INA-STC

Texto completo

0000512
QUINIENTOS DOCE




2022

REPÚBLICA DE CHILE
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
____________

Sentencia
Rol 9622-2020
[17 de marzo de 2022]

____________



REQUERIMIENTO DE INAPLICABILIDAD POR
INCONSTITUCIONALIDAD RESPECTO DE LOS ARTÍCULOS 5°,
INCISO SEGUNDO, 10, INCISO SEGUNDO, 11, LETRA C) Y 28,
INCISO SEGUNDO; DE LA LEY N° 20.285, SOBRE ACCESO A LA
INFORMACIÓN PÚBLICA


UNIVERSIDAD DE CHILE


EN EL PROCESO SEGUIDO ANTE LA CORTE DE APELACIONES DE
SANTIAGO, SOBRE RECLAMO DE ILEGALIDAD, BAJO EL ROL N° 299-2020
(CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO),



VISTOS:

Que, con fecha 30 de octubre de 2020, Universidad de Chile, representada
convencionalmente por Fernando Molina Lamilla, ha presentado un requerimiento de
inaplicabilidad por inconstitucionalidad respecto de los artículos 5º, inciso segundo;
10, inciso segundo; 11, letra c); y 28, inciso segundo; de la Ley N° 20.285, sobre acceso
a la información pública, en el proceso seguido ante la Corte de Apelaciones de
Santiago, sobre reclamo de ilegalidad, bajo el Rol N° 299-2020 (Contencioso
Administrativo;



Preceptos legales cuya aplicación se impugna:

El texto de los preceptos impugnados dispone:




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QUINIENTOS TRECE




Ley 20.285

“Art. 5°- “En virtud del principio de transparencia de la función pública, los actos y
resoluciones de los órganos de la Administración del Estado, sus fundamentos, los documentos
que les sirvan de sustento o complemento directo y esencial, y los procedimientos que se utilicen
para su dictación, son públicos, salvo las excepciones que establece esta ley y las previstas en
otras leyes de quórum calificado.

Asimismo, es pública la información elaborada con presupuesto público y
toda otra información que obre en poder de los órganos de la Administración,
cualquiera sea su formato, soporte, fecha de creación, origen, clasificación o
procesamiento, a menos que esté sujeta a las excepciones señaladas”.



Art. 10.- “Toda persona tiene derecho a solicitar y recibir información de cualquier
órgano de la Administración del Estado, en la forma y condiciones que establece esta ley.

El acceso a la información comprende el derecho de acceder a las
informaciones contenidas en actos, resoluciones, actas, expedientes, contratos y
acuerdos, así como a toda información elaborada con presupuesto público, cualquiera
sea el formato o soporte en que se contenga, salvo las excepciones legales”.



Art. 11. “El derecho de acceso a la información de los órganos de la Administración del
Estado reconoce, entre otros, los siguientes principios:
(…)
c) Principio de apertura o transparencia, conforme al cual toda la información en
poder de los órganos de la Administración del Estado se presume pública, a menos
que esté sujeta a las excepciones señaladas.
(…)


Art. 28. “En contra de la resolución del Consejo que deniegue el acceso a la
información, procederá el reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones del domicilio del
reclamante.
Los órganos de la Administración del Estado no tendrán derecho a reclamar
ante la Corte de Apelaciones de la resolución del Consejo que otorgue el acceso a la
información que hubieren denegado, cuando la denegación se hubiere fundado en la
causal del número 1 del artículo 21.
(…).”



Síntesis de la gestión pendiente y del conflicto constitucional sometido al
conocimiento y resolución del Tribunal

A fojas 1, la requirente refiere que el 5 diciembre de 2019, María Ignacia
Musalem solicitó a la Universidad de Chile copia íntegra de las cuatro pruebas PSU



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QUINIENTOS CATORCE




del año 2018 correspondientes al período de admisión 2019, solicitud que fue
desestimada el 30 de diciembre de 2019, por la Unidad de Transparencia de la casa
de estudios, en virtud de la causal contemplada en el artículo 21 N° 1 de la Ley
20.285, por cuanto la publicidad, comunicación o conocimiento de dichos
instrumentos afectarían el debido cumplimiento de las funciones del órgano
requerido, al tratarse de antecedentes necesarios para la ejecución de pruebas de
pilotaje del año 2020.

Refiere que el 3 enero de 2020 la solicitante dedujo amparo ante el Consejo
Para la Transparencia, el que fue comunicado a esta Universidad por Oficio del
CPLT Nº E843, de fecha 21 de enero de 2021.

Señala que pese a los descargos y observaciones expuestas por la Universidad
mediante OFICIO D.J. (O) Nº 00274, de 30 de enero de 2020, el Consejo acogió el
amparo mediante Decisión Rol C36-20, el 18 de mayo de 2020, ordenando entregar
a la requirente una “copia íntegra de las 4 pruebas PSU 2018 (proceso de admisión
2019)”, determinación que fue comunicada a la Universidad de Chile por medio de
Oficio N° E7159, del Sr. Director Jurídico del CPLT, de fecha 20 de mayo de 2020,
remitido a través de correo electrónico de la misma fecha.

Agrega que el 4 de junio de 2020 presentó un reclamo de ilegalidad ante la
Corte de Apelaciones de Santiago, el cual constituye la gestión pendiente para estos
autos constitucionales.

La requirente señala que la Universidad de Chile es una institución de
Educación Superior de carácter estatal, funcionalmente descentralizada y con plena
autonomía, personalidad jurídica y patrimonio propio, según lo señala su Estatuto
Orgánico. Agrega que con posterioridad a la dictación de la Ley N° 21.091 y el nuevo
Sistema de Acceso a las Instituciones de Educación Superior, suscribió un convenio
con la Subsecretaría del ramo para realizar las acciones necesarias para la
elaboración, aplicación y evaluación de los procesos e instrumentos del Sistema de
Acceso correspondiente al Proceso de Admisión 2021, lo que realiza a través del
Departamento de Evaluación, Medición y registro Educacional, DEMRE.

Indica que para las pruebas de pilotaje se utiliza una batería de ítems
ocupados en pruebas anteriores, a fin de calibrar adecuadamente las preguntas en
función de las competencias que se procuran evaluar en la Prueba de Transición.

Como conflicto constitucional, la actora señala, en primer lugar, que las
normas cuestionadas contravienen lo dispuesto en el artículo 8°, inciso segundo de
la Constitución Política.

En este punto, sostiene que este precepto declara como principio general el
de publicidad de los actos, resoluciones y procedimientos ante los órganos del




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QUINIENTOS QUINCE




Estado, y la posibilidad de establecer causales de reserva y secreto mediante la ley.
Por ello, agrega, no cabe extender legalmente el alcance de lo que se entiende por
información pública a otros conceptos no utilizados por el texto constitucional, como
ocurre con las normas cuestionadas de la Ley de Transparencia.

En efecto, enfatiza que a la luz de las disposiciones impugnadas, toda la
información en poder de los órganos de la Administración del Estado o elaborada
con presupuesto público es pública, lo que pugna con la norma constitucional
señalada.

Luego, en relación al artículo 28, inciso segundo de la Ley de transparencia,
recalca que también infringe el artículo 8, inciso segundo constitucional, pues
establece dos distinciones respecto a la posibilidad de reclamar de la resolución del
Consejo para la Transparencia. La primera distinción es subjetiva, en relación a la
legitimidad activa del órgano requerido y el requirente de información y la segunda
distinción de carácter objetivo, relacionada con la causal de reclamación.

En este sentido, sostiene que estas distinciones no se condicen con lo que se
señala en el artículo 8°, en estricta consonancia con el artículo 5° constitucional, que
obliga a los órganos de las Administración y sus titulares a someter su acción a la
Carta Fundamental y a las normas dictadas conforme a ella, por lo que también
deben dar estricto cumplimiento a las funciones que el ordenamiento jurídico les
encomienda.

Sobre esta norma, refiere que se transgreden, asimismo, las garantías de
igualdad ante la ley, consagrada en el artículo 19 N° 2 constitucional, y la igual
protección de la ley en el ejercicio de sus derechos y el derecho a la tutela judicial
efectiva, establecidos en el artículo 19 N° 3.

Señala que se produce una discriminación injustificada y arbitraria en contra
de los órganos de la Administración del Estado, que se ve impedidos de reclamar
cuando la causal de denegación de la información ha sido aquella contenida en el
artículo 21 N° 1 de la ley de transparencia, en relación a los solicitantes de información,
que pueden reclamar en todos los casos.



Tramitación

El requerimiento fue acogido a trámite por la Primera Sala, con fecha 5 de
noviembre de 2020, a fojas 130, disponiéndose la suspensión del procedimiento. Fue
declarado admisible por resolución de la misma sala el día 30 de noviembre de 2020,
a fojas 135.

Confiriéndose los traslados de estilo, a fojas 143 evacuó traslado el Consejo
para la Transparencia solicita el rechazo del requerimiento. En primer lugar, señala




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QUINIENTOS DIEZ Y SEIS




respecto a la impugnación al artículo 11 letra c) de la ley de transparencia, que ella no
será decisiva en la gestión pendiente, pues no fue invocada en el reclamo de ilegalidad
presentado por la requirente.

Luego, refiere que es la actora la que reconoce que el artículo 8°, inciso segundo
de la Constitución contiene el principio de publicidad, y por lo tanto lo que cuestiona
es el alcance de dicho principio en relación a las normas impugnadas.

En ese entendido, sostiene, al tratarse de un principio se le debe dar un alcance
amplio, pues el mandato exige máxima publicidad a fin de dar eficacia a la disposición
constitucional que lo consagra, y por ello las normas legales cuestionadas no exceden
el contenido del precepto constitucional, sino que lo desarrollan.

Seguidamente, el Consejo argumenta que el concepto de “acto” que emplea el
constituyente no puede ser entendido como sinónimo de acto administrativo. La Carta
Fundamental, expone, no establece que sólo los actos administrativos formales o los
procedimientos administrativos formales sean objeto del derecho de acceso a la
información, pues no establece un catálogo taxativo de información pública.

Profundiza señalando que el conflicto basado en una mera amplitud formal o
literal que un precepto legal efectúa de un precepto constitucional, no se aviene con
los estándares de fundamentación razonable que debe cumplir un requerimiento de
inaplicabilidad por inconstitucionalidad, pues esta acción constitucional no puede
sustentarse en la mera comparación de las expresiones lingüísticas contenidas en los
preceptos legales impugnados, con el precepto constitucional del inciso 2° del artículo
8° de la Carta Fundamental.

Finalmente, señala que los artículos 3°, 4°, 5° inciso 1° y 11 letras a), b), d), todos
de la Ley de Transparencia, producen efectos equivalentes a los que la requirente
pretende evitar, los que no fueron objeto de inaplicabilidad y por lo tanto la Corte de
Apelaciones de Santiago en virtud de estos artículos puede llegar a la misma
conclusión en orden a la entrega de la información requerida.

En cuanto a la impugnación al artículo 28, inciso segundo de la Ley de
Transparencia, indica que la restricción del reclamo de ilegalidad no es arbitraria pues
existen naturales diferencias y asimetrías entre el Estado y los particulares, y por ello
los órganos de la Administración no siempre deben tener exactamente los mismos
derechos procesales que los particulares dentro de determinado proceso judicial.

Además, sostiene que el propósito de la disposición es limitar la utilización de
parte de los órganos de la Administración del Estado de una causal de secreto o
reserva que impide el acceso a la información por parte de los ciudadanos, la cual se
basa exclusivamente en el criterio discrecional del sujeto pasivo. De esta manera, se
desincentiva el uso de esta causal como motivo de rechazo de las solicitudes de
información.




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QUINIENTOS DIEZ Y SIETE




Vista de la causa y acuerdo

En Sesión de Pleno de 6 de mayo de 2021 se verificó la vista de la causa,
oyéndose la relación pública, y los alegatos de las abogadas Valentina Suau Cot, por
la parte requirente, y María Anabel Campo Díaz, por el Consejo para la Transparencia,
y se pospuso el acuerdo.

Con fecha 6 de julio de 2021 se adoptó acuerdo, conforme fue certificado por
la relatora de la causa.



Y CONSIDERANDO:

PRIMERO: Que, llamado al Tribunal Pleno a pronunciarse respecto de las
normas cuestionadas, se obtuvo mayoría de votos para acoger las impugnaciones
formuladas a los artículos 5°, inciso segundo; 10, inciso segundo y 28, inciso segundo;

SEGUNDO: Que, en lo concerniente a la impugnación al artículo 11, literal c),
de la Ley N° 20.285, se obtuvo el resultado que a continuación se enuncia:

El Presidente, Ministro señor JUAN JOSÉ ROMERO GUZMÁN, el Ministro señor
IVÁN ARÓSTICA MALDONADO, la Ministra MARÍA LUISA BRAHM BARRIL y los Ministros
CRISTIÁN LETELIER AGUILAR Y JOSÉ IGNACIO VÁSQUEZ MÁRQUEZ, estuvieron por
acoger.

Los Ministros señores GONZALO GARCÍA PINO, NELSON POZO SILVA, Ministra
señora MARÍA PÍA SILVA GALLINATO y los Ministros señores MIGUEL ÁNGEL
FERNÁNDEZ GONZÁLEZ y RODRIGO PICA FLORES, estuvieron por rechazar la acción
deducida a fojas 1 en lo que se refiere a la recién anotada disposición.

TERCERO: Que, en esas condiciones, se ha producido empate de votos
respecto de la impugnación al artículo 11, literal c), de la Ley N° 20.285, con lo cual,
atendido el quorum exigido por el artículo 93, inciso primero, N° 6, de la Carta
Fundamental para acoger un requerimiento de inaplicabilidad por
inconstitucionalidad, y teniendo en cuenta, de la misma forma, que por mandato del
literal g) del artículo 8° de la Ley N° 17.997, Orgánica Constitucional del Tribunal
Constitucional, el voto del Presidente de esta Magistratura no dirime un empate,
como el ocurrido en el caso sub lite, y, no habiéndose alcanzado la mayoría para acoger
una parte del presente requerimiento de inaplicabilidad, éste deberá ser
necesariamente desestimado en dicho acápite, conforme será explicitado en los
respectivos votos expuestos en la segunda parte de esta sentencia.

CUARTO: Que, en lo concerniente a la impugnación a las normas en que
obtuvo mayoría de votos para ser acogidas, el razonamiento será explicitado en la
primera parte de la sentencia de autos.




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QUINIENTOS DIEZ Y OCHO




PRIMER CAPÍTULO



IMPUGNACIÓN A LOS ARTÍCULOS 5°, INCISO SEGUNDO, 10, INCISO
SEGUNDO, Y 28, INCISO SEGUNDO, TODOS DE LA LEY N° 20.285



1. EL CONTEXTO FÁCTICO EN QUE SE EJERCE LA ACCIÓN DE
INAPLICABILIDAD DE AUTOS

QUINTO: Doña María Ignacia Musalem solicitó información a la Universidad
de Chile la siguiente información: “Copia íntegra de las 4 pruebas psu 2018 (proceso
de admisión 2019)”.

SEXTO: La Universidad de Chile denegó la entrega de la información. Lo
anterior, “En virtud de la causal establecida en el artículo 21 N°1 de la Ley N°20.285,
por cuanto su publicidad, comunicación o conocimiento afectaría el debido
cumplimiento de las funciones del órgano requerido, al tratarse de antecedentes
necesarios para la ejecución de pruebas de pilotaje este año 2020”.

SÉPTIMO: Frente a dicha denegación, la solicitante de información deduce
amparo ante el Consejo para la Transparencia. El Consejo para la Transparencia acoge
parcialmente el amparo deducido. Se decide “II. Requerir al Sr. Rector de la
Universidad de Chile, lo siguiente: a) Hacer entrega a la reclamante de copia íntegra
de las 4 pruebas PSU 2018 (proceso de admisión 2019)”.

En su decisión, en tanto fundamento normativo, se consigna: “Que, en este
sentido, cabe tener presente que el artículo 8°, inciso 2º, de la Constitución Política de
la República, en lo que interesa, establece que "son públicos los actos y resoluciones
de los órganos del Estado, así como sus fundamentos y los procedimientos que
utilicen. Sin embargo, sólo una ley de quórum calificado podrá establecer la reserva o
secreto de aquéllos o de éstos, cuando la publicidad afectare el debido cumplimiento
de las funciones de dichos órganos, los derechos de las personas, la seguridad de la
Nación o el interés nacional". Por su parte, según lo dispuesto en los artículos 5,
inciso segundo y 10 de la Ley de Transparencia, se considera información pública
toda aquella que obre en poder de los órganos de la Administración del Estado,
cualquiera sea su formato, soporte, fecha de creación, origen, clasificación o
procesamiento, además de aquella contenida en “actos, resoluciones, actas,
expedientes, contratos y acuerdos, así como a toda información elaborada con
presupuesto público”, salvo que dicha información se encontrare sujeta a las
excepciones establecidas en el artículo 21 de la Ley de Transparencia.” (fojas 193)




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QUINIENTOS DIEZ Y NUEVE




OCTAVO: Frente a la decisión del Consejo para la Transparencia, la requirente
dedujo reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones de Santiago. Sus
argumentos consisten en que “A. Las Pruebas de Selección Universitaria no son
información pública. B. La Decisión recurrida infringe el artículo 24 inciso segundo de
la Ley N° 20.285, que establece un requisito esencial para incoar el procedimiento de
amparo. C. La Decisión recurrida afecta el ejercicio de las funciones de DEMRE y
excede las competencias del CPLT, infringiendo el artículo 2 de la Ley N° 18.575.” A
este efecto señala que “6) Que, como se puede apreciar, las fundamentaciones del
órgano dicen relación principalmente con la utilización de los instrumentos
requeridos en la elaboración de futuras pruebas, labor que eventualmente podría
verse alterada por el conocimiento de algunas de las preguntas utilizadas en el proceso
de admisión 2019. Sin embargo, es del caso mencionar que, según informa en su
página web la Subsecretaría de Educación Superior del Ministerio de Educación: “A
partir de este año, y de acuerdo con lo establecido en la Ley de Educación Superior,
comienza un Nuevo Sistema de Acceso, para el subsistema universitario y el técnico
profesional. El subsistema universitario, tendrá como principales ejes avanzar en
equidad, ampliando oportunidades para los jóvenes, valorar la diversidad de talentos
que hay a lo largo de todo el país, y dar mayor flexibilidad a las instituciones para
potenciar de mejor manera sus proyectos educativos”, especificando, a continuación,
que el Comité Técnico de Acceso al Subsistema Universitario: “ha resuelto reemplazar
la PSU por una Nueva Prueba de Acceso obligatoria de Competencias Lectoras, una
Prueba de Acceso obligatoria de Competencias Matemáticas y una serie de pruebas
electivas. Las Nuevas Pruebas de Acceso reducirán a 65 el número de preguntas,
actualizarán el temario a las bases curriculares y se enfocarán en medir competencias
y no conocimientos como la PSU, centrándose en aquellas que son esenciales para un
buen desempeño en la educación superior. De esta manera, se eliminará alrededor de
un tercio de los contenidos o secciones, que de acuerdo con toda la evidencia no eran
esenciales y propiciaban inequidades entre los estudiantes. Los cambios serán
profundos y graduales, para no afectar a los miles de jóvenes que ya se han preparado
para la PSU. Por esto, en 2020 y 2021 se tomarán Pruebas de Transición que en la
misma línea de la futura prueba eliminarán los aspectos más cuestionados de la PSU
y sumarán preguntas que midan las competencias esenciales para el buen desempeño
de los estudiantes en la Educación Superior”.

“7) Que, como es posible apreciar de los pasajes transcritos, el actual proceso
de modificación que está experimentando el sistema de ingreso a la educación
superior, resta sustento a las fundamentaciones en las que el órgano sostiene la causal
alegada, ya que el nuevo instrumento de medición tendrá un enfoque diverso al
actual, cambiando por ello el contenido de las preguntas que lo componen. A modo
de ejemplo, se debe considerar que en el sitio web del DEMRE ya se encuentran
publicados los “Temarios Pruebas de Transición a la Educación Superior 2020 –
Admisión 2021”, así como también, ejemplos de preguntas de las nuevas pruebas de
transición, a las que igualmente es posible acceder en la mencionada página de



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QUINIENTOS VEINTE




internet de la Subsecretaría de Educación Superior. De esta forma, la afectación
advertida por la casa de estudios desaparece, o a lo menos se mitiga, haciendo
improcedente la configuración de la causal de reserva o secreto alegada, al haber
perdido el presupuesto factico que la sustentaba”.

NOVENO: En el seno de dicho reclamo de ilegalidad, el Consejo para la
Transparencia evacuó traslado de reclamo interpuesto. A fojas 86, consta que se alegó
la falta de legitimación de la actual requirente, para deducir el reclamo de ilegalidad:
“En relación a la causal de reserva esgrimida por la Universidad de Chile, esto es,
aquella consagrada en el N° 1 del Art. 21 de la LT, cabe hacer presente a S.S. Iltma.,
que la reclamante se encuentra imposibilitada de reclamar de ilegalidad sobre la base
de la causal de reserva consistente en la afectación del debido cumplimiento de sus
funciones, conforme a la limitación establecida en el inciso 2° del Art. 28 de la LT,
fundando dicha afectación en que la copia íntegra de las 4 pruebas aplicadas en la
Prueba de Selección Universitaria (en adelante, “PSU”) del año 2018, correspondientes
al Proceso de Admisión 2019, no pueden ser entregados ya que dichos antecedentes
siempre se han tenido considerados para la aplicación de pruebas de pilotaje y,
eventualmente, contribuir a la elaboración de los instrumentos de medición del
Sistema de Admisión universitaria en el Proceso de Selección 2021.”.

La decisión de dicho reclamo de ilegalidad se encuentra pendiente, a la espera
del pronunciamiento de esta Magistratura.




2. LA INAPLICABILIDAD DE LOS ARTÍCULOS 5°, INCISO SEGUNDO, Y
10, INCISO SEGUNDO, DE LA LEY N° 20.285.


a. LO PLANTEADO POR LA REQUIRENTE


DÉCIMO: Tal como consta a fojas 18, la requirente postula que la aplicación
de los artículos 5°, inciso 2°, y 10, inciso 2°, ambos de la Ley N° 20.285, a la gestión
pendiente, “desnaturalizan el concepto de información pública, imponiendo a esta
parte la entrega de antecedentes que no constituyen actos administrativos de la
Universidad de Chile, ni sus fundamentos o los procedimientos que utilicen, para
proceder a la “entrega a la reclamante de copia íntegra de las 4 pruebas PSU 2018
(proceso de admisión 2019)”, material elaborado a requerimiento del CRUCH,
vulnerando con ello el artículo 8º inciso 2º de la Constitución Política de la República”.


b. ALGUNOS ANTECEDENTES EN TORNO AL ALCANCE DEL ARTÍCULO 8°, INCISO
SEGUNDO, DE LA CONSTITUCIÓN, CONSIDERANDOS EN SENTENCIAS PREVIAS
DE ESTA MAGISTRATURA.




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QUINIENTOS VEINTE Y UNO




DÉCIMO PRIMERO: Según se ha apuntado en las consideraciones
precedentes, el problema planteado por el requirente dice relación precisa con que la
aplicación de los preceptos impugnados entraña una contravención al artículo 8°,
inciso 2°, de la Constitución.
En este sentido, resulta relevante referirse al alcance de aquella disposición
constitucional, cuyo tenor es el siguiente: “Son públicos los actos y resoluciones de los
órganos del Estado, así como sus fundamentos y los procedimientos que utilicen. Sin
embargo, sólo una ley de quórum calificado podrá establecer la reserva o secreto de
aquéllos o de éstos, cuando la publicidad afectare el debido cumplimiento de las
funciones de dichos órganos, los derechos de las personas, la seguridad de la Nación
o el interés nacional”;


DÉCIMO SEGUNDO: En relación al alcance de la precitada disposición
constitucional, cabe consignar que ésta Magistratura ya se ha pronunciado a su
respecto - en varias ocasiones - frente a requerimientos de inaplicabilidad por
inconstitucionalidad de los artículos 5°, inciso 2° y 10, inciso 2°, de la Ley de
Transparencia. Entre otros pronunciamientos, pueden mencionarse, entre otras, las
STC Roles N° 2246/2012, 2153/2013, 2379/2013, 2907/2015, 3111/2016, 3974/2018,
4986/2019, 5950/2019, 7425/2019 y 9264/2020.


DÉCIMO TERCERO: En las consideraciones siguientes, siguiendo lo
razonado ya por este Tribunal al efecto, nos referiremos al alcance de la disposición
contenida en el artículo 8°, inciso 2°, de la Constitución;


DÉCIMO CUARTO: En primer lugar, cabe consignar que según se aprecia del
tenor del artículo 8°, inciso 2°, constitucional, y tal como lo ha entendido ya ésta
Magistratura, aquel “no hace público todo lo que el Estado tenga o posea, sino sólo
“los actos y resoluciones de los órganos del Estado, así como sus fundamentos y
procedimientos que utilicen” (entre otras, STC Rol N° 2907, c. 25°; STC Rol N° 3111, c.
21°; STC Rol N° 3974, c. 11°). O dicho en otros términos, “son públicos sólo ciertos
aspectos de la actuación administrativa: los actos y resoluciones, sus fundamentos y
los procedimientos que utilicen” (C. 26°, STC Rol N° 2982);


DÉCIMO QUINTO: En línea de lo anterior, y en aras a fijar el alcance del
precepto constitucional sobre el que se construye el conflicto constitucional de autos,
es menester considerar – como ya lo ha hecho esta Magistratura – que se tramita
actualmente ante el H. Congreso Nacional una reforma constitucional (Boletín 8805-07)
destinada a reconocer constitucionalmente el principio de transparencia y el derecho
de acceso a la información pública. Aquella modifica dos preceptos de la Constitución.
Por una parte, el artículo 8°. En ella se agrega como principio que rige a los
órganos del Estado, junto al de probidad, el de transparencia. Agregando que éste
incluye “los principios de publicidad y de acceso a la información pública”. Por la




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QUINIENTOS VEINTE Y DOS




otra, se modifica el artículo 19, N° 12°, estableciendo un nuevo derecho subjetivo, en
los siguientes términos: “Toda persona tiene derecho a buscar, requerir y recibir
información pública, en la forma y condiciones que establezca la ley, la que deberá ser
de quórum calificado.”
Dicha reforma es una reacción a fallos de esta Magistratura, en triple sentido.
En primer lugar, que el artículo 8° no establece el principio de transparencia (STC Rol
N° 1990/2012). En segundo lugar, que la Constitución no consagra un derecho de
acceso a la información de un modo expreso (STC Rol N° 634/2007). En tercer lugar,
que la Constitución no habla de información (entre otras, STC roles N°s 2246/2012,
2153/2013 y 2379/2013). Tres aspectos que se han refrendado reiteradamente en los
pronunciamientos posteriores (entre otros, 2907/2015, 3111/2016, 3974/2018,
4986/2019, 5950/2019, 7425/2019 y 9264/2020)


DÉCIMO SEXTO: En relación a lo anterior, es fundamental ponderar el hecho
de que el constituyente haya optado por el camino de la reforma constitucional y no
de la ley interpretativa de la Constitución. Ello demuestra que se ha querido innovar
en la materia, coincidiendo con la interpretación que el Tribunal hizo en el ámbito del
acceso a la información, independientemente de que se comparta o no.
Si se ha querido innovar en la materia, ha destacado este Tribunal, “lo que
busca incorporar no existe actualmente en el texto” (entre otras, STC Rol N° 2907, c.
29°; STC Rol 3111, c. 26°; STC Rol N° 3974, c. 14°).
Lo importante y que resulta preciso destacar, es el efecto –innovativo - que la
pretendida reforma constitucional persigue en torno al alcance de la información
solicitable. Como ha destacado esta Magistratura, “la eventual reforma constitucional
incorporaría una ampliación a lo que se debe entregar como producto del acceso a la
información, pues agrega, a los actos y resoluciones, la información que pueda estar en
manos de la Administración” (entre otras, STC Rol N° 2907, c. 29°; STC Rol 3111, c. 26°;
STC Rol N° 3974, c. 14°).


DÉCIMO SÉPTIMO: Debiendo esta Magistratura resolver conforme al texto
constitucional vigente, en este caso preciso, el artículo 8°, inciso 2°, de la Constitución,
cuya modificación se pretende con la reforma a que se ha hecho referencia en las
consideraciones precedentes y que innova respecto de la información solicitable, cabe
considerar que en la disposición vigente, como ha consignado esta Magistratura,
actualmente no existe obligación de entregar la información que la reforma pretende
agregar a la mentada disposición constitucional. Se ha resuelto, en este sentido, que
“no existe la obligación de entregar esta información. No tendría sentido una
modificación constitucional para agregar algo que ya existe” (entre otras, STC Rol N°
2907, c. 30°; STC Rol N° 3111, c. 27°; STC Rol N° 3974, c. 15°);




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QUINIENTOS VEINTE Y TRES




C. LA APLICACIÓN DE LOS ARTÍCULOS 5°, INCISO SEGUNDO, Y 10, INCISO
SEGUNDO, AMBOS DE LA LEY N° 20.285, RESULTA INCONSTITUCIONAL, AL
CONTRAVENIR EL ARTÍCULO 8°, INCISO SEGUNDO, DE LA CONSTITUCIÓN.




DÉCIMO OCTAVO: Habiéndonos referido al contexto fáctico en el que se
plantea la impugnación y al alcance del artículo 8°, inciso 2°, de la Constitución – que
es el parámetro constitucional respecto del cual habrá de enjuiciarse la inaplicabilidad
de las normas impugnadas – este Tribunal acogerá el requerimiento, en lo que atañe
a la impugnación de los artículos 5°, inciso 2°, y 10, inciso 2°, ambos de la Ley N°
20.285.

DÉCIMO NOVENO: En efecto, tal como ya se apuntó previamente en esta
sentencia, en relación a lo que se ha sostenido en varios pronunciamientos de esta
Magistratura – entre otras las STC roles N°s 2246/2012, 2153/2013 y 2379/2013 - la Ley
de Transparencia introduce el concepto de información. Esta expresión, como ya lo
señaló esta Magistratura (STC Rol N° 1990/2012), no la usa la Constitución.
Aquello contrasta – nítidamente - con lo preceptuado por la Ley N° 20.285, por
la que se aprueba la Ley de Transparencia, cuya tendencia es utilizar la expresión
“información” en abundancia, desde el título de la ley misma (“Sobre acceso a
la información pública”) hasta en una serie de disposiciones. Baste señalar que el
derecho de acceso es definido como “solicitar y recibir información” (artículo 10, inciso
primero).
Así por lo demás, ha sido reiterado en sentencias recientes, señaladas en el
considerando octavo de la presente sentencia.


VIGÉSIMO: Por su parte, los preceptos impugnados que pertenecen a la Ley
N° 20.285 constituyen un reflejo de esta tendencia plasmada en dicha Ley. Así, tanto
el artículo 5°, inciso 2°, como el artículo 10, inciso 2°, obligan a entregar “la
información elaborada con presupuesto público” y también “toda otra información que
obre en poder de los órganos de la Administración”.


VIGÉSIMO PRIMERO: De lo señalado anteriormente fluye nítidamente que
los preceptos cuya impugnación analizamos en esta parte, amplían el objeto del acceso
a la información vía Ley de Transparencia, “porque lo separa completamente de si se
trata de actos, resoluciones, fundamentos de éstos, o documentos que consten en un
procedimiento administrativo, como es aludido por la Constitución. Así, resulta difícil
imaginarse una información que no esté comprendida en alguna de las dos categorías
que el precepto establece, porque la Administración o produce información o la posee
a algún título. El punto es que toda ella sería pública, independientemente de si tiene
o no relación con el comportamiento o las funciones del órgano de la Administración”
(STC Rol N° 2907, c. 35°; STC Rol N° 3974, c. 20°; STC Rol N° 4986, c. 22°; STC Rol N°
5950, c. 22°; STC Rol N° 7425, c. 21°);




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QUINIENTOS VEINTE Y CUATRO




VIGÉSIMO SEGUNDO: En contraste a lo que fluye del marco legal
compuesto por las normas impugnadas, esta Magistratura ha entendido “que el
artículo 8° de la Constitución razona sobre la base de decisiones. Por eso habla de actos
y resoluciones y de lo que accede a éstas: “sus fundamentos” y “los procedimientos
que utilicen”. Por eso, el mismo artículo 5°, inciso primero, de la ley, cuando se refiere
a los documentos no habla de cualquiera, sino de aquellos que sirven “de sustento o
complemento directo y esencial” a tales actos y resoluciones. En cambio, “información
elaborada con presupuesto público” o “información que obre en poder de los órganos
de la Administración”, no necesariamente tiene que ver con eso” (STC Rol N° 2907, c.
36°; STC Rol N° 3111, C. 32°; STC Rol N° 3974, c. 21°; STC Rol N° 4986, c. 23°; STC Rol
N° 5950, c. 23°; STC Rol N° 7425, c. 22);


VIGÉSIMO TERCERO: Tal como se ha considerado en ocasiones anteriores –
entre otras las STC Roles N° 2246/2012, 2153/2013, 2379/2013, 2907/15, 3111/16,
3974/18, 4986/18, 5950/19 y 7425/19, la pregunta pertinente estriba en determinar “si
esa amplitud es lo que quiso el legislador cuando elaboró la Ley de Transparencia.
Porque existe abundante información en la historia legislativa de la Ley de
Transparencia que apunta en el sentido contrario. Lo que se buscó, por una parte, fue
reproducir lo que establecía la Constitución. Por la otra, no innovar en los conceptos
de acto administrativo que definía la Ley N° 19.880; consignándose expresamente que
las deliberaciones no se consideraban actos administrativos (Historia de la Ley N°
20.285, Biblioteca del Congreso Nacional, p. 117 y siguientes)” (Entre otras, STC Rol
N° 2907, c. 37°; STC Rol N° 3111, c. 33°; STC Rol N° 3974, c. 22°; STC Rol N° 4986, c.
24°; STC Rol N° 5950, c. 24°; STC Rol N° 7425, c. 23°);


VIGÉSIMO CUARTO: Además - y tal como lo ha entendido previamente esta
Magistratura - si el artículo 8° constitucional hubiera querido hacer pública toda la
información que produzca o esté en poder de la Administración, no hubiera utilizado
las expresiones “acto”, “resolución”, “fundamentos” y “procedimientos”. Se ha
entendido que el uso de estas expresiones fue para enumerar aquello que
específicamente se quería hacer público. El carácter taxativo se refleja en la forma
clásica de listar que tienen las normas. El inciso segundo del artículo 8° de la
Constitución comienza señalando: “son públicos” (entre otras, STC Rol N° 2907, c. 38°;
STC Rol 3111N° 34°; STC Rol N° 3974, 23°; STC Rol N° 4986, c. 25°; STC Rol N° 5950,
c. 25°; STC Rol N° 7425, c. 24°);


VIGÉSIMO QUINTO: En mérito de las anteriores consideraciones, es que
este Tribunal estima que la aplicación de los artículos 5°, inciso segundo y 10, inciso
segundo, ambos de la Ley N° 20.285,
Como se ha dicho, y ahora se reiterará, en parte alguna de dicha disposición
“se obliga a la Administración a entregar información de una forma distinta de la




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QUINIENTOS VEINTE Y CINCO




prevista en el ordenamiento legal, debiendo realizar operaciones distintas tales como
procesar, sistematizar, construir o elaborar un documento nuevo o distinto. Eso es
algo que puede hacer el receptor de la información, toda vez que la ley no permite que
se impongan condiciones de uso o restricciones a su empleo (artículo 19, Ley de
Transparencia). Pero la obligación de la Administración se limita a publicar dichos
actos o resoluciones o a “proporcionar” o “entregar” lo requerido (artículo 16, Ley de
Transparencia)” (Entre otras, STC Rol N° 2907, c. 38°; STC Rol N° 3111, c. 34°; STC Rol
N° 3974, c. 24°; STC Rol N° 4986, c. 26°; STC Rol N° 5950, c. 26°; STC Rol N° 7425, c.
25°);


VIGÉSIMO SEXTO: En abono de todo lo anterior, cobra relevancia la reforma
constitucional (Boletín 8805-07) a la que se ha aludido previamente, y que según se ha
visto, incorpora la expresión “información” en la Constitución a propósito del nuevo
principio de transparencia y del derecho a buscar, requerir y recibir información
pública. Como lo ha entendido esta Magistratura, dicha reforma “reconoce que en este
momento el texto no establece esta variable” (STC Roles N° 2907, c. 39°; STC Rol N°
3111, c. 35°; STC Rol N° 3974, c. 25°; STC Rol N° 4986, c. 27°; STC Rol N° 5950, c. 27°;
STC Rol N° 7425, c. 26°);


VIGÉSIMO SÉPTIMO: Finalmente, como corolario de todos los
razonamientos expuestos en la presente sentencia, este Tribunal sostendrá, en esta
ocasión, que el legislador no puede – bajo el riesgo de incurrir en una causal de
inaplicabilidad por inconstitucionalidad – establecer un marco regulatorio diverso o
paralelo al dispuesto por la Constitución respecto de aquello que, con toda
precisión, ha sido establecido como público por él Constituyente, conforme al artículo
8°, inciso 2°, del texto constitucional.
Dicho vicio es el que – precisamente - se produce por aplicación de las normas
singularizadas en esta parte de la sentencia, pues como se ha precisado, al contrastarse
el alcance del precepto que sirve de parámetro constitucional en este proceso
constitucional y el tenor de las disposiciones impugnadas y su aplicación al caso
concreto, se constata que en virtud de ellas se puede considerar como pública
información que no lo es conforme al precepto constitucional, estableciendo las
normas impugnadas un marco regulatorio paralelo al constitucionalmente
establecido, trastocando así los precisos límites que el constituyente ha previsto al
efecto;


VIGÉSIMO OCTAVO: Que, por todas las razones expuestas, se acogerá la
pretensión de inaplicabilidad de los artículos 5°, inciso segundo, y 10, inciso segundo,
ambos de la Ley N° 20.285.




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QUINIENTOS VEINTE Y SEIS




3. IMPUGNACIÓN AL ARTÍCULO 28, INCISO SEGUNDO, DE LA LEY N°
20.285


a. LO PLANTEADO POR LA REQUIRENTE Y LA INCIDENCIA DEL PRECEPTO

VIGÉSIMO NOVENO: La requirente, también impugna, por vía de
inaplicabilidad por inconstitucionalidad, la aplicación del artículo 28, inciso segundo,
de la misma Ley N° 20.285.

Sostiene, en síntesis, que “la aplicación del inciso 2° del artículo 28 de la Ley
N°20.285 a la gestión pendiente implicará desconocer legitimación activa a la
Universidad de Chile, lo cual se traduce en el efecto práctico de que, sin un análisis de
fondo, se excluiría un capítulo de la reclamación interpuesta ante la Iltma. Corte de
Apelaciones, produciéndose la vulneración de las garantías consagradas en los
numerales 2 y 3 del artículo 19 de la Constitución.” (fojas 37).

TRIGÉSIMO: Según se apuntó en el considerando segundo, la Universidad
de Chile denegó la entrega de la información que le fue solicitada. Lo anterior, “En
virtud de la causal establecida en el artículo 21 N°1 de la Ley N°20.285, por cuanto su
publicidad, comunicación o conocimiento afectaría el debido cumplimiento de las
funciones del órgano requerido, al tratarse de antecedentes necesarios para la
ejecución de pruebas de pilotaje este año 2020”.

El Consejo para la Transparencia acogió el amparo que dedujo la solicitante de
la información, y la actual requirente dedujo reclamo de ilegalidad.

En el seno de aquel, consta que el Consejo para la Transparencia esgrimió la
norma cuya impugnación se analiza en esta parte, en los términos consignados en el
considerando quinto de esta sentencia.

TRIGÉSIMO PRIMERO: Entonces, resulta claro el contexto fáctico que
precede a esta acción de inaplicabilidad. Aquel viene configurado por una solicitud
de acceso a la información realizada a la requirente, la cual denegó, esgrimiendo al
efecto la causal de reserva contenida en el artículo 21 N° 1 letra c) de la Ley de
Transparencia. El solicitante dedujo amparo de acceso a la información, el que fue
acogido por el Consejo para la Transparencia. Frente a dicha decisión de amparo, la
requirente interpuso un reclamo de ilegalidad, que el Consejo para la Transparencia
pretende sea desestimado, por carecer la actora de legitimación activa, lo anterior,
sobre la base – precisamente – del precepto impugnado en autos.



b. SOBRE EL PRECEPTO IMPUGNADO Y SU NATURAL EFECTO INHIBITORIO



TRIGÉSIMO SEGUNDO: La norma impugnada por la requirente de autos,
prescribe, a la letra, lo siguiente: “Los órganos de la Administración del Estado no
tendrán derecho a reclamar ante la Corte de Apelaciones de la resolución del Consejo



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QUINIENTOS VEINTE Y SIETE




que otorgue el acceso a la información que hubieren denegado, cuando la denegación
se hubiere fundado en la causal del número 1 del artículo 21”.

TRIGÉSIMO TERCERO: Como se aprecia de su tenor, la norma impugnada
establece una prohibición (“no tendrán derecho a reclamar”) que tiene como
destinatarios a los órganos de la Administración del Estado. En tanto prohibición, su
efecto preciso se traduce en que les impide a estos impugnar – ante los Tribunales de
Justicia - una decisión del Consejo para la Transparencia que les es adversa, en tanto
aquel otorga acceso a información que el órgano de la Administración denegó.

TRIGÉSIMO CUARTO: Según se aprecia de su contenido, dicha prohibición
se aplica siempre que concurran tres requisitos:

Primero, que el órgano de la administración del Estado haya negado el acceso
a la información.

Segundo, que es necesario que el órgano respectivo haya negado dicho acceso
fundándose en una causal específica: la de afectar el debido cumplimiento de las
funciones del órgano requerido (artículo 21, N° 1, Ley 20.285). Esto es relevante, pues
si se invocan todas las demás causales para negar el acceso, la impugnación en vía
jurisdiccional es plenamente procedente.

Tercero, que el Consejo para la Transparencia haya conferido el acceso a la
información que el Servicio negó, desestimando, entonces, la posición del órgano de
la Administración en cuanto a que la publicidad, comunicación o conocimiento de la
información afecta el debido cumplimiento sus propias funciones. Como puede
apreciarse, este tercer requisito supone, entonces, un conflicto de relevancia jurídica.
Lo anterior, pues mientras el órgano respectivo estima concurrente la causal alegada,
el Consejo para la Transparencia descarta su procedencia.



C. LA CAUSAL DEL ART. 21 N° 1 DE LA LEY N° 20.285 Y SU CORRELACIÓN CON LA
CONSTITUCIÓN POLÍTICA

TRIGÉSIMO QUINTO: En el artículo 8°, inciso segundo, de la Constitución,
cuyo tenor ya ha sido aludido en la presente sentencia, se establecen varias causales
para que el legislador determine cuándo se ven comprometidos determinados bienes
jurídicos.

En lo pertinente, la norma constitucional prescribe que “Sin embargo, sólo una
ley de quórum calificado podrá establecer la reserva o secreto de aquéllos o de éstos,
cuando la publicidad afectare el debido cumplimiento de las funciones de dichos
órganos, los derechos de las personas, la seguridad de la Nación o el interés nacional”.

TRIGÉSIMO SEXTO: Entonces, según el artículo 8°, inciso segundo, los
bienes jurídicos aludidos dicen relación con: a) los derechos de las personas; b) la
seguridad de la nación; c) el interés nacional; y d) cuando al publicidad afectare el
debido cumplimiento de las funciones de dichos órganos.



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QUINIENTOS VEINTE Y OCHO




Aquella que se vincula con la afectación del debido cumplimiento de las
funciones de los órganos de la Administración del Estado es, entonces, una causal
constitucional de reserva o publicidad, que está establecida en términos equivalentes
a las restantes, pues la norma constitucional no jerarquiza ni contiene elemento alguno
que permita sostener que aquella es menos importante o de menor valor que las demás
señaladas en el texto constitucional.

TRIGÉSIMO SÉPTIMO: Como lo ha considerado en ocasiones anteriores este
Tribunal (STC Roles N° 2997/16, 2919/2017, 9156/2020, 9233/2020), la causal en examen
está compuesta de varios elementos.

En primer lugar, utiliza la expresión “afectare”. Con ello se apunta a que la
publicidad impacte negativamente en las tareas del servicio, perjudicando o
menoscabando su accionar. La fórmula constitucional no emplea las expresiones
amenaza, privación o perturbación. Las comprende, pero es mucho más que eso.

En segundo lugar, la Constitución utiliza las expresiones “debido
cumplimiento”. Con la primera de ellas resalta el que la publicidad afecte las tareas
propias del servicio definidas por el legislador. También apunta a resaltar que el
precepto no da cabida a un actuar ilícito del órgano respectivo. Debido es, entonces,
equivalente a competencia. Es decir, conjunto de atribuciones o potestades que en una
materia específica y en un territorio determinado, el legislador entrega a cargo del
órgano correspondiente.

En la expresión “cumplimiento”, se resalta que lo que se entorpece con la
publicidad es el desarrollo, lo que lleva a efecto, el órgano correspondiente. Es decir,
aquello que debe satisfacer por mandato del legislador.

Finalmente, la Constitución emplea la expresión “funciones”. Es decir, lo que se
debe afectar son los propósitos o finalidades que el legislador le encarga atender al
respectivo órgano.

TRIGÉSIMO OCTAVO: En general, la afectación del debido cumplimiento
de las funciones, ha dicho esta Magistratura, implica impactar negativamente en las
labores del servicio, interfiriendo la publicidad en la toma de decisiones. Ello puede
traducirse en revelar o difundir prematuramente algo, en entorpecer la deliberación
interna, en dificultar el intercambio de información para facilitar las decisiones (STC
roles N°s 1846/2011, 2153/2013, 2246/2013) (STC Roles N° 2997/16, 2919/2017,
9156/2020, 9233/2020).

TRIGÉSIMO NOVENO: Según se ha apuntado, la Constitución permite que
existan excepciones a la regla general de publicidad.

Este Tribunal ha considerado (STC Roles 2997/16, 2919/2017, 9156/2020,
9233/2020) que dichas excepciones, dado el carácter general de la publicidad, no son
la regla general. Ha precisado que con todo, estas excepciones sólo pueden fundarse




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QUINIENTOS VEINTE Y NUEVE




en la reserva o secreto, destacando que para que estas excepciones operen
legítimamente, el artículo 8º establece dos requisitos:

A) Deben establecerse por ley de quórum calificado, no por norma
administrativa ni por ley simple; y

B) Deben fundarse en ciertas causales que la misma Constitución lista. Estas
son: afectar el debido cumplimiento de las funciones de los órganos del Estado; afectar
los derechos de las personas; afectar la seguridad de la nación; y afectar el interés
nacional. Dichas causales las califica el Legislador (STC Rol N° 1990/2012).

CUADRAGÉSIMO: Asimismo, este Tribunal ha considerado que el carácter
reservado o secreto de un asunto “no es algo en sí mismo perverso, reprochable o
susceptible de sospecha. La Constitución contempla la posibilidad de que la ley
directamente o la Administración, sobre la base de ciertas causales legales específicas,
declare algo como secreto o reservado. Esto no va contra la Constitución (STC roles
N°s 2153/2012, 2246/2013). Además, el carácter secreto o reservado de un acto puede
generar un espacio para cautelar otros bienes jurídicos que la Constitución estima tan
relevantes como la publicidad. En el lenguaje de la Constitución, los derechos de las
personas, la seguridad de la Nación, el interés nacional, o el debido cumplimiento de
las funciones de los órganos, están a este nivel. Por lo mismo, deben ser respetados y
considerados (STC Rol N° 2379/2014)” (STC Roles 2997/16, 2919/2017, 9156/2020,
9233/2020).

CUADRAGÉSIMO PRIMERO: En análogo sentido, no ha de perderse de
vista que el artículo 8° está en la Constitución y aquel establece causales de secreto o
reserva. Como ha destacado esta Magistratura, “El hecho que la Constitución las
establezca, y determine el procedimiento para llevarla a cabo (ley de quórum
calificado), implica que para la Constitución éstas son legítimas. Es decir, que cuando
se invocan, no se pone en peligro, ni en cuestionamiento, la democracia” (STC Roles
N° 2997/16, 2919/2017, 9156/2020, 9233/2020)”.

CUADRAGÉSIMO SEGUNDO: Como se ha dicho precedentemente y se
reiterará, la Constitución – artículo 8°, inciso segundo - establece cuatro causales para
que la ley de quórum calificado establezca la reserva o secreto.

Según se ha dicho, ninguna de ellas tiene más valor que la otra, siendo todas
ellas tratadas de modo igualitario por la Constitución, la que no las jerarquiza ni
contiene elementos que permitan hacer primar unas por sobre las otras. Dentro de
aquellas causales se encuentra aquella que estriba en afectar el debido cumplimiento
de las funciones de los órganos de la administración, siendo entonces una causal
legítima que el legislador no puede subvalorar.



D. LA APLICACIÓN DEL ARTÍCULO 28, INCISO SEGUNDO, ES CONTRARIA A LA
CONSTITUCIÓN




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QUINIENTOS TREINTA




CUADRAGÉSIMO TERCERO: Según se ha visto, el artículo 28 de la Ley N°
20.285 establece la posibilidad de impugnar - ante la Corte de Apelaciones del
domicilio del reclamante - la resolución del Consejo para la Transparencia,
formulando el respectivo reclamo de ilegalidad.

CUADRAGÉSIMO CUARTO: Si se analiza la Ley N° 20.285, se puede
considerar que el sistema de impugnación por las decisiones sobre el acceso a la
información tiene dos vías distintas.

Por una parte, está la reclamación ante el Consejo para la Transparencia, la que
tiene el carácter de voluntaria, al decir la ley que “el requirente tendrá derecho a
recurrir ante el Consejo” “solicitando amparo a su derecho de acceso”, cuando el
órgano requerido no responda en el plazo de veinte días hábiles, prorrogables
excepcionalmente por otros diez días, o cuando el órgano deniegue la petición. Dicha
reclamación debe presentarse en el plazo de quince días (artículo 24).

Por la otra, está la reclamación de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones,
respecto de la decisión del Consejo para la Transparencia (artículo 28), lo que da
origen a un proceso de naturaleza netamente jurisdiccional.

CUADRAGÉSIMO QUINTO: En el sistema descrito, la Ley N° 20.285
establece la obligatoriedad de agotar la vía administrativa para recurrir ante los
tribunales.

Lo anterior, pues el reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones – de
naturaleza jurisdiccional - no está concebido para impugnar directamente la decisión
del órgano administrativo que no respondió a tiempo la solicitud, o que denegó la
información. Está concebido para reclamar de la decisión del Consejo para la
Transparencia.

Siendo así, la vía jurisdiccional se abre únicamente contra la decisión del
Consejo.

CUADRAGÉSIMO SEXTO: En el escenario planteado, la norma impugnada
se revela abusiva desde la perspectiva del órgano de la Administración. Lo anterior,
toda vez que para aquel una decisión adversa adoptada en la vía administrativa
abierta a instancias del solicitante de la información, que revierte la denegación de la
información fundada en la causal del artículo 21 N° 1 de la Ley N° 20.285, deviene en
inimpugnable, siendo entonces las alegaciones que el órgano Administrativo planteó
no sólo frente al solicitante sino que también frente al Consejo para la Transparencia,
ponderadas de modo definitivo por éste.

Como puede apreciarse, la vía administrativa que se abre deviene, en aquel
caso, excesivamente gravosa para el órgano de la administración, no así para el
solicitante de la información, pues aquel, en caso de no conformarse con lo resuelto
por el Consejo para la Transparencia puede – pese a haber discutido en sede




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QUINIENTOS TREINTA Y UNO




administrativa la procedencia de la entrega de la información que finalmente se le
denegó – acudir a la tutela de un órgano jurisdiccional, para discutir nuevamente
respecto de la entrega de la información.

CUADRAGÉSIMO SÉPTIMO: De esta suerte, el agotamiento de la vía
administrativa que supone el sistema recursivo contenido en la Ley N° 20.285 está
diseñado en términos tales que resulta inconstitucional por afectar el debido proceso,
en tanto no existe una vía judicial abierta para el órgano de la Administración para
cuestionar la decisión del Consejo, en virtud del efecto inhibitorio ya descrito, que
produce naturalmente la norma impugnada.

En términos prácticos, el precepto impugnado implica que la decisión del
referido Consejo se resuelve en “única instancia”, sin que exista la posibilidad de
acudir a un tercero independiente e imparcial, equidistante respecto de las partes en
disputa, es decir, un Tribunal de Justicia, que resuelva el conflicto de relevancia
jurídica que se produce por las posiciones encontradas entre el órgano que alegó la
causal del artículo 21 N° 1 de la Ley N° 20.285 – para denegar la entrega de la
información – y el Consejo para la Transparencia que descarta su concurrencia, para
conferir el acceso solicitado.

CUADRAGÉSIMO OCTAVO: Igualmente, abona la inaplicabilidad de la
norma al caso concreto, el hecho de que el reclamo de ilegalidad que consagra el
artículo 28 de la Ley N° 20.285 permite reclamar cuando el Consejo “deniegue el
acceso a la información” o cuando disponga su entrega, a pesar de la oposición del
titular de la información (artículos 28 y 29).

De lo anterior se sigue que la legitimación para reclamar es amplia, ya que la
ley habla del “reclamante”. Dicha legitimación se estrecha únicamente cuando “el
titular de la información” es afectado en sus derechos por la entrega de la misma.

CUADRAGÉSIMO NOVENO: Sin embargo, la norma impugnada establece
dos excepciones a la regla general.

En primer lugar, mientras todo afectado puede reclamar ante la Corte de
Apelaciones, el órgano de la Administración no puede hacerlo si el Servicio negó la
información requerida porque su publicidad afecta el debido cumplimiento de las
funciones del órgano respectivo y, no obstante ello, el Consejo la otorga. Hay que
hacer notar que la misma norma habla de que existe “derecho a reclamar ante la Corte
de Apelaciones de la resolución del Consejo”.

Luego, en cuanto a la segunda excepción, esta dice relación con la legitimación.
Así, mientras todos los órganos pueden reclamar por la decisión del Consejo cuando
lo que se invoque es otra causal distinta a la del artículo 21, N° 1, de la Ley N° 20.285,
no pueden hacerlo si la causal consiste en que la publicidad afecte el debido
cumplimiento de las funciones del órgano.




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QUINIENTOS TREINTA Y DOS




QUINCUAGÉSIMO: La exclusión antedicha, a juicio de este Tribunal, no
parece coherente ni consistente.

Lo anterior, pues la causal para fundar dicha exclusión, esto es, cuando la
publicidad afectare el debido cumplimiento de las funciones de los órganos de la
Administración, tiene – según se ha visto - rango constitucional. Allí hay, entonces, un
interés que la Constitución considera digno de protección al momento de consagrarlo
como un límite a la transparencia.

El precepto impugnado, de contrario, revela una sospecha de mal uso de dicha
causal, que resuelve el Consejo, sin ulterior revisión. En este sentido, mientras las
decisiones del órgano de la Administración son revisadas por el Consejo y/o los
tribunales, la norma impugnada inhibe la revisión judicial de una decisión del Consejo
que revoca la negativa de la Administración a entregar la información y accede a ella.

QUINCUAGÉSIMO PRIMERO: Igualmente, en relación a la incoherencia e
inconsistencia aludida en el considerando precedente, no escapa a este Tribunal que
el órgano de la Administración que lo invocó para negar la información requerida es
el único que velará por ese bien jurídico de rango constitucional.

No ha de perderse de vista que Consejo para la Transparencia tiene por misión
“promover la transparencia” y “garantizar el derecho de acceso a la información”
(artículo 32 de la Ley N° 20.285), de modo que tiene un interés encontrado con el del
órgano de la Administración.

Lo grave del diseño descrito es que mientras la decisión del órgano de la
Administración es revisable - administrativa o jurisdiccionalmente – ello no acontece
con la decisión del Consejo.

El precepto impugnado, en definitiva, parte de la base de que si el Consejo
revocó la decisión de la Administración - que había denegado el acceso a una
determinada información - esa decisión es correcta y no admite equívocos, toda vez
que la margina de toda impugnación judicial, dejándola entonces exenta de control
por tercero ajeno a las partes.

QUINCUAGÉSIMO SEGUNDO: Igualmente, no parece coherente ni
consistente que si una persona pueda reclamar ante los tribunales por la decisión del
Consejo que confirma la denegación que hizo el órgano de la Administración, no
pueda hacerlo el órgano administrativo en el supuesto previsto en el precepto
impugnado, respecto de lo cual no se advierte razón para negar esta posibilidad si la
causal invocada por el órgano de la Administración se refiere a que la publicidad
afecta el debido cumplimiento de las funciones de dicho órgano.

QUINCUAGÉSIMO TERCERO: Del mismo modo, la causal constitucional
que limita estructuralmente la publicidad cuando ella afecte el debido cumplimiento
de las funciones del órgano requerido, no está concebida en función de dicha




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QUINIENTOS TREINTA Y TRES




publicidad. Está diseñada para proteger las tareas del servicio. Ello se refleja en que la
Constitución utiliza la expresión “afectare el debido cumplimiento de las funciones”.

Tampoco se trata de una causal subjetiva. Por una parte, porque la propia
Constitución emplea la expresión “afectare el debido cumplimiento”. No es lo que le
parezca al órgano respectivo. Por la otra, porque la propia Ley N° 20.285 da algunos
ejemplos en la materia en el artículo 21, N° 1.

QUINCUAGÉSIMO CUARTO: Por lo mismo, la norma impugnada parece
entender que la publicidad debe primar sobre cualquier otro bien jurídico, incluso
algunos que constitucionalmente son límites a la publicidad. Lo anterior, pues por la
vía procesal de prohibir una reclamación ante los tribunales, se hace primar la
publicidad sobre la afectación al debido cumplimiento de las funciones del órgano.

QUINCUAGÉSIMO QUINTO: Del mismo modo, la ley previó que el órgano
de la Administración pudiera excederse o abusar en calificar dicha causal. Es por ello
que brindó la posibilidad de impugnar esa decisión ante el Consejo. Pero, luego, la ley
deja de considerar la variable del exceso o abuso, sólo que esta vez de aquel en que
pueda incurrir el Consejo, pues torna no revisable su decisión.

QUINCUAGÉSIMO SEXTO: En definitiva, por todas las consideraciones
desarrolladas en esta parte de la sentencia, este Tribunal acogerá el requerimiento
deducido, por estimar que la aplicación del artículo 28, inciso segundo, de la Ley N°
20.285 vulnera los derechos a la igual protección de la ley en el ejercicio de los
derechos, a la defensa jurídica y al debido proceso legal, en su vertiente, del derecho
al recurso, consagrados en el artículo 19 N° 3° (incisos primero, segundo y sexto) de
la Carta Fundamental. Así se declarará.




SEGUNDO CAPÍTULO

IMPUGNACIÓN AL ARTÍCULO 11, LITERAL C), DE LA LEY N° 20.285


VOTO POR ACOGER



El Presidente, Ministro señor JUAN JOSÉ ROMERO GUZMÁN, y el Ministro
señor IVÁN ARÓSTICA MALDONADO, la Ministra señora MARÍA LUISA BRAHM
BARRIL Y los Ministros señores, CRISTIÁN LETELIER AGUILAR y JOSÉ IGNACIO
VÁSQUEZ MÁRQUEZ, estuvieron por acoger el reproche formulado a la recién
anotada disposición, por las siguientes razones:




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QUINIENTOS TREINTA Y CUATRO




1°. Este voto por acoger se refiere a la frase “toda la información en poder de los
órganos de la Administración del Estado se presume pública”, contenida en el artículo 11,
letra c), de la Ley N° 20.285. El texto de la disposición es la siguiente:



Artículo 11.- El derecho de acceso a la información de los órganos de la
Administración del Estado reconoce, entre otros, los siguientes principios:

c) Principio de apertura o transparencia, conforme al cual toda la información
en poder de los órganos de la Administración del Estado se presume pública, a menos
que esté sujeta a las excepciones señaladas.



2°. Las razones para acoger la impugnación que se ha planteado respecto de la
frase impugnada del precepto transcrito en el motivo precedente, son las mismas que
se han expuesto para acoger el resto del requerimiento, en tanto la potencial aplicación
de la misma, excede igualmente el artículo 8° de la Constitución Política.



3°. Lo anterior se produce en tanto el precepto contiene un principio: el de
apertura o transparencia. Conforme a aquel, toda la información en poder de los
órganos de la Administración del Estado se presume pública, a menos que esté sujeta
a excepciones legales o constitucionales.



4°. El precepto ahora en análisis, al igual que las restantes disposiciones
impugnadas respecto de las que se acordó declarar su inaplicabilidad, amplía el objeto
del acceso a la información vía Ley de Transparencia, pues del mismo modo que
aquellos, lo separa completamente de si se trata de actos, resoluciones, fundamentos
de éstos, o documentos que consten en un procedimiento administrativo, tal como lo
dispone la Constitución. En la norma se alude únicamente a “información”, la que
obviamente obra en poder de un órgano de la administración.



5°. Siendo así, la norma legal en examen se puede transformar en una
amplísima habilitación para exigir la entrega de “información”, aun cuando aquella
se encuentre desvinculada de las precisas categorías contempladas en el artículo 8°,
inciso 2°, Constitucional. Pudiendo, por ello, conllevar su potencial aplicación, una
infracción a la señalada norma constitucional. De allí que estos Ministros consideran
que en esta parte el requerimiento también debió ser acogido y así también debió
haber sido declarado.




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QUINIENTOS TREINTA Y CINCO




VOTO POR RECHAZAR

Los Ministros señores GONZALO GARCÍA PINO, NELSON POZO SILVA,
Ministra señora MARÍA PÍA SILVA GALLINATO y los Ministros señores MIGUEL
ÁNGEL FERNÁNDEZ GONZÁLEZ y RODRIGO PICA FLORES, estuvieron por rechazar la
acción deducida a fojas 1 en lo que se refiere a la recién anotada disposición, en
virtud de las siguientes consideraciones:



1°. La letra c) del artículo 11 de la Ley Nº 20.285, impugnada en el presente
requerimiento, dispone: “El derecho de acceso a la información de los órganos
de la Administración del Estado reconoce, entre otros, los siguientes principios:
(…) c) Principio de apertura o transparencia, conforme al cual toda la
información en poder de los órganos de la Administración del Estado se
presume pública, a menos que esté sujeta a las excepciones señaladas”.

2°. Al igual que respecto de lo razonado en la disidencia en relación con los demás
preceptos legales impugnados en el presente requerimiento, no cabe sino
descartar una vulneración del artículo 8° de la Constitución.

3°. De conformidad con el principio de apertura o transparencia, se presume que
toda la información en poder de los órganos de la Administración del Estado es
pública, salvo que concurra alguna causal de reserva o secreto. Luego, este
principio se desprende del principio de publicidad establecido en el inciso
segundo del artículo 8° de la Carta Fundamental. Tal como se sostiene en el voto
disidente, el principio de publicidad es el mínimo a partir del cual se admite
desarrollo legal. La fuerza normativa del principio es esencialmente expansiva,
por lo que sería un contrasentido afirmar que el artículo 8° establece un límite
superior al desarrollo de la publicidad de los actos públicos.

4°. De este modo, en la medida que la información solicitada sea pública y a su
respecto no concurra ninguna causal de secreto, la misma deberá ser
proporcionada en los términos más amplios posibles. Por ello, el principio de
apertura o transparencia solo opera como un mandato de optimización respecto
de la información que será entregada, pues respecto de aquella denegada no
tendrá posibilidades de aplicarse.

5°. Por consiguiente, sobre la base de que el artículo 8º de la Constitución establece
un principio de publicidad y, como tal, es el mínimo a partir del cual se admite
desarrollo legal, el principio de apertura o transparencia no es sino
manifestación del mismo en el plano legal.

6°. Por último, la alegación de la requirente en lo que respecta a la letra c) del
artículo 11 de la Ley Nº 20.285 es inconducente, porque si estima que la
información cuya publicidad fue dispuesta por el Consejo para la Transparencia




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QUINIENTOS TREINTA Y SEIS




está cubierta por una causal de secreto, el principio de apertura o transparencia
no tendrá aplicación.

7°. En consecuencia, sirvan estas razones para desestimar el requerimiento en lo
que dice relación con la letra c) del artículo 11 de la Ley Nº 20.285.



Y TENIENDO PRESENTE lo preceptuado en el artículo 93, incisos primero,
N° 6°, y decimoprimero, y en las demás disposiciones citadas y pertinentes de la
Constitución Política de la República y de la Ley N° 17.997, Orgánica Constitucional
del Tribunal Constitucional,



SE RESUELVE:

I. QUE SE ACOGE EL REQUERIMIENTO DEDUCIDO A FOJAS 1, POR LO
QUE SE DECLARA LA INAPLICABILIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD
DE LOS ARTÍCULOS 5°, INCISO SEGUNDO; 10, INCISO SEGUNDO Y 28,
INCISO SEGUNDO, DE LA LEY N° 20.285, SOBRE ACCESO A LA
INFORMACIÓN PÚBLICA, EN EL PROCESO SEGUIDO ANTE LA CORTE DE
APELACIONES DE SANTIAGO, SOBRE RECLAMO DE ILEGALIDAD, BAJO EL
ROL N° 299-2020 CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. OFÍCIESE.
II. QUE, HABIÉNDOSE PRODUCIDO EMPATE DE VOTOS, NO SE HA
OBTENIDO LA MAYORÍA EXIGIDA POR EL ARTÍCULO 93, INCISO PRIMERO,
NUMERAL 6° DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA PARA DECLARAR LA
INAPLICABILIDAD REQUERIDA, POR LO CUAL SE RECHAZA EL
REQUERIMIENTO DEDUCIDO EN LO CONCERNIENTE AL ARTÍCULO 11
LETRA C), DE LA LEY N° 20.285, SOBRE ACCESO A LA INFORMACIÓN
PÚBLICA.
III. ÁLCESE LA SUSPENSIÓN DEL PROCEDIMIENTO DECRETADA EN
AUTOS. OFÍCIESE A TAL EFECTO.



DISIDENCIAS



Acordada con el voto en contra de los Ministros señores IVÁN ARÓSTICA
MALDONADO y RODRIGO PICA FLORES, quienes estuvieron por rechazar la
inaplicabilidad del artículo 28, inciso segundo, de la Ley N° 20.285, en virtud de las
consideraciones de fondo que enseguida exponen:

1°) Que, la cuestión -elemental- por la que este requerimiento no puede
prosperar, estriba en que el precepto constitucional invocado por la Universidad de
Chile, N° 3 del artículo 19, no aplica en su favor, desde que éste tiene por destinatario
a los particulares y no al Estado.



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QUINIENTOS TREINTA Y SIETE




En efecto, los organismos de la Administración del Estado -como la
Universidad requirente- no pueden reivindicar la titularidad sobre aquellos “derechos
esenciales que emanan de la naturaleza humana” y que la Carta Fundamental asegura
a las personas frente al ejercicio de la soberanía por parte del mismo Estado (artículo
5°, inciso segundo). No les cabe, entonces, a los sujetos públicos, reclamar para sí un
libre acceso a la Jurisdicción como vehículo para amparar sus funciones estatales, al
modo en que la Constitución garantiza para proteger esos derechos esenciales
(artículo 19, N° 3).

El derecho a la acción es la forma a través de la cual se lleva una pretensión,
amparada en un derecho, a un tribunal de justicia. En este caso, aun cuando se
remueva el obstáculo para transportar el reclamo a sede judicial, no existe un interés
para impugnar, pues no hay algún derecho cuya infracción pueda ser puesta en
conocimiento de un juez;

2°) Que, todavía más, conforme a los principios constitucionales de
competencia y de legalidad, que rigen el actuar de las entidades estatales (artículos 6°,
7° y 65, inciso cuarto, N° 2), sólo cuando obran en defensa del patrimonio estatal que
se les haya atribuido o cuando se les ha conferido expresamente una especie de
legitimación en causa activa para defender en juicio ciertos derechos o intereses
colectivos, pueden exigir una ecuánime aplicación del derecho al debido proceso
legal, en iguales términos que a las personas reconoce la Constitución (artículo 19, N°
3).

En este último caso se encuentran el Ministerio Público (Ley N° 19.640, artículo
1°), del Ministerio del Interior y de Seguridad Pública (DFL N° 7.912, de 1927, artículo
3° letra a), o el Consejo de Defensa del Estado (DFL N° 1, del Ministerio de Hacienda,
de 1993, artículo 3°) o los órganos constitucionales que promueven cuestiones a esta
Magistratura Constitucional, estando estos limitados a resguardar la “defensa del
ejercicio de sus potestades” o el “orden jurídico vigente” (Ley N° 17.997, artículo 44,
inciso primero).

Ello se debe a que los organismos del Estado no pueden ejercer derechos ni
contraer obligaciones de las que sí pueden disponer las personas jurídicas de derecho
privado (artículo 545 del Código Civil), toda vez que aquellos fueron excluidos de las
facultades que tienen estos, al estar su configuración relegada a lo dispuesto por leyes
y reglamentos especiales (artículo 547, inciso segundo del Código Civil);

3°) Que, por ende, sin tener un derecho a la acción anterior al Estado, que el
legislador no podría negar, es constitucional la Ley sobre acceso a la Información
Pública (aprobada por la Ley N° 20.285), cuando su artículo 28 franquea
limitadamente a los órganos de la Administración el reclamo ante las cortes de
apelaciones, solo contra las resoluciones del Consejo para la Transparencia que
ordenan la publicidad y desechan el secreto o reserva, que se querían justificar por
alguna de las causales previstas en los numerales 2 al 5 del artículo 21, esto es por estar
comprometido un derecho o un interés general pero ajeno a la Universidad requerida.



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QUINIENTOS TREINTA Y OCHO




En tanto que les niega esa vía judicial cuando la resolución del Consejo les
ordena proporcionar una información que habían denegado basándose en que ello
afecta “el debido cumplimiento de las funciones del órgano requerido”, al tenor de la
causal contemplada en el N° 1 del citado artículo 21;

4°) Que, al no hacer justiciable esta última causal, lógicamente el legislador
buscó evitar que se repitiera la experiencia tenida con la Ley N° 18.575, sobre bases
generales de la Administración del Estado (tras la modificación hecha por la Ley N°
19.653, de 1999). En que se permitió a sus autoridades auto calificar -masiva e
indiscriminadamente- como secretos o reservados todos aquellos antecedentes cuya
difusión “impida o entorpezca el debido cumplimiento de las funciones del órgano
requerido” (artículo 13, inciso 11°), de forma tal que la publicidad pasó a ser la
excepción en vez de la regla general, distorsionándose así la vigencia efectiva de un
principio legal básico.

Por lo demás, si la divulgación de un antecedente afecta o no el cumplimiento
de las funciones de una entidad administrativa, tal vez podría revelarse una contienda
entre ésta y el Consejo para la Transparencia, pero difícilmente un conflicto de
relevancia jurídica susceptible de dirimir por los tribunales del Poder Judicial;

5°) Que, por lo mismo, el hecho que el inciso segundo del artículo 28,
impugnado, niegue a los órganos administrativos la posibilidad de reclamar
judicialmente en caso de que el Consejo para la Transparencia desestime su negativa
de información basados en la causal del N° 1 del artículo 21, se adecúa el artículo 38,
inciso segundo, de la Constitución, merced al cual “Cualquier persona que sea
lesionada en sus derechos por la Administración del Estado, de sus organismos o de
las municipalidades, podrá reclamar ante los tribunales que determine la ley, sin
perjuicio de la responsabilidad que pudiere afectar al funcionario que hubiere causado
el daño”.

En efecto, si bien la Universidad de Chile es una institución autónoma con
personalidad jurídica de derecho público, forma parte -por ello- de la propia
Administración del Estado, no pudiendo entonces apelar a una disposición
constitucional que busca beneficiar y no dejar a los particulares en la indefensión, al
reiterar que los tribunales del Poder Judicial poseen jurisdicción en toda clase de
asuntos contencioso administrativos;

6°) Que, en todo caso, al acogerse el presente requerimiento, entablado
respecto a la totalidad del inciso segundo del citado artículo 28, en nada beneficiará a
la Universidad de Chile, dado que tal inaplicabilidad, por sí sola, no le confiere
automáticamente la acción procesal que pretende deducir.

Sin perjuicio de lo anterior, la causal de secreto o reserva referida en el N° 1 del
artículo 21 examinado, que permite denegar una información “cuando su publicidad,
comunicación o conocimiento afecte el debido cumplimiento de las funciones del
órgano requerido”, es evidente que tensiona sendos principios aplicables a la




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QUINIENTOS TREINTA Y NUEVE




Administración, según la Ley N° 18.575: de una parte la “eficacia y eficiencia” con que
deben operar sus entidades y servicios; de otra, la “probidad y transparencia” que
deben informar su acción (artículo 3°, inciso segundo, en relación con el artículo 53,
oración final).

En la especie, la eficacia y eficiencia son esgrimidas por la Universidad de
Chile, en tanto que el Consejo para la Transparencia propugna la probidad y
transparencia, cada uno inclinado a satisfacer sus específicos cometidos legales. No
siendo razonable que uno de esos dos servicios interesados, el Consejo para la
Transparencia, sea quien dirima tal eventual colisión, con ausencia de todo control
externo (lo que contraría otro principio recogido en esa Ley N° 18.575 y en la propia
Ley sobre acceso a la Información Pública, artículo 11, letra i), entonces procede
concluir que en estos casos corresponde a la Contraloría General de la República
interponer sus facultades de fiscalización, al tenor del artículo 43, inciso quinto, de la
ley citada, en los términos como aprobara esta norma el Tribunal Constitucional en
sentencia Rol N° 1051-08 (considerando 34° y parte resolutiva tercera).



Los Ministros señores GONZALO GARCÍA PINO, NELSON POZO SILVA y la
Ministra señora MARÍA PÍA SILVA GALLINATO estuvieron por rechazar el
requerimiento en lo relativo a las impugnaciones a los artículos 5°, inciso segundo,
10°, inciso segundo, y 11 letra c), de la Ley N° 20.285, sobre acceso a la información
pública, por las siguientes consideraciones:

I. Sobre la gestión pendiente y el carácter decisivo de los preceptos
impugnados
1°. Con fecha 5 de diciembre de 2019 doña María Ignacia Musalem
solicitó a la requirente la siguiente información: “copia íntegra de las 4 pruebas PSU
2018 (proceso de admisión 2019)”.
La Universidad desestimó “la entrega de la información requerida, en virtud
de la causal de reserva establecida en el artículo 21 N°1 de la Ley N°20.285, por cuanto
su publicidad, comunicación o conocimiento afectaría el debido cumplimiento de las
funciones del órgano requerido, al tratarse de antecedentes necesarios para la
ejecución de pruebas de pilotaje este año 2020” (fs. 3 del requerimiento).
El solicitante de información dedujo amparo a su derecho de acceso a la
información en contra del requirente, el cual fue acogido por el Consejo para la
Transparencia, con fecha 18 de mayo de 2020, en causa rol C36-20. Así, el Consejo
ordenó al Rector de la Universidad de Chile a entregar a la reclamante “copia íntegra
de las 4 pruebas PSU 2018 (proceso de admisión 2019)”.
Contra el fallo del Consejo para la Transparencia, la requirente dedujo reclamo
de ilegalidad.

2°. Respecto de la impugnación de los artículos 5º, inciso segundo; 10,
inciso segundo y 11, letra c) de la Ley N° 20.285, la cuestión constitucional que debe




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QUINIENTOS CUARENTA




dilucidar esta Magistratura es la interpretación del artículo 8° de la Constitución, y
cómo esta interpretación es compatible con los preceptos impugnados.

II. Los principios no son reglas de interpretación restrictiva, salvo que se les
desconozca su condición de tales
3°. Dos cuestiones han estado en el centro de la jurisprudencia del
Tribunal Constitucional sobre la publicidad de los actos de los órganos del Estado.
Primero, si la Constitución consagra o no un principio de publicidad. Y, segundo, el
alcance del mismo.
4°. La noción de principio está en juego, puesto que, como ha sostenido
nuestra jurisprudencia, el artículo 8° constitucional “tampoco establece, como lo hace
el inciso primero respecto de la probidad, un principio de publicidad, ni que los
órganos del Estado deban “dar estricto cumplimiento” a dicha publicidad. Ello no
desmerece la relevancia del mandato, ni relaja su cumplimiento. Sin embargo,
constituye un elemento de interpretación, frente a otras disposiciones
constitucionales que sí establecen una consideración de esta naturaleza.” (STC Rol N°
1.990, considerando 19°).
5°. La ausencia de la voz “principio” en la Constitución no debería eludir
que ello sea resorte de interpretación como lo indica el propio Tribunal. Lo anterior
es de recibo, porque la Constitución denomina principio a pocas cuestiones: la
probidad (artículo 8°, inciso primero, de la Constitución), los principios básicos del
régimen democrático y constitucional (para la defensa del pluralismo político en el
artículo 19, numeral 15°, de la Constitución), los principios de carácter técnico y
profesional en que se funda la carrera funcionaria en la Administración Pública
(artículo 38 de la Constitución) y el principio del desarrollo territorial y armónico con
que se debe organizar el gobierno y administración interior del Estado (artículo 115
de la Constitución), y nada más. Estos principios son los únicos que la Constitución
indica en forma expresa, pero no es posible entender que sean los únicos que formen
parte de nuestro ordenamiento.
6°. Tal afirmación es reiterativa por parte de nuestro Tribunal
Constitucional. Sólo en la revisión de un puñado de las últimas sentencias es posible
advertir que la jurisprudencia constitucional recurre permanentemente a los
principios. Sólo a título ejemplar: al principio de separación de poderes (STC roles
N°s 2865 y 2866 en el considerando 15°, 2868, considerando 6°, y 2805, considerando
19°); principio de igualdad ante la ley (STC roles N°s 2805, considerando 20°, y 2673,
considerando 15°); principio de protección a la maternidad (STC Rol N° 2796,
considerando 6°); principios del bien común y servicialidad del Estado (STC roles N°s
2693, considerando 7°, y 2793, considerando 19°); principio de legalidad (STC roles
N°s 2671, considerando 17°, 2834, considerando 27°, 2694, considerando 14°, y 2722,
considerando 14°); principio de legalidad del gasto (STC roles N°s 2868, considerando
14°, y 2744, considerando 6°); principio de independencia de la función parlamentaria
(STC Rol N° 2868, considerando 7°); principio de igualdad (STC Rol N° 2694,




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QUINIENTOS CUARENTA Y UNO




considerando 3°); principio de certeza y seguridad jurídica (STC Rol N° 2694,
considerando 18°); principio de autonomía financiera del Congreso Nacional (STC
Rol N° 2868); principios de culpabilidad penal, de tipicidad y de legalidad penal (STC
Rol N° 2722); principio del debido proceso (STC Rol N° 2722, considerando 5°);
principio del justo y racional procedimiento (STC Rol N° 2722, considerando 6°);
principio de presunción de inocencia (STC Rol N° 2799, considerando 17°); principio
de razonabilidad (STC Rol N° 2798, considerando 27°); principio de proporcionalidad
(STC roles N°s 2671, considerando 23°, y 2798, considerando 27°); principio de
juridicidad (STC Rol N° 2798, considerando 3°). En este brevísimo recuento no hay
referencias a los principios de dignidad humana, de libertad, de primacía de la
persona humana, de igualdad de oportunidades, de participación o de integración
social, por sólo indicar los referidos al artículo 1° de la Constitución. No haremos la
distinción aquí entre valores (como igualdad, libertad o dignidad) y los principios,
por cuanto desde el punto de vista normativo los valores operan como principios. En
fin, interpretativamente no somos nada sin los principios, puesto que en ellos residen
razones argumentativas que se hacen pesar en los casos concretos, sin importar que
el constituyente o el legislador los denomine como tales.
7°. Resuelto interpretativamente el correcto uso del principio de
publicidad, cabe verificar su alcance. Si un principio es tal, básicamente lo será para
que su aplicación tenga el máximo alcance posible. “Los principios son mandatos de
optimización que están caracterizados por el hecho de que pueden ser cumplidos en diferente
grado y que la medida debida de su cumplimiento no sólo depende de las posibilidades reales
sino también de las jurídicas. El ámbito de las posibilidades jurídicas es determinado por los
principios y reglas opuestos. En cambio, las reglas son normas que sólo pueden ser cumplidas
o no (…) Toda norma es o bien una regla o un principio.” [Robert Alexy (2002), Teoría de
los derechos fundamentales, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid,
pp. 86-87].
8°. El artículo 8° de la Constitución Política de la República establece un
principio de publicidad y, como tal, es el mínimo a partir del cual se admite desarrollo
legal. La fuerza normativa del principio es esencialmente expansiva, por lo que sería
un contrasentido afirmar que el artículo 8° establece un límite superior al desarrollo
de la publicidad de los actos públicos. Tal como resolvió esta Magistratura en
Sentencia Rol N° 1.051 (en materia de control preventivo de la Ley N° 20.285), el
artículo 5° de esta ley es constitucional y NO es una ley interpretativa de la
Constitución como se pudo contrastar en el debate sostenido con la minoría de ese
fallo. Por tanto, el artículo 5° de la Ley N° 20.285 no determina el sentido y alcance
del artículo 8° de la Constitución Política de la República, sino que es una norma legal
que desarrolla el contenido constitucional de éste. En este sentido, el artículo 8° de la
Constitución Política de la República no señala que «son públicos [sólo] los actos y
resoluciones de los órganos del Estado», por lo que es perfectamente posible que la
ley amplíe la extensión de la publicidad. Tampoco sostiene la Constitución que son
públicos “sus fundamentos” “incorporados en el expediente administrativo




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QUINIENTOS CUARENTA Y DOS




respectivo”, con lo cual administrativiza la modalidad de los fundamentos y reduce
los cimientos del acto público a aquello que estaría dispuesto a formalizar la
autoridad pública. ¿Dónde se vierten esos fundamentos que es necesario explicitar
que sean públicos? Hoy, hay muchos formatos en que se pueden consignar los
fundamentos de un acto, siendo los correos electrónicos uno de ellos. Por tanto, la
alegación del requirente respecto de que los artículos 5° y 10 de la Ley N° 20.285
infringirían el artículo 8° de la Constitución Política de la República por “ir más allá”
del texto constitucional, es incoherente con la consideración de principio del
determinado artículo. El deber argumentativo, cuando se enfrenta un principio, no es
sostener que éste va más allá de la Constitución sino que la contradice materialmente.
En síntesis, el artículo 8° de la Constitución no es el techo normativo de la publicidad
sino que es el principio donde comienza la regulación de la publicidad de los actos de
la Administración del Estado.


III. La reserva de la información invocada es un asunto de legalidad
9°. Tal como se resolvió en STC Rol N° 2505, “la dicotomía información
pública/reservada es una cuestión de legalidad porque da por descontada la
aplicación del artículo 8° de la Constitución, siendo resorte del juez de fondo
determinar si ello acontece, aplicando la regla general de publicidad o la excepción
de las reservas.” (C. 26°). En tal sentido, será competencia de la Corte de Apelaciones
de Santiago determinar si en los hechos la revelación de la información solicitada
afecta o no los derechos de terceros.
10°. Sin perjuicio de lo anterior, es dable señalar que la información cuya
divulgación se solicita se enmarca en el Sistema de Acceso a las Instituciones de
Educación Universitaria. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley
Nº 21.091, este sistema opera a través de una plataforma electrónica y su
administración corresponde a la Subsecretaría de Educación Superior. El referido
sistema establece los procesos e instrumentos para la postulación y admisión de
estudiantes a las instituciones de educación superior inscritos a él. El sistema entró en
funcionamiento el año 2020 para los procesos de admisión del año 2021 (artículo
cuarto transitorio de la Ley Nº 21.091). Antes, el sistema de admisión era
administrado por el Consejo de Rectores de Universidades Chilenas (CRUCH), a
través del Sistema Único de Admisión.
El CRUCH es una entidad de derecho público, según lo dispone el artículo 1º
del DFL 2, de 1985, del entonces Ministerio de Educación Pública, que fija el texto
refundido, coordinado y sistematizado del estatuto orgánico del Consejo de Rectores.
Este Consejo mandató a la Universidad de Chile, a través del Departamento de
Evaluación, Medición y Registro Educacional (DEMRE), para elaborar, desarrollar,
aplicar y evaluar la batería de pruebas y revisar, entregar resultados y materializar el
proceso de selección.




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QUINIENTOS CUARENTA Y TRES




Por lo anterior, la prueba de admisión para el ingreso a la educación
universitaria se inserta en un procedimiento público seguido ante un órgano de la
Administración del Estado.
11°. En este contexto, la requirente fundó su negativa a proporcionar la
información solicitada en que la entrega de la copia íntegra de las 4 pruebas PSU 2018
(proceso de admisión 2019) afectaría el debido cumplimiento de sus funciones. Ello,
por cuanto se trata de antecedentes necesarios para la ejecución de pruebas de pilotaje
este año 2020, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 1º del artículo 21 de la
Ley de Transparencia. Pues bien, el conflicto así desarrollado plantea una serie de
cuestiones de legalidad de resorte del juez de fondo. En primer orden, se advierte una
cuestión de orden temporal, atendido que ya se verificó el proceso de admisión
universitaria 2021. En segundo lugar, la causal de reserva invocada por la requirente
requiere de acreditación por parte de quien la alega, atendido, por una parte, la regla
general de publicidad y, por otra, el cambio legislativo operado en materia de acceso
a la educación superior, trasladándose el sistema de admisión del CRUCH a la
Subsecretaría de Educación Superior.
IV. No es necesario acreditar un interés público para obtener información
pública
12°. La Ley Nº 20.285 expresamente establece que el ejercicio del derecho al
acceso a la información no está subordinado a la justificación de un interés en
particular para obtener la información solicitada. Ello, de conformidad con el
principio de la no discriminación consagrado en la letra g) del artículo 11 de la Ley
Nº 20.285, el cual dispone que “los órganos de la Administración del Estado deberán
entregar información a todas las personas que lo soliciten, en igualdad de
condiciones, sin hacer distinciones arbitrarias y sin exigir expresión de causa o motivo
para la solicitud” (el subrayado es nuestro).
13°. La no necesidad de acreditar un interés público para obtener
información pública no es sino aplicación del artículo 8º de la Constitución, que
establece como regla general la publicidad de “los actos y resoluciones de los órganos
del Estado, así como sus fundamentos y los procedimientos que utilicen”, salvo las
excepciones señaladas en el mismo precepto. En un Estado Democrático, como lo
señaló Bobbio, “la publicidad es la regla, el secreto es la excepción” (citado en
Contreras V, Pablo. (2010). TRANSPARENCIA Y LEYES SECRETAS EN CHILE.
Estudios constitucionales, 8(2), 87-124).
14°. En el mismo sentido se pronunció la Corte Interamericana de Derechos
Humanos cuando señaló que la información solicitada “debe ser entregada sin
necesidad de acreditar un interés directo para su obtención o una afectación personal,
salvo en los casos en que se aplique una legítima restricción” (Caso Claude y otros
Vs. Chile, de 19 de septiembre de 2006, párr. 77).
15°. En este orden de ideas, cabe citar la Ley Fundamental de la Libertad
de Prensa de Suecia, de 1949. Esta Ley Fundamental regula el ejercicio del derecho a
la libertad de prensa, que comprende el libre intercambio de opiniones, la




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QUINIENTOS CUARENTA Y CUATRO




información libre y completa y la libre creación artística (artículo 1 del capítulo 1). En
su capítulo 2, reglamenta en forma detallada la publicidad de los documentos
oficiales. Conforme a su artículo 1, la publicidad de los documentos oficiales
materializa el ejercicio de la libertad de prensa. El artículo 2 establece como regla
general su publicidad y enumera las causales que autorizan la restricción a la
publicidad.
Frente a una solicitud de acceso a un documento público, la autoridad está
obligada a proporcionarlo, salvo que se trata de un documento que no es público o
que concurra una causal de reserva, con arreglo a las disposiciones de la Ley
Fundamental de Prensa. En este ámbito, el artículo 18 del capítulo 2 de la citada Ley
Fundamental establece una doble prohibición a la autoridad pública ante una
solicitud de acceso a un documento público, a objeto de garantizar, efectivamente, el
acceso a la información pública. Por una parte, en relación con el solicitante, la
autoridad no podrá indagar sobre su identidad y, por otra, en relación con los
propósitos que motivan la solicitud, no podrá exigir su explicitación “más allá de lo
necesario para permitir a la autoridad evaluar si existe un obstáculo para la
divulgación del documento”. En tal sentido, la doble prohibición anotada impide la
intimidación, así como la censura previa.
16°. Cuando lo que está en juego tiene que ver con la determinación del
alcance del régimen de publicidad, el solicitante originario de información no puede
estar sujeto a una identificación previa de un interés público que justifique la
solicitud. Una exigencia de tal naturaleza convertiría el régimen de publicidad en uno
susceptible de censura previa afectando el sentido objetivo de la información. Más
allá de si en definitiva la información es pública o reservada, el necesario
sostenimiento de un interés público transformaría al Consejo para la Transparencia
en un organismo censor incompatible con la función pública que desempeña en
democracia.
17°. Lo anterior es sin perjuicio de que, una vez planteada una solicitud de
información, en el caso que la publicidad de la misma afecte derechos de terceros, sea
procedente efectuar un test de interés público, que es el instrumento empleado por el
Consejo para la Transparencia para ponderar entre el interés público en la
divulgación de la información y el interés privado de los terceros cuyos derechos
resultarían afectados con la publicidad.
18°. En síntesis, sirvan estas razones para desestimar el presente
requerimiento, respecto de la impugnación de los artículos 5º, inciso segundo; 10,
inciso segundo y 11, letra c) de la Ley N° 20.285.



El Ministro señor RODRIGO PICA FLORES deja constancia que estuvo por
rechazar el requerimiento, compartiendo para este específico caso concreto lo
razonado por el Ministro Iván Aróstica Maldonado en su voto particular, teniendo
especialmente presente que en la presente causa no hay infracción constitucional en
materia de protección de datos personales, como sí este sentenciador lo ha razonado



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QUINIENTOS CUARENTA Y CINCO




en otras causas referidas a “NIC CHILE”, toda vez que la información requerida es el
texto de la PSU, una evaluación de tipo académica, universal, y fundamento de
decisiones de admisión en matrículas universitarias, sin que se vislumbre como la
publicidad de una prueba estandarizada, ex post a su aplicación, pueda resultar
inconstitucional, más cuando fue una práctica a lo largo de décadas entregar al
estudiantado de enseñanza media facsímiles de PAA de años anteriores para ser
utilizados como herramienta de preparación.



Redactó el primer capítulo y el voto por acoger en el segundo capítulo, la
Ministra señora MARÍA LUISA BRAHM BARRIL, el voto por rechazar en el segundo
capítulo y la disidencia correspondiente el Ministro señor GONZALO GARCÍA PINO , y
las disidencias los Ministros señores IVÁN ARÓSTICA MALDONADO y RODRIGO PICA
FLORES respectivamente.



Comuníquese, notifíquese, regístrese y archívese.

Rol N° 9622-20-INA


Pronunciada por el Excmo. Tribunal Constitucional, integrado por su
Presidente, Ministro señor JUAN JOSÉ ROMERO GUZMÁN, y por sus Ministros señor
IVÁN ARÓSTICA MALDONADO, señora MARÍA LUISA BRAHM BARRIL, y señores
GONZALO GARCÍA PINO, CRISTIÁN LETELIER AGUILAR, NELSON POZO SILVA, JOSÉ
IGNACIO VÁSQUEZ MÁRQUEZ, señora MARÍA PÍA SILVA GALLINATO, MIGUEL ÁNGEL
FERNÁNDEZ GONZÁLEZ y RODRIGO PICA FLORES.

Se certifica que el Ministro señor JOSÉ IGNACIO VÁSQUEZ MÁRQUEZ concurre al
acuerdo, pero no firma, por encontrarse con permiso

Firma el señor Presidente del Tribunal, y se certifica que los demás señoras y
señores Ministros concurren al acuerdo y fallo, pero no firman por no encontrarse en
dependencias físicas de esta Magistratura, en cumplimiento de las medidas dispuestas
ante la alerta sanitaria existente en el país.

Autoriza la Secretaria del Tribunal Constitucional, señora María Angélica
Barriga Meza.




Juan José Romero Guzmán María Angélica Barriga Meza
Tribunal Constitucional Tribunal Constitucional
Fecha: 18-03-2022 Fecha: 18-03-2022


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