilidad de error que, en términos relativos, surge de
una sentencia pronunciada en su etapa inicial -primera instancia-, por un juez
unipersonal y respecto de la valoración de un estándar de menor precisión)5.

Por lo tanto, el requerimiento de inaplicabilidad ha debido acogerse debido a que la
aplicación del precepto legal impugnado vulnera la garantía de racionalidad y justicia



1 Como se desprende de los antecedentes de la causa, la alcaldesa requirente no se encuentra
acusada de un delito ni sometida a proceso penal, no ha sido suspendido su derecho a sufragio,
sin que exista fundamento constitucional para suspenderla del cargo que sirve por elección
popular.
2Se trata de una deuda histórica cuyo origen no es imputable individualmente al alcalde y que,
como es de público conocimiento, afecta a muchos otros municipios. No estamos en presencia
de un reproche criminal o, en general, de alguno que coloque en riesgo inminente el debido
desempeño del cargo público durante el tiempo que reste para la dictación de la sentencia de
término por parte del tribunal de alzada (Tricel).
3 Si se confirma la resolución de primera instancia que acoge el requerimiento, se le habrá
aplicado al alcalde una consecuencia doblemente gravosa: la propia de cesación del cargo (o
las subsidiarias de los literales a), b) o c) del artículo del artículo 120 del Estatuto
Administrativo para funcionarios municipales que se determinen en el fallo ejecutoriado), y,
adicionalmente, la de suspensión del cargo ipso iure establecida en el inciso octavo del artículo
60° de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades.
4La suspensión del cargo produce el efecto previsto en el inciso tercero del artículo 62 de la
LOC de municipalidades, que ordena al concejo a nombrar, de entre sus miembros, a un
alcalde suplente, lo que vulnera gravemente el principio democrático de respeto a la voluntad
popular, establecido en el artículo 4ºde la Constitución.
5Esta sanción de suspensión del cargo del alcalde no está limitada por el plazo máximo de tres
meses contemplado en el literal c) del artículo 120 del Estatuto Administrativo para
funcionarios municipales, siendo absolutamente indefinida en términos temporales. Previene
que si finalmente se revoca en segunda instancia y se deja sin efecto por el tribunal calificador
de elecciones la sentencia de primera instancia que acogió el requerimiento fundado en la
causal establecida en la letra c) del artículo 60° de la LOC de municipalidades, el alcalde habrá
sido igualmente objeto de la sanción de suspensión del cargo, lo que deslegitima
absolutamente su imposición y vulnera flagrantemente garantías constitucionales.




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QUINIENTOS SESENTA Y CINCO




procedimental establecida en el artículo 19, Nº 3º, inciso sexto, de la Constitución
Política de la República.



PREVENCIONES

La Ministra señora MARÍA LUISA BRAHM BARRIL y el Ministro señor
CRISTIÁN LETELIER AGUILAR concurren al rechazo de la acción de inaplicabilidad
teniendo únicamente presente lo que sigue:

1°. Que, la acción de inaplicabilidad por inconstitucionalidad tiene por objeto
evitar que la aplicación de un precepto legal, invocado en una gestión judicial
pendiente, produzca efectos contrarios a la Constitución. Por consiguiente, se produce
un control concreto de constitucionalidad encauzado en el proceso en que puede tener
o ha tenido aplicación la norma jurídica impugnada;

2°. Que, el inciso octavo del artículo 60 contenido en el D.F.L N°1 que fija el
texto refundido, coordinado y sistematizado de la Ley N° 18.695, Orgánica
Constitucional de Municipalidades constituye el precepto legal censurado en estos
autos constitucionales, disposición que podría tener aplicación, según los apoderados
de la requirente, en la causa seguida ante el Segundo Tribunal Electoral de la Región
Metropolitana bajo el rol N°308-2019, por notable abandono de deberes;

3°. Que, en el referido proceso iniciado por demanda de un grupo de
Concejales de la I. Municipalidad de Lampa en contra de la Alcaldesa de esa comuna,
de dictarse sentencia desfavorable a ella, tendría lugar la suspensión en el cargo, desde
el momento que sea notificada de dicha sentencia, por aplicación de la referida norma
jurídica, según expresa el libelo que contiene la inaplicabilidad. Consta en el
expediente constitucional que el referido proceso se encuentra en estado de dictarse
fallo, cuya redacción está a cargo de la Ministra, señora María Soledad Melo Labra;

4°. Que, el requerimiento de inaplicabilidad fue interpuesto el día 5 de octubre
de 2020, y la vista de la causa se llevó a efecto el día 1° de abril de 2021, en ambas
fechas la requirente se desempeñaba como Alcaldesa de la comuna anteriormente
citada. Es del caso considerar que constituyen hechos públicos y notorios que los días
15 y 16 de mayo del año en curso, se efectuaron en el país elecciones de Alcaldes y de
otras autoridades, y en lo que respecta a la Comuna de Lampa resultó electo una
persona distinta de la requirente, la que asumió, con fecha 28 de junio pasado la
titularidad del cargo de Alcalde de la I. Municipalidad de Lampa, cesando en el
mismo la requirente de autos;

5°. Que, en consecuencia a la fecha de la adopción del acuerdo por parte de
esta Magistratura Constitucional, esto es, el día 5 de agosto de 2021, la requirente ya
no ejercía el cargo de Alcaldesa de Lampa, de manera que aún puesta en la situación
de que el tribunal electoral, eventualmente, dictare sentencia acogiendo la demanda
en su contra, no tendrá aplicación el precepto legal impugnado, porque es imposible




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QUINIENTOS SESENTA Y SEIS




suspender en el cargo a alguien que no lo ostenta, por lo que resulta del todo
improcedente acoger la acción de inaplicabilidad deducida;

6°. Que, atendido lo expuesto estos Ministros rechazan el requerimiento
solamente por las circunstancias señaladas, encontrando infructuoso entrar a resolver
el fondo de la presentación interpuesta.



El Ministro señor RODRIGO PICA FLORES previene que concurre al rechazo
del requerimiento teniendo presente únicamente que el presente proceso ha
perdido objeto, en la medida que el precepto impugnado se refiere a la suspensión
en el cargo de una alcaldesa en ejercicio. En efecto, la presente causa se encontraba
en estado de relación desde el 30 de noviembre de 2020, fue agregada a tabla para su
vista recién el 1 de abril de 2021, y la adopción del acuerdo fue pospuesta,
verificándose solamente el 6 de agosto de 2021, en un entorno de lentitud y demora
en las agregaciones a tabla de la presente causa que resulta a lo menos reprochable, y
que era perfectamente advertible y evitable. En tal entorno de lentitud de la
resolución de este proceso, se verificaron las elecciones municipales en mayo de 2021,
y antes de que el acuerdo fuese adoptado terminó el período legal para el cual la
requirente fue electa alcaldesa, motivo por el cual la sentencia no ha de tener efecto
alguno, pues ha perdido objeto de manera sobrevenida el proceso, ya que la
requirente ha dejado de ser alcaldesa, motivo por el cual resulta inconcuso emitir un
pronunciamiento sobre el fondo prácticamente un año después de la dictación del
decreto de autos en relación y con el período del cargo concluido y con la
“suspensión” terminada tras la asunción de la autoridad edilicia electa en mayo
pasado.



Redactó la sentencia la Ministra señora MARÍA PÍA SILVA GALLINATO y la
disidencia, el Ministro señor JUAN JOSÉ ROMERO GUZMÁN (Presidente). Las
prevenciones corresponden a los Ministros señores CRISTIÁN LETELIER AGUILAR Y
RODRIGO PICA FLORES, respectivamente.



Comuníquese, notifíquese, regístrese y archívese.
Rol N° 9431-20-INA



Pronunciada por el Excmo. Tribunal Constitucional, integrado por su
Presidente, Ministro señor JUAN JOSÉ ROMERO GUZMÁN, y por sus Ministros señores
IVÁN ARÓSTICA MALDONADO, señora MARÍA LUISA BRAHM BARRIL, GONZALO GARCÍA
PINO, CRISTIÁN LETELIER AGUILAR, JOSÉ IGNACIO VÁSQUEZ MÁRQUEZ, señora MARÍA
PÍA SILVA GALLINATO, y señores MIGUEL ÁNGEL FERNÁNDEZ GONZÁLEZ y RODRIGO
PICA FLORES.




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QUINIENTOS SESENTA Y SIETE




Firma el señor Presidente del Tribunal, y se certifica que los demás señoras y
señores Ministros concurren al acuerdo y fallo, pero no firman por no encontrarse en
dependencias físicas de esta Magistratura, en cumplimiento de las medidas dispuestas
ante la emergencia sanitaria existente en el país.

Autoriza la Secretaria del Tribunal Constitucional, señora María Angélica
Barriga Meza.




Juan José Romero Guzmán María Angélica Barriga Meza
Tribunal Constitucional Tribunal Constitucional
Fecha: 02-12-2021 Fecha: 02-12-2021
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