INA-STC

Texto completo

0001551
UN MIL QUINIENTOS CINCUENTA Y UNO




2022

REPÚBLICA DE CHILE

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
____________
Sentencia

Rol 9707-2020


[4 de enero de 2022]
____________




REQUERIMIENTO DE INAPLICABILIDAD POR
INCONSTITUCIONALIDAD PRESENTADO POR CONSTRUCTORA
CASABLANCA LIMITADA RESPECTO DE LOS ARTÍCULOS 166, 171,
INCISO SEGUNDO, Y 174, INCISO PRIMERO, DEL CÓDIGO
SANITARIO



CONSTRUCTORA CASABLANCA LIMITADA
EN LOS AUTOS CARATULADOS “CONSTRUCTORA CASABLANCA LIMITADA
CON FISCO DE CHILE”, ROL C-28.187-2018, SEGUIDOS ANTE EL 19° JUZGADO
DE LETRAS EN LO CIVIL DE SANTIAGO, EN ACTUAL CONOCIMIENTO DE LA
CORTE DE APELACIONES DE SANTIAGO, POR RECURSOS DE CASACIÓN EN
LA FORMA Y APELACIÓN, BAJO EL ROL N° 10.705-2019 (CIVIL)


VISTOS:


Que, con fecha 10 de noviembre de 2020, Constructora Casablanca Limitada,
representada convencionalmente por Mauricio Viñuela Hojas, ha presentado un
requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad respecto de los artículos
166, 171, inciso segundo, y 174, inciso primero, del Código Sanitario, en los autos
caratulados “Constructora Casablanca Limitada con Fisco de Chile”, Rol C-28.187-
2018, seguidos ante el 19° Juzgado de Letras en lo Civil de Santiago, en actual
conocimiento de la Corte de Apelaciones de Santiago, por recursos de casación en la
forma y apelación, bajo el Rol N° 10.705-2019 (Civil).

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UN MIL QUINIENTOS CINCUENTA Y DOS




Preceptos legales cuya aplicación se impugna:

El texto de los preceptos impugnados dispone:



Código Sanitario



“Artículo 166. Bastará para dar por establecido la existencia de una infracción
a las leyes y reglamentos sanitarios el testimonio de dos personas contestes en el
hecho y en sus circunstancias esenciales; o el acta, que levante el funcionario del
Servicio al comprobarla.



Artículo 171. De las sanciones aplicadas por el Servicio Nacional de Salud podrá
reclamarse ante la justicia ordinaria civil, dentro de los cinco días hábiles siguientes a la
notificación de la sentencia, reclamo que tramitará en forma breve y sumaria.



El tribunal desechará la reclamación si los hechos que hayan motivado la
sanción se encuentren comprobados en el sumario sanitario de acuerdo a las normas
del presente Código, si tales hechos constituyen efectivamente una infracción a las
leyes o reglamentos sanitarios y si la sanción aplicada es la que corresponde a la
infracción cometida.



Artículo 174. La infracción de cualquiera de las disposiciones de este Código o
de sus reglamentos y de las resoluciones que dicten los Directores de los Servicios de
Salud o el Director del Instituto de Salud Pública de Chile, según sea el caso, salvo
las disposiciones que tengan una sanción especial, será castigada con multa de un
décimo de unidad tributaria mensual hasta mil unidades tributarias mensuales. Las
reincidencias podrán ser sancionadas hasta con el doble de la multa original.

(…)



Síntesis de la gestión pendiente y del conflicto constitucional sometido al
conocimiento y resolución del Tribunal.

En la presente causa, la requirente señala que el 6 de febrero de 2018, la Seremi
de Salud de la Región Metropolitana dictó la Resolución N° 911/2018, en la que se le
impuso una multa de 600 UTM por hechos constatados en visita inspectiva realizada
en septiembre de 2017, a propósito de un accidente laboral sufrido por don Nicolás
Marambio Varas el 10 de agosto de 2017, en una faena ubicada en calle Condell,
comuna de Ñuñoa.

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UN MIL QUINIENTOS CINCUENTA Y TRES




Señala que en la resolución se estableció que existía infracción a lo establecido
en los artículos 3, 37 y 53 del Reglamento sobre Condiciones Sanitarias y Ambientales
Básicas en los Lugares de Trabajo.

Refiere que en contra de dicha resolución presentó un recurso de reposición
administrativo, fundado en que los hechos constatados no tenían asidero en la
realidad, y que aún en el supuesto de ser verdaderos no podían ser subsumidos en las
conductas contenidas en las normas supuestamente transgredidas.

Agrega que en julio de 2018, la Seremi de Salud dictó la Resolución N° 4752/
2018, en la cual se acogió parcialmente la reposición, rebajando la cuantía de la multa
de 600 a 400 UTM, para lo cual se tuvo en consideración que la empresa adoptó una
serie de medidas correctivas relativas a la contingencia laboral suscitada.

Señala que en septiembre de 2018, interpuso un reclamo judicial, solicitando
que las resoluciones señaladas fueran dejadas sin efecto, por no existir las infracciones
imputadas, o en subsidio, que se rebajara la multa sustancialmente.

Observa que en la etapa probatoria, aportó abundante prueba documental y
testimonial, con el objeto de poder revertir lo consignado en el acta de fiscalización
levantada por un solo funcionario de la Seremi de Salud.

La requirente refiere que en junio de 2019 se dictó sentencia definitiva por el
19° Juzgado Civil de Santiago, rechazando íntegramente el reclamo judicial. Enfatiza
que dentro de los fundamentos del tribunal de instancia para rechazar el reclamo, se
encuentran las normas cuestionadas en esta sede constitucional, tanto en lo que dice
relación a la acreditación de las infracciones, como a la determinación de la cuantía de
la multa.

Indica que en contra de esta sentencia, interpuso un recurso de casación en la
forma y apelación conjunta, los que constituyen la gestión pendiente para estos autos
constitucionales.
Como conflicto constitucional, la requirente señala en primer lugar, que el
artículo 166 del Código Sanitario, atenta contra las garantías de igual protección de la
ley en el ejercicio de sus derechos y el debido proceso, contempladas en el artículo 19
N°3, inciso primero y sexto respectivamente.

En este punto, sostiene que la norma cuestionada no cumple con los estándares
de igualdad de armas y bilateralidad de la audiencia, al establecer que bastará para
dar por establecida la existencia de una infracción a leyes y reglamentos sanitarios, el
acta que levante sólo un funcionario fiscalizador.

Sostiene que pese a toda la prueba aportada tanto en sede administrativa como
judicial, le ha sido imposible desacreditar los hechos consignados en el acta de
fiscalización, la que en definitiva constituye una presunción de derecho.



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UN MIL QUINIENTOS CINCUENTA Y CUATRO




En segundo término, respecto del artículo 171, inciso segundo, del Código
Sanitario, señala que infracciona la garantía del derecho a un justo racional
procedimiento y a la tutela judicial efectiva, ya que limita la adecuada que puede
realizar en sede judicial y reitera que el precepto tampoco asegura la igual protección
de la ley en el ejercicio de sus derechos.

Enfatiza que la norma cuestionada produce una clara ventaja para el órgano
administrativo que cursó la infracción, pues se ampara en el artículo 166 señalado
previamente, para establecer la efectividad de los hechos imputados, no cumple con
el principio de tipicidad de las conductas reprochadas, y no contiene parámetros para
determinar la gravedad de la infracción.

Finalmente, respecto del artículo 174, inciso primero del Código Sanitario, la
requirente señala que la norma infracciona el artículo 19 N° 3, incisos sexto y noveno
de la Carta Fundamental.
Recoge lo señalado respecto de los cuestionamientos efectuados al artículo 171,
inciso segundo, y agrega que la norma no señala específicamente cuáles infracciones
serán sancionadas, sino que se remite a otras leyes y reglamento y no establece una
clasificación de las infracciones según su gravedad, que permita contar con un
parámetro para la determinación de la multa a imponer, lo que infracciona los
principios de proporcionalidad y tipicidad.



Tramitación

El requerimiento fue acogido a trámite por la Primera Sala, con fecha 20 de
noviembre de 2020, a fojas 927, disponiéndose la suspensión del procedimiento. Fue
declarado admisible por resolución de la misma sala el día 11 de diciembre de 2020, a
fojas 1431.

Confiriéndose traslados de estilo, a fojas 1415 se hizo parte el Consejo de
Defensa del Estado, y a fojas 1440 formula observaciones, respecto de las infracciones
constitucionales atribuidas a cada norma reclamada.

Así, respecto de la impugnación al artículo 166 del Código Sanitario, indica
que no constituye una presunción de derecho, pues no tendría ni la estructura
normativa ni el efecto jurídico propio de ellas. La parte requirente no explica cuál sería
el hecho base, y cuál es el hecho presumido, además de no fundamentar cuál sería la
limitación legal que le impide en la gestión pendiente producir pruebas para acreditar
la no ocurrencia del hecho presumido o inferido, a pesar de encontrarse acreditado el
hecho base.

En relación al artículo 171, inciso segundo, refiere que la justicia
administrativa, para este caso en concreto, otorga derechos suficientes para una
adecuada defensa y rendición de pruebas, conforme a la Ley 19880, a efectos de

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UN MIL QUINIENTOS CINCUENTA Y CINCO




desvirtuar lo constatado en el acta de fiscalización. Agrega que el legislador establece
la posibilidad de revisión de los actos, del proceso, y los hechos del sumario, dando
plena garantía de control por parte de la judicatura civil.

Finalmente, y en lo que dice relación con el artículo 174, inciso primero,
sostiene que no existe vulneración de los principios de tipicidad y proporcionalidad.

En este punto sostiene que resulta constitucional que la ley establezca la
descripción de las conductas sancionables vía remisión expresa a las normas
reglamentarias. Luego, señala que las conductas por las cuales se sanciona al
recurrente se encuentran plenamente descritas, satisfaciendo las reglas de reserva
legal y el principio de tipicidad, toda vez que se trata de conductas que consistieron
en la inobservancia de los artículos 3, 37 y 53 inciso primero del Reglamento sobre
condiciones sanitarias y ambientales básicas en los lugares de trabajo.

Agrega que tampoco se configura una infracción al principio de
proporcionalidad, pues la norma establece la conducta infractora y las penas
correlativas, incorporando márgenes mínimos y máximos de pena, dentro de los
cuales el sentenciador puede juzgar y seleccionar la pertinente pena específica al caso
concreto, acorde con ciertos criterios de graduación indicados en la ley, como la
condición de reincidente.



Vista de la causa y acuerdo

En Sesión de Pleno de 25 de mayo de 2021 se verificó la vista de la causa,
oyéndose la relación pública, y los alegatos de los abogados Joaquín Corvalán
Aspiazu, por la parte requirente, y Elías Herane Vives, por el Consejo de Defensa del
Estado, posponiéndose el acuerdo.

Con fecha 14 de septiembre de 2021 se adoptó acuerdo, conforme fue
certificado por la relatora de la causa.



Y CONSIDERANDO:



PRIMERO: Que, llamado el Tribunal a pronunciarse respecto de las normas
cuestionadas, se obtuvo mayoría de votos para acoger la impugnación formulada a
los artículos 166 y 171, inciso segundo del Código Sanitario. Sin embargo, en lo
concerniente a la impugnación al artículo 174, inciso primero, del Código Sanitario,
por el solo motivo de existir un empate, no se acogió el requerimiento, de acuerdo al
resultado que a continuación se enuncia.

El Presidente, Ministro señor JUAN JOSÉ ROMERO GUZMÁN, los Ministros
señores GONZALO GARCÍA PINO, NELSON POZO SILVA, señora MARÍA PÍA SILVA

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UN MIL QUINIENTOS CINCUENTA Y SEIS




GALLINATO, y el Ministro señor RODRIGO PICA FLORES estuvieron por rechazar. En
tanto, el Ministro señor IVÁN ARÓSTICA MALDONADO, la Ministra señora MARÍA LUISA
BRAHM BARRIL, y los Ministros señores CRISTIÁN LETELIER AGUILAR, JOSÉ IGNACIO
VÁSQUEZ MÁRQUEZ, y MIGUEL ÁNGEL FERNÁNDEZ GONZÁLEZ, estuvieron por acoger;

SEGUNDO: Que, en esas condiciones, se ha producido un empate de votos
respecto de la impugnación al artículo 174, inciso primero, del Código Sanitario, con
lo cual, atendido el quorum exigido por el artículo 93, inciso primero, N° 6, de la Carta
Fundamental para acoger un requerimiento de inaplicabilidad por
inconstitucionalidad, y teniendo en cuenta, de la misma forma, que por mandato del
literal g) del artículo 8° de la Ley N° 17.997, Orgánica Constitucional del Tribunal
Constitucional, el voto del Presidente de esta Magistratura no dirime un empate, como
el ocurrido en el caso sub-lite, y, no habiéndose alcanzado la mayoría para acoger una
parte del presente requerimiento de inaplicabilidad, éste deberá ser necesariamente
desestimado en dicho acápite, conforme será explicitado en los respectivos votos
expuestos en la segunda parte de esta sentencia;

TERCERO: Que, en lo concerniente a la impugnación a la norma acogida, el
razonamiento será explicitado en la primera parte de la sentencia de autos;




PRIMERA PARTE



IMPUGNACIÓN A LOS ARTÍCULO 166 Y 171, INCISO SEGUNDO, DEL
CÓDIGO SANITARIO.

CUESTIÓN DE CONSTITUCIONALIDAD

CUARTO: Que, en la especie, se trata de dos disposiciones del Código
Sanitario vinculadas entre sí, cuya aplicación en sede administrativa y judicial no
puede sino menoscabar el derecho a un procedimiento justo y racional, asegurado por
el artículo 19, N° 3, de la Carta Fundamental.

En efecto, según se explicitará, las normas legales impugnadas generan en este
caso una forma de actuar que la Constitución proscribe, la que consiste en que un acta
de inspección levantada in situ sea suficiente y baste por sí sola para dar por
establecida una infracción, haciendo ilusorio el derecho a defensa que le asiste al
imputado en el procedimiento administrativo que sigue a continuación, así como en
el ulterior proceso judicial de reclamación.

Del problema antes singularizado quedan fuera múltiples tópicos que no
conciernen al reparo normativo denunciado por el requirente. Por ello, discurrir
acerca de la integridad física y el derecho a la vida, la seguridad social, o la seguridad

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UN MIL QUINIENTOS CINCUENTA Y SIETE




laboral, como bases para decidir este caso, a más de situar la contienda en una órbita
ajena a la que le es propia, hace perder de vista el real conflicto de constitucionalidad;

ANTECEDENTES GENERALES

QUINTO: Que, por de pronto, conviene tener presente que las normas del
Código Sanitario, bajo examen, fueron adoptadas -primero en 1931 y luego en 1968-
estando vigente la Constitución de 1925. Es decir, no existiendo todavía aquel
imperativo constitucional en orden a que los órganos del Estado deben actuar previo
un procedimiento justo y racional, establecido recién en 1976 por el Acta
Constitucional N° 3 (artículo 1°, N° 3, inciso quinto) y ahora por la Constitución
vigente (como artículo 19, N° 3, inciso sexto).

El Tribunal Constitucional se refirió en extenso a esta evolución, en la
normativa y la jurisprudencia chilenas, en su STC Rol N° 2682-14 (considerandos 5° al
10°), en términos tales que se dan por reproducidos íntegramente en esta oportunidad;

SEXTO: Que, desde una óptica superior, cabe tener además en cuenta que la
Constitución vigente innovó radicalmente con respecto a la pasada Carta de 1925, al
otorgarle primacía a la persona humana por sobre el Estado, de manera expresa en su
Capítulo I “Bases de la Institucionalidad” (STC Roles N°s. 5572-18 y 5650-18).

Lo anterior encuentra su génesis inmediata en los principios que sustentaron
la aprobación de la Ley Fundamental de la República Federal de Alemania, de 1949,
desde que en el borrador de la Convención Constitucional en Herrenchiemsee se
dejara constancia explícita de que “El Estado existe por el bien del hombre, no el
hombre por el bien del Estado” (Christian Bumke y Andreas Voßkuhle, German
Constitutional Law, Oxford University Press, pág. 3). En tanto que su génesis mediata
se encuentra en las instituciones de ancestro hispano que inspiraron los orígenes de la
legislación nacional (Gabriel Bocksang, 2015, El nacimiento del derecho administrativo
patrio de Chile (1810-1860), Santiago de Chile, Thomson Reuters, págs. 2-3);

SÉPTIMO: Que el artículo 1°, inciso cuarto, constitucional recoge
explícitamente tal principio, expresando que “El Estado está al servicio de la persona
humana y su finalidad es promover el bien común”, añadiendo enseguida que esto no
puede sino lograrlo “con pleno respeto a los derechos y garantías que esta
Constitución establece”. De donde se sigue, a contrario, que el bien común no puede
hallar obstáculo allí donde no hay más que abuso de un derecho o cuando un derecho
amerita ser restringido o limitado, por razones cualificadas y sin afectar su contenido
esencial.

En este entendido, el Código del ramo describe la necesidad pública específica
que, dentro de la prosecución del bien común general, incumbe a las autoridades
sanitarias, al señalar en su artículo 1° que éste “rige todas las cuestiones relacionadas
con el fomento, protección y recuperación de la salud de los habitantes de la
República, salvo aquellas sometidas a otras leyes”.

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UN MIL QUINIENTOS CINCUENTA Y OCHO




A resultas de lo cual enseguida se verá que las normas impugnadas no se
justifican, ni en la necesidad de enfrentar el ejercicio ilegítimo de un derecho, ni en un
mandato racional que -por esos conceptos- haga imperativo limitar los derechos
reseñados en el artículo 19, N° 3, de la Carta Fundamental;



PROCEDIMIENTO JUSTO Y RACIONAL, EN SEDE ADMINISTRATIVA Y
JUDICIAL

OCTAVO: Que, ahora bien, respecto al actuar de los órganos del Estado, el
artículo 7° de la Constitución formula una clara distinción, entre el deber que tienen
de hacerlo dentro de su “competencia” y -además- de proceder “en la forma que
prescriba la ley” (inciso primero).

En la especie, no está controvertida la competencia que posee el SEREMI de
Salud de la Región Metropolitana de fiscalizar el estricto cumplimiento de las leyes
sanitarias, con miras a cuidar la salud pública y el bienestar higiénico en el territorio
de su competencia.

En cambio, la presente cuestión sí guarda relación con aquella “forma prescrita
por la ley”, esto es, con el procedimiento que la autoridad competente debe observar
antes de consumar una sanción administrativa;

NOVENO: Que, sobre este particular, cabe observar que al Acta N° 164.884,
de 21 de septiembre de 2017 (fs. 59-70), levantada por funcionarios de la Secretaría
Regional Ministerial de Salud Metropolitana, las normas impugnadas del Código
Sanitario le asignan pleno valor de haberse cometido en este caso una infracción.

Asumido lo cual, resultaron estériles los descargos presentados con
posterioridad por el afectado, el 29 de septiembre de 2017 (fs. 85-86), tal como puede
constatarse de la lectura de la Resolución N° 911, que el 06 de febrero de 2018 terminó
sancionándolo (fs. 109-111).

De lo anterior deriva, a su vez, que el reclamo judicial deducido, el 10 de
septiembre de 2018 (fs. 944-983), resultaría inconducente y carente de toda eficacia
real, dado que el artículo 171 del mismo Código prevé que esta acción procesal ha de
ser necesariamente rechazada si la infracción se halla establecida en el acta de
inspección y el monto de la multa se encuentra dentro de los márgenes legales;

DÉCIMO: Que, precisamente, en el Acta referida, junto con estampar la
ocurrencia de un accidente fatal, los fiscalizadores dan cuenta de faltas o apreciaciones
varias relativas al quehacer en que se desarrollaba la faena laboral.

A su turno, la aludida Resolución condena al requirente, acogiendo
íntegramente la versión precedente. No aparece en esta resolución algún
razonamiento propio que justifique desconsiderar los descargos del particular,
revelándose así que éstos no fueron considerados y carecieron de todo efecto útil. Es
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UN MIL QUINIENTOS CINCUENTA Y NUEVE




decir, el Acta y las apreciaciones que en ella se declaran, hicieron plena fe desde un
comienzo, con independencia de las defensas esgrimidas con posterioridad;

DECIMOPRIMERO: Que, al proceder de esta forma, las autoridades
administrativas han actuado ejecutando los artículos 166 y 171, inciso segundo, del
Código Sanitario, merced a los cuales en los sumarios sanitarios “bastará” el acta que
confeccione el funcionario del Servicio “para dar por establecido la existencia de una
infracción”; pudiendo el tribunal de justicia desechar la reclamación de que conoce “si
los hechos que hayan motivado la sanción se encuentren comprobados en el sumario
sanitario de acuerdo a las normas del presente Código”.

Conformando, pues, estas normas un entramado que no se adecúa a los
dictados que conforman al derecho a un procedimiento justo y racional, que asegura
el artículo 19, N° 3, inciso sexto, de la Constitución;

DECIMOSEGUNDO: Que, en efecto, dos cuestionamientos ocasiona el
tratamiento que la ley le asigna al acta elaborada en terreno por el funcionario
fiscalizador; a saber: a) que su objeto o contenido no se limite a dejar constancia de
simples hechos percibidos por el inspector, sino que pueda ampliarse hasta tener por
configurada una “infracción”, y b) que la sola emisión del acta de fiscalización, al
inicio del procedimiento, ya permita considerar “establecida” su comisión.

Lo uno, coarta el derecho a defensa que constitucionalmente le asiste al
imputado, toda vez que en las condiciones anotadas ha de restringirse únicamente a
discutir -si puede- la conclusión a que ha arribado la autoridad.

Lo otro, priva de relevancia práctica a los descargos y a la prueba que, a
posteriori, pueda presentar a su favor el encartado, desde que los hechos, su
calificación jurídica y la conclusión inculpatoria ya quedaron fijos en el expediente con
antelación;

DECIMOTERCERO: Que el Tribunal Constitucional se ha pronunciado
negativamente respecto a los actos de conocimiento emitidos por autoridades
administrativas cuando, lejos de circunscribirse a certificar un hecho, presuponen la
comisión de una infracción y predeterminan el curso del proceso que debe seguirse a
continuación (STC Roles N°s. 6437-19 y 8696-20).

No pudiendo menos que reiterar, en esta oportunidad, que una tal declaración
anticipada de culpabilidad desvirtúa completamente el principio de
contradictoriedad, que ha de presidir todo procedimiento administrativo, coarta el
derecho de la defensa a tener que discurrir únicamente en torno a esa hipótesis en
particular, amén de incentivar -por otro lado- el sesgo confirmatorio del primer
atestado efectuado por la autoridad;




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UN MIL QUINIENTOS SESENTA




DECIMOCUARTO: Que, lo anterior, asimismo altera el orden consecutivo
lógico que debe seguir un proceso cabal, el cual exige una formulación de cargos con
caracteres de acto interlocutorio, como verdad provisoria, antes de sancionar.

Mas, si al comienzo de un expediente sumarial rola ya un acta autosuficiente
de responsabilidad, todas las defensas y actuaciones que tengan lugar a posteriori
corren la desventura de tornarse superfluas e inoficiosas, lo que tampoco se
compadece con la idea de un procedimiento justo y racional;

DECIMOQUINTO: Que el Código Sanitario, en síntesis, en vez de contemplar
un procedimiento con dichas características, distorsiona completa y gratuitamente la
referida exigencia constitucional; sin que ello pueda subsanarse invocando solamente
el aludido “principio de contradictoriedad”, consagrado de manera meramente
nominal en el artículo 10 de la Ley N° 19.880, sobre procedimientos administrativos
en general.

Habida cuenta, lo anterior, de que la Ley N° 19.880 carece de un contenido
operativo que posibilite materialmente un debido proceso adversarial, tal como es
posible hallarlo en su congénere española a la cual se debe. El proyecto de ley que el
año 2004 pretendió establecer en Chile las bases de los procedimientos administrativos
sancionadores (Boletín 3.475-06), estaba encaminado a reconocer las diferencias en la
intensidad de la configuración legal de los principios, dependiendo de si se trata de
una sanción administrativa o bien de otra clase de acto. Dado que a los actos
desfavorables de sanción -en razón de su naturaleza punitiva- deben aplicárseles
todos los principios penales que resguardan a sus destinatarios, es necesario que la
ley que los regule considere tal realidad.

Por ello, no es suficiente para descartar el vicio de constitucionalidad anotado,
la alegación de que la Ley N° 19.880, establecería garantías suficientes para el afectado.
De suerte tal que esta Magistratura se hace un deber -una vez más- expresar la
necesidad de legislar al respecto, normando un específico procedimiento
administrativo sancionador, cumplidor de las garantías de un procedimiento justo y
racional (STC Rol N° 2682-14, y 8823-20);

DECIMOSEXTO: Que los reparos planteados -atinentes al procedimiento
administrativo- se propagan al ámbito judicial, dado que un expediente afinado en
tales condiciones le impide al juez del caso, ulteriormente, ejercer en plenitud sus
funciones de conocer y juzgar, conforme se lo manda el artículo 76 constitucional.

Conclusión que avala el artículo 171, inciso segundo, del Código Sanitario: alea
iacta est contra el reclamante, si pretende levantar una versión alternativa de los
hechos, si busca invocar causales exculpatorias o atenuantes, o si quiere discutir la
moderación de la sanción aplicada. Su acción procesal está legalmente limitada de
entrada, reduciéndose -en la práctica- a poder demostrar un error de hecho o de
derecho incurridos en el acta;

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DECIMOSÉPTIMO: Que, sin perjuicio de lo dicho, conviene subrayar que la
limitación al procedimiento justo y racional, en sede administrativa y judicial, no
encuentra tampoco justificación en alguna razón de bien común que se vincule a las
necesidades públicas que debe satisfacer la autoridad sanitaria, acorde con lo prescrito
en los artículos 1°, inciso cuarto, 65, inciso cuarto, N° 2, de la Constitución, y en el
artículo 3°, inciso primero, de la Ley N° 18.575, orgánica constitucional sobre bases
generales de la Administración del Estado.

A este respecto, no se divisa cómo las restricciones de que se trata puedan
contribuir al fomento, protección y recuperación de la salud de los habitantes de la
República, a que hace mención el artículo 1° del Código Sanitario. De forma que, por
esta disociación lógica, las normas impugnadas resultan asimismo inconstitucionales
(STC Rol N° 2935-15, considerandos 36° y ss., sobre “Examen de Racionalidad” de la
ley).



SEGUNDA PARTE



IMPUGNACIÓN AL ARTÍCULO 174, INCISO PRIMERO, DEL CÓDIGO
SANITARIO

VOTO POR RECHAZAR



Los Ministros señores JUAN JOSÉ ROMERO GUZMÁN (P), GONZALO GARCÍA
PINO, NELSON POZO SILVA, señora MARÍA PÍA SILVA GALLINATO y señor RODRIGO
PICA FLORES, estuvieron por rechazar el reproche formulado a la recién anotada
disposición, por las siguientes razones:

1º El inciso primero del artículo 174 del Código Sanitario dispone: “La infracción
de cualquiera de las disposiciones de este Código o de sus reglamentos y de las
resoluciones que dicten los Directores de los Servicios de Salud o el Director del
Instituto de Salud Pública de Chile, según sea el caso, salvo las disposiciones que
tengan una sanción especial, será castigada con multa de un décimo de unidad
tributaria mensual hasta mil unidades tributarias mensuales. Las reincidencias
podrán ser sancionadas hasta con el doble de la multa original”.
2º En particular, respecto del citado precepto legal, la requirente denuncia que
su aplicación vulnera el principio de tipicidad y de proporcionalidad, toda vez que
no contempla ningún parámetro que permita graduar la sanción en relación con la
entidad de la infracción, de manera que el administrado no cuenta con ninguna
garantía de tipicidad que lo oriente respecto de las consecuencias de sus eventuales
incumplimientos.
3º El inciso primero del artículo 174 del Código Sanitario establece una gama de
sanciones en caso de infracciones a las disposiciones de ese código, de sus

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UN MIL QUINIENTOS SESENTA Y DOS




reglamentos y de las resoluciones que dicte la autoridad sanitaria, cuando estas no
tengan aparejada una sanción especial. En consecuencia, el infractor puede ser
sancionado con multa de un décimo de unidad tributaria mensual hasta mil unidades
tributarias mensuales y, en caso de reincidencia, hasta con el doble de la multa
original; con la clausura de los establecimientos, recintos, edificios, casas, locales o
lugares de trabajo donde se cometiere la infracción; con la cancelación de la
autorización de funcionamiento o de los permisos concedidos; con la paralización de
obras o faenas; con la suspensión de la distribución y uso de los productos de que se
trate, y con el retiro, decomiso, destrucción o desnaturalización de los mismos,
cuando proceda. Ahora bien, ni el referido precepto legal ni ningún otro precepto
contenido en el Código Sanitario contemplan expresamente criterios de graduación
de la sanción.
4º Lo anterior, sin embargo, no debe conducir a afirmar la inconstitucionalidad
del precepto legal, porque dicho precepto, simplemente, confiere una facultad
discrecional a la autoridad sanitaria en el ejercicio de su potestad sancionatoria, vale
decir, otorga a la Administración un margen de apreciación para determinar el monto
de la multa.
La discrecionalidad no significa arbitrariedad y, precisamente, uno de los
elementos que permite distinguir la primera de la segunda es la motivación de los
actos administrativos. En efecto, la motivación opera como una herramienta para el
control jurisdiccional de la discrecionalidad administrativa, aunque esta no es su
única función, toda vez que la motivación también hace posible el ejercicio del
derecho de defensa de los administrados frente a la actuación administrativa, y hay
autores que atribuyen una tercera función a la motivación, cual es servir como
elemento de interpretación de la decisión administrativa (Retortillo, Sebastián (1957).
El exceso de poder como vicio del acto administrativo. Revista de Administración
Pública, (83): 83-177, p. 127).

En su función de instrumento de control de la actividad discrecional de la
Administración, la motivación “debe ser plausible, congruente con los hechos de los
que necesariamente ha de partirse, sostenible en la realidad de las cosas y…
susceptible de ser comprendida por los ciudadanos, aunque no sea compartida por
todos ellos” (Fernández, T.R. (1994). De la arbitrariedad de la Administración.
Madrid: Civitas, p. 82).

5º Por otro lado, las Secretarías Regionales Ministeriales, en tanto órganos
desconcentrados de los ministerios, integran la Administración del Estado y, en
consecuencia, les es aplicable la Ley Nº 19.880. El artículo 1º de esta preceptiva
dispone que, en caso que la ley establezca procedimientos administrativos especiales,
la Ley Nº 19.880 se aplicará con carácter de supletoria. En este sentido, la Contraloría
General de la República ha señalado que “los procedimientos administrativos
especiales que establecen las leyes, deben regirse por las normas contenidas en el
ordenamiento que les da origen, quedando sujetos supletoriamente a las
prescripciones de la ley N° 19.880, en aquellos aspectos o materias respecto de las



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UN MIL QUINIENTOS SESENTA Y TRES




cuales la preceptiva especial no ha previsto regulaciones específicas” (Dictamen Nº
33.448-08, de 18.07.2008).
6º Enseguida, la Ley Nº 19.880, si bien no establece un deber de motivación
general de los actos administrativos, sí impone esta obligación respecto de
determinadas resoluciones: (1) las resoluciones que afecten los derechos de los
particulares, sea que los limiten, restrinjan, priven de ellos, perturben o amenacen su
legítimo ejercicio (art. 11 inciso segundo), (2) las resoluciones que resuelvan recursos
administrativos (art. 11 inciso segundo), (3) las resoluciones que resuelvan las
cuestiones discutidas en el procedimiento administrativo (art. 41) y (iv) las
resoluciones que declaren el abandono del procedimiento o acepten el desistimiento
o la renuncia al derecho en que se funda la solicitud (art. 40).
7º Por consiguiente, las Secretarías Regionales Ministeriales de Salud tienen el
deber legal de motivar los actos administrativos de gravamen, entre los cuales se
encuentran aquellos que aplican sanciones y, por tanto, el ejercicio de las facultades
discrecionales que la aplicación del inciso primero del artículo 174 del Código
Sanitario conlleva no implica un ejercicio arbitrario de poder en la medida que dicha
motivación exista y sea razonable. Sin embargo, es materia de legalidad y no de
constitucionalidad, determinar si el acto administrativo sancionatorio cumplió con la
obligación de motivación y si esta es adecuada y, por tanto, el examen de este
reproche corresponde al juez de fondo, a través del control de la motivación que
funda el acto administrativo reclamado.
8º En consecuencia, cabe descartar que la aplicación del inciso primero del
artículo 174 del Código Sanitario genero efectos inconstitucionales.


VOTO POR ACOGER



Los Ministros señor IVÁN ARÓSTICA MALDONADO, señora MARÍA LUISA
BRAHM BARRIL, y señores CRISTIÁN LETELIER AGUILAR, JOSÉ IGNACIO VÁSQUEZ
MÁRQUEZ, y MIGUEL ÁNGEL FERNÁNDEZ GONZÁLEZ, estuvieron por acoger la
impugnación al artículo 174, inciso primero del Código Sanitario, por las siguientes
consideraciones:

1°) Que, el artículo 174, inciso primero, del Código Sanitario menoscaba las
garantías de tipicidad y de proporcionalidad, aseguradas por el artículo 19, N° 3, de
la Carta Fundamental.

En efecto, según se explicitará, la norma legal genera en este caso una forma
de actuar que la Constitución proscribe, puesto que prevé una potestad inmoderada
que le confiere a la autoridad, tanto para dar por establecido el incumplimiento de
indeterminadas leyes y reglamentos, cuanto para fijar la cuantía de la multa dentro de
una amplia gama que no contiene parámetros de modulación;

2°) Que, solo desde 1965 los principios de tipicidad y proporcionalidad debían
extenderse, desde el orden punitivo judicial al orden punitivo administrativo,

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UN MIL QUINIENTOS SESENTA Y CUATRO




atendida la identidad esencial que media entre las sanciones penales y las sanciones
administrativas, por constituir facetas de una misma y única potestad estatal.

Lo dijo así por primera vez la Corte Suprema en sentencia de inaplicabilidad
pronunciada el 27 de diciembre de 1965, y lo viene ratificando igualmente esta
Magistratura desde su STC Rol N° 244-96 (considerandos 9° y 10°);

TIPICIDAD Y PROPORCIONALIDAD

3°) Que, el artículo 174 del Código Sanitario regula exiguamente el régimen
aplicable al caso en que un particular contraríe las disposiciones sanitarias, facultando
a la SEREMI de Salud respectiva para castigar dichas transgresiones con la pena de
multa, de hasta dos mil unidades tributarias mensuales.

Dice la norma: “La infracción de cualquiera de las disposiciones de este Código
o de sus reglamentos y de las resoluciones que dicten los Directores de los Servicios
de Salud o el Director del Instituto de Salud Pública de Chile, según sea el caso, salvo
las disposiciones que tengan una sanción especial, será castigada con multa de un
décimo de unidad tributaria mensual hasta mil unidades tributarias mensuales. La
reincidencias podrán ser sancionadas hasta con el doble de la multa original” (inciso
primero).

Indiscriminadamente, cualquiera infracción, con independencia de su
gravedad o de la entidad de las necesidades públicas en juego, sin consideración al
contenido de la norma legal o administrativa infringida, trae aparejada una sanción
que puede oscilar, sin parámetros objetivos, desde una multa ínfima hasta otra varias
veces millonaria;

4°) Que la precisión en las descripciones legales de infracciones y penas,
constituye una exigencia que no puede verse relajada cuando los principios de
tipicidad y de proporcionalidad se trasladan desde el orden judicial al orden
administrativo, comoquiera que su inobservancia redunda necesariamente en
mayores riesgos de arbitrariedad e inseguridad jurídica.

Incluso con mayor intensidad deben aplicarse en este último campo. No
únicamente porque aquí es la propia Administración quien norma, fiscaliza y
sanciona (STC Rol N° 4012-17, considerando 43°), sino que asimismo por otras tres
razones:

a) por la indefensión que se produce frente a los Reglamentos, ya que el Código
Sanitario no prevé una acción procesal para recurrir en su contra, al paso que un
reglamento tampoco puede ser impugnado directa e inmediatamente ante los
tribunales vía protección, sino que solo el acto administrativo concreto dictado para
darle aplicación, según puntualizara la Corte Suprema en SCS Rol N° 23.725-2016, de
3 de agosto de 2016 (considerando 2°);



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UN MIL QUINIENTOS SESENTA Y CINCO




b) porque, a pesar de su contenido y naturaleza penal, tales sanciones
administrativas solo se pueden reclamar ante tribunales civiles, y no ante los
tribunales penales, que serían los jueces naturales propiamente hablando,
circunstancia que amerita que esta traslación de principios y garantías se produzca sin
distorsiones que conduzcan a su inefectividad, y

c) porque al juez de lo contencioso solo le es dado controlar una decisión ya
adoptada en un ulterior reclamo de ilegalidad, situación que no permite a los
afectados cuestionar su arbitrariedad ni solicitar a los tribunales que calibren la multa,
según ha apuntado la Corte Suprema en SCS Rol N° 36.953-2019 (considerando 15°)
y, en materia sanitaria, en SCS Rol N° 31.895-2019 (considerando 9°);

5°) Que, tocante ahora al principio de tipicidad en específico, es útil reproducir
el texto del impugnado artículo 174 del Código Sanitario: “La infracción de cualquiera
de las disposiciones de este Código o de sus reglamentos y de las resoluciones […]”.

Correspondiendo observar, de inmediato, que la norma transcrita no consagra
una fórmula residual, aplicable en defecto de otras reglas que especifiquen
infracciones graves al Código Sanitario en materia de seguridad laboral, pues un
análisis sistemático de este cuerpo legal faculta aseverar que en realidad configura la
regla general.

En este sentido, el Libro III, Título III, del Código, titulado “De la higiene y
seguridad de los lugares de trabajo” (artículos 82 al 88), menos que establecer
infracciones en particular, remite a un reglamento aprobar las “normas que deben
reunir los lugares de trabajo, los equipos, maquinarias, instalaciones, materiales y
cualquier otro elemento, con el fin de proteger eficazmente la vida, la salud y el
bienestar de los obreros y empleados y de la población en general” (artículo 82 letra
a);

6°) Que, el alcance amplio de dicho texto, se relaciona con el artículo 184, inciso
primero, del Código del Trabajo, cuyo tenor no es menos vasto e indeterminado: “El
empleador estará obligado a tomar todas las medidas necesarias para proteger
eficazmente la vida y salud de los trabajadores, informando de los posibles riesgos y
manteniendo las condiciones adecuadas de higiene y seguridad en las faenas, como
también los implementos necesarios para prevenir accidentes y enfermedades
profesionales”.

Naturalmente, el legislador puede desarrollar los derechos constitucionales de
la manera más holgada posible, en beneficio de las personas y conforme al antes citado
artículo 1°, inciso cuarto, de la Carta Fundamental. Pero las obligaciones correlativas
al ejercicio efectivo de tales derechos, no pueden ser tan indeterminadas, ni de su
eventual incumplimiento pude derivarse inmediatamente una sanción;

7°) Que, en atención a la vastedad de la obligación que pesaría sobre los
empleadores, ha menester una fiscalización preventiva y correctiva que permita

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UN MIL QUINIENTOS SESENTA Y SEIS




concretar cada deber mediante instrucciones administrativas específicas. Tal como se
desprende de la Ley N° 16.744, sobre Accidentes del Trabajo y Enfermedades
Profesionales, cuyo artículo 16 dispone que: “Las empresas o entidades que implanten
o hayan implantado medidas de prevención que rebajen apreciablemente los riesgos
de accidentes del trabajo o de enfermedades profesionales, podrán solicitar que se les
reduzca la taza de cotización adicional o que se les exima de ella si alcanzan un nivel
óptimo de seguridad” (inciso 1°), agregando que “Las empresas o entidades que no
ofrezcan condiciones satisfactorias de seguridad y/o de higiene, o que no implanten
las medidas de seguridad que el organismo competente les ordene, deberán cancelar
la cotización adicional con recargo de hasta el 100%, sin perjuicio de las demás
sanciones que les correspondan” (inciso 2°).

Esta misma Ley N° 16.744, en su artículo 68, repite que “Las empresas o
entidades deberán implantar todas las medidas de higiene y seguridad en el trabajo
que les prescriban directamente el Servicio Nacional de Salud o, en su caso, el
respectivo organismo administrador a que se encuentren afectas, el que deberá
indicarlas de acuerdo con las normas y reglamentaciones vigentes” (inciso 1°). De
suerte que es “El incumplimiento de tales obligaciones [el que] será sancionado por el
Servicio Nacional de Salud de acuerdo con el procedimiento de multas y sanciones
previsto en el Código Sanitario, y en las demás disposiciones legales…” (inciso 2°).

Coincidentemente con lo apuntado, el DL N° 2.763, de 1979, en su artículo 12,
comete a las Secretarías Regionales del Ministerio de Salud, en lo que ahora importa,
la potestad para “Adoptar las medidas sanitarias que correspondan según su
competencia”, añadiendo que “Las normas, estándares e instrumentos utilizados en
la labor de fiscalización, serán homogéneos para los establecimientos públicos y
privados”;

8°) Que, por otra parte, la remisión que el artículo 174 del Código Sanitario
hace a los “reglamentos”, ha permitido a la autoridad sanitaria dar por transgredidos
en este caso el DS N° 594, de 1999, del Ministerio de Salud.

Siendo indudable que un reglamento no puede crear ni delitos ni infracciones
(STC Rol N° 5304-18, considerando 19°, y STC Rol N° 8823-20, considerando 20°), la
objeción a este respecto solo podría levantarse si la ley a que accede dicho reglamento
describe la infracción con suficiente densidad y precisión. En cambio, si la ley que el
reglamento ejecuta no tipifica infracción alguna, la ley remisora -en este caso el
artículo 174 del Código Sanitario- deviene inconstitucional;

9°) Que el DS N° 594, de 1999, del Ministerio de Salud, regula en lo medular el
Libro Tercero, Título III, y especialmente el artículo 82 del Código Sanitario, mismo
que -como se dijera- no establece infracción alguna, sino que deriva a un reglamento
la fijación de las condiciones de higiene y seguridad que deben reunir los lugares de



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UN MIL QUINIENTOS SESENTA Y SIETE




trabajo y los equipos de protección personal, con el fin de proteger eficazmente la vida
y salud de los trabajadores.

A su turno, el artículo 3° del DS N° 594 -que se dice infringido- no prevé
condiciones precisas de seguridad, sino que se limita a repetir espaciosamente que
“La empresa estará obligada a mantener en los lugares de trabajo las condiciones
sanitarias y ambientales necesarias para proteger la vida y la salud de los trabajadores
que en ellos se desempeñan”.

El artículo 37, inciso primero, del DS N° 594, asimismo dado como incumplido,
utiliza términos todavía más genéricos: “Deberá suprimirse en los lugares de trabajo
cualquier factor de peligro que pueda afectar la salud o integridad física de los
trabajadores”;

10°) Que, como se puede observar, la normativa examinada viene
promoviendo el derecho a la vida e integridad física y psíquica de los trabajadores de
manera amplia y sin restricciones, como no puede ser menos, al tenor del mandato
consagrado en los artículos 5°, inciso segundo, y 19, N° 1, inciso primero, de la
Constitución.

Lo que, obviamente, conlleva obligaciones correlativas, para el Estado y los
empleadores. Sobre los órganos del Estado competentes, como se ha visto, pesa la
obligación primaria de adoptar los estándares administrativos e instrucciones que son
necesarios para connotar y precisar los deberes que asisten concretamente a los
empleadores, amén de tipificar en la ley cuáles de éstos son susceptibles de sanción
en caso de incumplimiento.

No otra obligación se desprende para el Estado del Pacto de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales de 1969, de la Organización de Naciones Unidas, al
reconocer que el derecho al trabajo comprende “la seguridad e higiene en el trabajo”
(artículo 7° letra b), conjuntamente con estatuir el deber de aprobar “las medidas
legislativas” a fin de imprimir “plena efectividad a los derechos aquí reconocidos”
(artículo 2°. 1);

11°) Que, sin embargo, ha quedado en evidencia que el artículo 174 del Código
Sanitario no describe alguna conducta ilícita específica; como tampoco lo hacen las
leyes remitidas que, en la especie, se dicen infringidas. Los reglamentos
supuestamente vulnerados, tampoco acceden a leyes que efectúen dicha tipificación,
al menos explicitando los elementos esenciales que puedan entenderse constitutivos
de una infracción.

Se hace allí alusión a situaciones amplísimas, pero no se individualizan por sus
características propias cuáles son en sí mismos los hechos concretos que se valoran
por sus repercusiones negativas como infracciones.




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UN MIL QUINIENTOS SESENTA Y OCHO




Ello, en circunstancias que la conducta que se sanciona deba estar descrita
previa y sustancialmente en la ley, como garantía lógica y jurídica fundamental,
tendiente a impedir el exceso o abuso por parte del órgano aplicador. En tanto que -
de lo contrario- casi cualquier hecho, o incluso accidente, caso fortuito o fuerza mayor,
podría subsumirse o hacerse calzar, a posteriori, dentro de una tal premisa normativa
abierta y sin límite marginal;

12°) Que, en cuanto al principio de proporcionalidad, este Tribunal
Constitucional se ha manifestado en numerosas oportunidades en su favor,
entendiéndolo como la debida relación de equivalencia entre ilícitos y penas. De
acuerdo a lo expresado por la uniforme jurisprudencia de esta Magistratura, la
exigencia de un equilibrio entre el castigo impuesto y la conducta imputada, se
extiende -como garantía- desde el campo penal a todo el orden punitivo estatal (STC
Rol N° 5018-2018, 6250-2019).

Haciendo notar, además, que las garantías, como la proporcionalidad, vienen
a materializar tanto el derecho constitucional de igualdad ante la ley (artículo 19, N°
2), cuanto aquella garantía que encauza la protección de los derechos del encartado en
un procedimiento justo y racional (artículo 19, N° 3). De allí que este Tribunal haya
valorado que una ley clasifique las infracciones a su normativa en gravísimas, graves
y leves, con un correlativo margen de castigos, además de establecer aquellos criterios
o factores que la autoridad debe considerar al momento de seleccionar la concreta
sanción atribuida (STC Rol N° 2264-2012, considerandos 18° y 19°, y Rol N° 2658-2014,
considerandos 7° a 12°);

13°) Que, al tenor de esta jurisprudencia constitucional, el principio de
proporcionalidad es materia primeramente de la ley, para luego ser objeto del
consiguiente acto singular que aplica la respectiva sanción. Así lo hace el legislador,
al establecer la acción infractora y las penas correlativas, y asimismo cuando considera
la relevancia del bien jurídico protegido e incorpora determinados cuadros con
márgenes mínimos y máximos de punición, dentro de los cuales el órgano de
ejecución podrá juzgar y seleccionar la pertinente pena individual, acorde con ciertos
criterios de graduación indicados en la ley.

Tales marcos y criterios están llamados a operar como límites a la
discrecionalidad del órgano de aplicación, aunque sin eliminar la flexibilidad que
amerita la adopción de una decisión esencialmente particular. Por último, es
pertinente, además, vincular los principios de legalidad y de tipicidad con el de
proporcionalidad, dado que los dos primeros establecen que la infracción debe
describirse en la ley con un grado de completitud tal, que la sanción con que se
amenaza la realización de la conducta descrita, sea una consecuencia equivalente a la
infracción que se busca prohibir;




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UN MIL QUINIENTOS SESENTA Y NUEVE




14°) Que, el artículo 174, inciso primero, del Código Sanitario, expresa que,
cualquier contravención normativa “será castigada con multa de un décimo de unidad
tributaria mensual hasta mil unidades tributarias mensuales”, pudiendo sancionarse
la reincidencia con hasta dos mil unidades tributarias mensuales. Debido a la
descripción recién efectuada, la contrariedad con cualquier norma legal,
reglamentaria o administrativa que aluda genéricamente a una situación ideal u
óptima, podrá ser sancionada en un único rango de multa, sin que se contemple algún
parámetro de graduación que deba ser considerado por la Administración del Estado.

Cuestión que se materializó en el caso concreto de autos, pues para aplicar la
sanción no se observa alguna razón más que la sumaria y críptica alusión a que “los
medios probatorios incorporados por la sumariada según constan a fs. 17-34 de autos,
serán considerados como atenuantes de su responsabilidad en los hechos
constatados” (f. 110). Puntos que no fueron desarrollados en el acto de sanción, por lo
que malamente ayudan a vislumbrar el motivo por el cual la multa asignada fue de
600 UTM.

Finalmente, en cuanto al argumento del Consejo de Defensa del Estado relativo
a que “[…] la ponderación de la gravedad de la infracción se efectúa aplicando un
criterio técnico-sanitario en el que no están ajenos aspectos tales como características
de la actividad fiscalizada, capacidad económica, acceso a tecnologías y personal
técnicamente idóneo para evitar el riesgo o daño sanitario ocasionado, así como la
disposición y facilidades que preste la entidad fiscalizada al proceso de fiscalización,
entre otros […]” (fs. 1.443), al no poder ser connotados cada uno de estos conceptos -
de alguna manera objetiva y contrastable- en la decisión sancionadora, no es posible
que sean considerados por esta Magistratura.



Y TENIENDO PRESENTE lo preceptuado en el artículo 93, incisos primero,
N° 6°, y decimoprimero, y en las demás disposiciones citadas y pertinentes de la
Constitución Política de la República y de la Ley N° 17.997, Orgánica Constitucional
del Tribunal Constitucional,



SE RESUELVE:



1. QUE SE ACOGE EL REQUERIMIENTO DEDUCIDO A FOJAS 1,
POR LO QUE SE DECLARA LA INAPLICABILIDAD POR
INCONSTITUCIONALIDAD DE LOS ARTÍCULOS 166 Y 171, INCISO
SEGUNDO, DEL CÓDIGO SANITARIO , EN LOS AUTOS CARATULADOS
“CONSTRUCTORA CASABLANCA LIMITADA CON FISCO DE CHILE”, ROL
C-28.187-2018, SEGUIDOS ANTE EL 19° JUZGADO DE LETRAS EN LO CIVIL DE


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UN MIL QUINIENTOS SETENTA




SANTIAGO, EN ACTUAL CONOCIMIENTO DE LA CORTE DE APELACIONES
DE SANTIAGO, POR RECURSOS DE CASACIÓN EN LA FORMA Y
APELACIÓN, BAJO EL ROL N° 10.705-2019 (CIVIL). OFÍCIESE.
2. QUE, HABIÉNDOSE PRODUCIDO EMPATE DE VOTOS, NO SE
HA OBTENIDO LA MAYORÍA EXIGIDA POR EL ARTÍCULO 93, INCISO
PRIMERO, NUMERAL 6° DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA PARA DECLARAR
LA INAPLICABILIDAD REQUERIDA, POR LO CUAL SE RECHAZA EL
REQUERIMIENTO DEDUCIDO EN LO CONCERNIENTE AL ARTÍCULO 174,
INCISO PRIMERO, DEL CÓDIGO SANITARIO.

3. ÁLCESE LA SUSPENSIÓN DEL PROCEDIMIENTO DECRETADA
EN AUTOS. OFÍCIESE A TAL EFECTO.



DISIDENCIA

Acordada con el voto en contra de los Ministros señores GONZALO GARCÍA
PINO y NELSON POZO SILVA y señora MARÍA PÍA SILVA GALLINATO, quienes
estuvieron por rechazar el requerimiento en su totalidad, por las siguientes razones:



I.- CONFLICTO CONSTITUCIONAL PLANTEADO

1º La gestión pendiente a la que accede el presente requerimiento tiene su origen
en un accidente laboral sufrido por don Nicolás Marambio. Dicho trabajador fue
contratado como jornalero por la requirente el día 20 de junio de 2017,
desempeñándose al 10 de agosto de 2017 en Avenida Condell 1575, comuna de
Ñuñoa, en una obra de construcción, cuando cayó desde el octavo piso del edificio.
El trabajador se encontraba subiendo materiales al octavo piso de la construcción
mediante un andamio colgante y, en dicha labor, apoyó su cuerpo contra una baranda
de madera que se quebró, lo que provocó su caída desde lo alto. Fruto del accidente,
el trabajador sufrió una fractura en el tobillo derecho y golpes en la espalda. En el acta
de inspección, al Seremi de Salud consignó que no existía procedimiento de trabajo
seguro para la descarga de materiales en andamios colgantes en el momento del
accidente; el trabajador no estaba capacitado en el procedimiento; no existía
especificación del peso máximo que resistían las barandas en el momento del
accidente; y no existían mecanismos de control que advirtieran los riesgos de la
maniobra en el momento del accidente. En atención a ello, con fecha 6 de febrero de
2018, la Seremi de Salud Metropolitana dictó la Resolución Exenta Nº 911/2018,
mediante la cual impuso una multa de 600 UTM a la requirente por infracción a los
artículos 3º, 37º y 53º del DS Nº 594/99 del Reglamento sobre Condiciones Sanitarias
y Ambientales Básicas en los Lugares de Trabajo.




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UN MIL QUINIENTOS SETENTA Y UNO




La empresa requirente presentó reposición en contra de la resolución
sancionatoria. Ésta fue acogida parcialmente por la Seremi de Salud, por Resolución
Exenta Nº 4752/2018, de 11 de julio de 2018, en cuanto rebajó la multa a 400 UTM. La
rebaja se fundó en que la requirente adoptó una serie de medidas correctivas tras el
accidente.

En contra de ambas resoluciones exentas, la requirente dedujo acción de
reclamación de multa administrativa del artículo 171 del Código Sanitario,
solicitando que las referidas resoluciones fueran dejadas sin efecto, por no existir las
infracciones imputadas y, en subsidio, que se rebajara la multa sustancialmente. Con
fecha 27 de junio de 2019, el 19º Juzgado de Letras en lo Civil de Santiago dictó
sentencia definitiva, la que rechazó la reclamación. La requirente dedujo recursos de
casación en la forma y apelación, los que se encuentran pendiente de fallo.

2º El requirente cuestiona tres artículos del Código Sanitario (166, 167 y 174),
alegando que su aplicación es contraria a los incisos primero, sexto y noveno del Nº
3º del artículo 19 de la Constitución. Así, sostiene que el artículo 166 vulnera la igual
protección de la ley en el ejercicio de los derechos y la garantía del debido proceso, al
no poder desvirtuarse los hechos consignados en el acta de fiscalización. Asimismo,
estas infracciones constitucionales también se generan con la aplicación del inciso
segundo del artículo 171, puesto que impide que el juez de fondo valore la prueba
aportada por la sancionada. Por último, el inciso primero del artículo 174 vulnera el
principio de tipicidad y de proporcionalidad, toda vez que no contempla ningún
parámetro que permita graduar la sanción en relación con la entidad de la infracción,
de manera que el administrado no cuenta con ninguna garantía de tipicidad que lo
oriente respecto de las consecuencias de sus eventuales incumplimientos.



II.- CUESTIONES PREVIAS SOBRE LAS QUE EL TRIBUNAL NO SE
PRONUNCIARÁ

3º El Tribunal no debe conocer y resolver sobre cuestiones de hecho. En este caso,
no tiene competencia para evaluar si los actos imputables a la requirente fueron o no
causales del accidente del trabajador, ni si tales actos u omisiones constituyen o no
infracciones reglamentarias. Es el juez del fondo quien resolverá si las sanciones
impuestas por la Seremi de Salud se ajustan a derecho.



III.- CRITERIOS INTERPRETATIVOS DE ESTA SENTENCIA

4º Los criterios interpretativos de esta sentencia son los siguientes. Primero, que
preservar la integridad física y la vida es el mecanismo de protección fundamental de
los trabajadores. Segundo, que estos objetivos constitucionales fundan la seguridad
laboral como derecho fundamental inespecífico de los trabajadores. Tercero, la


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UN MIL QUINIENTOS SETENTA Y DOS




seguridad laboral origina la función de prevención, vigilancia e inspección
administrativa. Cuarto, la institucionalidad de seguridad laboral incorpora a los
empleadores en la función preventiva. Quinto, reserva legal y colaboración
reglamentaria en materia de seguridad laboral. Un sexto criterio es la especificación
de la reserva legal en materia de accidentes del trabajo. Un séptimo criterio es verificar
cómo se hacen presentes los matices de la sanción administrativa en el caso de un
accidente laboral. En octavo lugar, las actividades económicas que entrañan riesgos
deben ser asumidos integralmente.



a.- La integridad física y el derecho a la vida como protección fundamental de los
trabajadores

5º La libertad de trabajo tiene un amplio reconocimiento en nuestra Constitución
y el artículo 19, numeral 16° de la misma, la cautela de un modo tal que se oriente a
“su protección”.

Nuestra jurisprudencia ha entendido reiteradamente que lo protegido es el
“trabajo” (STC 1852, c. 6°; STC 1971, c.9°; STC 2086, c. 8°; STC 2110, c. 8°; STC 2114, c.
8°; STC 2182, c. 8°; STC 21977, c. 8°; STC 2470, c. 8°; 2671; cc. 9° y 21°; 2722, c. 30° y
3016, Cap. VI.I.I). Asimismo, ha sostenido que esta dimensión abarca desde un punto
finalista la protección del trabajador (STC 3016, c.8°).

Esta jurisprudencia parte de un supuesto lógico que es la “protección física y
síquica” del trabajador. No es posible lo uno sin lo otro. O dicho de otra manera, el
primer mandato de protección constitucional es la preservación física y síquica del
trabajador.

6º Por lo mismo, hay un conjunto de presupuestos constitucionales sobre el
trabajo que cabe recordar algunos de ellos basados en nuestra jurisprudencia.

“En primer lugar, porque la propia Constitución reconoce una titularidad general
para el ejercicio de derechos constitucionales aplicables a todas las personas (epígrafe
del artículo 19). Esta titularidad no excluye el reconocimiento de titularidades
específicas para el ejercicio de derechos constitucionales. Es así como se reconoce tal
titularidad a los trabajadores (artículo 19, N° 16, incisos quinto y sexto, de la
Constitución) o a las organizaciones sindicales (artículo 19, numeral 19°, inciso
segundo, de la Constitución).

En segundo lugar, porque reconoce todos los derechos fundamentales que se
vinculan directamente en una relación laboral: desde la iniciativa económica (artículo
19, numeral 21°, de la Constitución); el estatuto jurídico de la contratación laboral en
su vertiente individual (libertad de contratación, artículo 19, numeral 16, inciso
segundo, de la Constitución) como asimismo en su dimensión colectiva (negociación
colectiva o derecho de huelga en el artículo 19, numeral 16, incisos quinto y sexto, de


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UN MIL QUINIENTOS SETENTA Y TRES




la Constitución); el reconocimiento de la asimétrica relación empleador “trabajador
que habilita a éste a la constitución de sindicatos (artículo 19, numeral 19°, de la
Constitución), para concluir con el ejercicio de derechos de seguridad social que se
presentan tanto ante contingencias ocurridas durante la relación laboral (accidentes
del trabajo, permisos y licencias) como con ocasión de ella (jubilaciones, montepíos o
desempleo) y cuya regulación la Constitución, en su artículo 19, numeral 18°, encarga
al legislador.” (STC 2846, c. 6°).

7º Asimismo, la STC 3601-17 destacó la orientación preventiva que
comprende la “protección física y síquica” del trabajador: “Incluso, la propia
Constitución autoriza excepcionalísimamente a declarar trabajos “prohibidos” en
razón de la “seguridad” (inciso cuarto del numeral 16 ° del artículo 19). Con ello,
sostiene la relevancia del valor de la seguridad de las personas de los trabajadores lo
cual no impide que puedan realizarse todo tipo de labores, en la medida que se
armonicen con la cautela de estos bienes jurídicos básicos. En tal sentido, es evidente
que si el énfasis está puesto en la preservación de la integridad personal del
trabajador, con mayor razón en su vida. Todo lo anterior, funda una necesaria
orientación preventiva de esta dimensión” (c. 10º).



b.- La seguridad laboral como derecho fundamental inespecífico de los
trabajadores

8º El trabajo es una actividad que entraña riesgos físicos de todo tipo, incluso,
aquellas labores que no se vislumbra cómo podrían tenerlos están expuestas a
contingencias que exigen tomarlas en cuenta.

La doctrina laboralista ha puesto énfasis en este problema así como la propia
Organización Internacional del Trabajo lo encuadra dentro de la necesidad del trabajo
decente. Hugo Cifuentes indica que “es en el derecho a la vida y su protección, y el
establecimiento de condiciones de trabajo en condiciones decentes, como indica la
OIT donde se encuentra en fundamento de exigir la implantación de planes de
prevención y sancionar el incumplimiento de los programas de política pública
definidos al efecto.” (Cifuentes, Hugo. Los riesgos del trabajo y su prevención. Revista
Chilena de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Vol. I. N° 2, 2010, pp. 33-60,
p. 41).

Gabriela Lanata afirma que la prevención en materia de seguridad y salud en el
trabajo es uno de los presupuestos del trabajo decente propiciado por la OIT. En
particular, señala que el derecho de los trabajadores a la seguridad y salud en el
trabajo “no se agota en los meros resguardos frente a los daños profesionales
(accidentes del trabajo y enfermedades profesionales), sino que se ve como una forma
más evolucionada la prevención de la ocupación de los mismos, y cuyo objeto no es
sólo como evitar los riesgos que existen, sin en reducir al mínimo posible todos

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UN MIL QUINIENTOS SETENTA Y CUATRO




aquellos que no se puedan evitar o eliminar.” (Lanata, Gabriela. El derecho de los
trabajadores a la seguridad y salud en el trabajo. Caamaño, Eduardo y Pereira, Rafael
(directores). Estudios de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Tomo VI.
Santiago, Legal Publishing, 2012, pp. 137-184, pp. 137-138).

9º En cuanto a su carácter de derecho fundamental, Gabriela Lanata señala
que: “La Constitución de 1980 no se ha referido de manera directa y expresa al
derecho a la seguridad y salud en el trabajo ni ha garantizado específicamente el
derecho a ser protegido de los riesgos laborales, aspectos que sí han sido recogidos
como tales en la legislación. Sin embargo, la Constitución garantiza el derecho a la
integridad física y psíquica y también el derecho a la salud, que se encuentran en
íntima relación con el derecho a la seguridad en el trabajo (…). Se trata de un derecho
humano esencial que vincula todos los poderes públicos y de acuerdo con la doctrina
de la eficacia horizontal de todos los derechos fundamentales, ésta no se encuentra
subordinada a su desarrollo legislativo, al derivar aquella directamente de la propia
Constitución./ Se trata de un derecho constitucional fundamental, que el año 1992
fuera catalogado de laboral inespecífico por el profesor Palomeque López (...). Es
evidente que no se trata de un derecho fundamental específicamente laboral, pues no
tiene su origen o razón de ser de manera exclusiva en el ámbito del trabajo, pero está
pensado en una protección a todos los ciudadanos, cualquiera sea el ámbito en que se
desenvuelvan, carácter que no pierde el trabajador por desarrollar su actividad en
una empresa (…)./ Lo señalado se traduce concretamente en que el trabajador goza
del derecho constitucional a no sufrir daños en su persona a consecuencia del trabajo
dependiente que realiza y a no ver expuesta su vida y su integridad física y psíquica
a riesgos graves e inmediatos.” (Lanata, Gabriela. Ob. cit., pp. 158-160).

10º Por su parte, Héctor Babace sostiene que los objetivos de los instrumentos
y de las acciones de seguridad y salud en el trabajo están inspirados en una doble
motivación: “Por una parte, se propende a la humanización del trabajo persiguiendo la
mejora de la calidad de vida. Es una expresión de la protección del trabajo como
principio rector de la disciplina jurídica (…)./ Por otra parte, y desde el punto de vista
empresarial, cumplen un objetivo que para algunos es complementario y para otros
primordial, o al menos al mismo nivel que el protector, permitir un mejor desempeño
laboral que redunde en una mayor competitividad.” (Babace, Héctor. Globalización de
la economía y seguridad y salud en el trabajo. Caamaño, Eduardo y Pereira, Rafael
(directores). Estudios de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Tomo VI.
Santiago, Legal Publishing, 2012, pp. 461-481, pp. 465-466). (…)

En consecuencia, sirvan estos criterios doctrinarios para fundar que la seguridad
laboral hace parte de un desafío más general de protección a la población (artículo 1°
inciso 5° de la Constitución), pero que aplicada a la relación laboral se entiende como
un derecho fundamental inespecífico pero esencial para el trabajador y la propia
empresa.

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UN MIL QUINIENTOS SETENTA Y CINCO




c.- La seguridad laboral fundamenta la función preventiva, fiscalizadora e
inspectiva en materia del trabajo

11º La seguridad laboral sin una institucionalidad funcional puede terminar
por desalentar los propósitos buscados. Por lo mismo, esta dimensión se inserta
dentro de la función inspectiva más amplia de la Administración del Estado. “En
general, la inspección corresponde a una técnica de intervención administrativa que
forma parte del género de las comprobaciones que realiza la autoridad para verificar
y controlar el debido cumplimiento de prohibiciones, obligaciones, cargas u otras
prescripciones contenidas en el ordenamiento jurídico y en diversos otros actos
emanados de la autoridad” (Leal Vásquez, Brigitte. La Potestad de Inspección de la
administración del Estado. Memoria de prueba para optar al grado de Licenciado en
Ciencias Jurídicas y Sociales. Santiago, Facultad de Derecho, Universidad de Chile,
2014, pp. 53-56).

En cuanto técnica de intervención, forma parte esencial de la actividad policial o
de ordenación de la administración, puesto que significa limitar o restringir -de
acuerdo al ordenamiento jurídico- el ejercicio de derechos y obligaciones. La
inspección es un tipo de control que realiza la administración sobre ciertas actividades
ejecutadas por los privados, el cual está dirigido, principalmente, a velar por el
cumplimiento de las normas (Rivero Ortega, Ricardo. El Estado Vigilante:
consideraciones jurídicas sobre la función inspectora de la Administración. Madrid,
Tecnos, 1999, p. 75).

12º Sin embargo, la inspección administrativa no sólo verifica el cumplimiento
de las normas jurídicas, sino que, además, los diversos actos administrativos que
condicionan el desarrollo de determinadas actividades, relevantes para el desarrollo
de la sociedad. Así, la inspección puede tener como parámetros de control a las leyes,
reglamentos, autorizaciones de funcionamiento, permisos, etc. La doctrina indica que
consiste en una actividad administrativa ordinaria de intervención, de carácter
ejecutivo, cuya finalidad principal es comprobar la adecuación al ordenamiento
jurídico de los derechos y las obligaciones de los particulares, mediante el uso de
técnicas de recopilación de datos, vigilancia, investigación, entre otras (García Ureta,
Agustín. La Potestad Inspectora de las Administraciones Públicas. Barcelona, Marcial
Pons, 2006, p. 29).

En tal sentido, la inspección administrativa se caracteriza por dos elementos
esenciales: primero, por ser una actividad material y altamente técnica de la
administración y, segundo, por ser una actividad eminentemente instrumental (Leal
Vásquez, Brigitte; Ob.cit. pp. 57-60).

En efecto, la inspección administrativa es una actividad material de la
administración. Ella importa el despliegue de recursos materiales y personales para

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UN MIL QUINIENTOS SETENTA Y SEIS




desenvolverse en los diversos sectores donde ella tiene aplicación. En la práctica, los
órganos de la administración que poseen potestad para inspeccionar, deben contar
con recursos económicos y humanos para realizar de manera periódica inspecciones
en los lugares donde sus competencias deban recaer. Por lo demás, es una actividad
altamente técnica, ya que muchas veces se debe hacer uso de maquinarias,
procedimientos y métodos de investigación para analizar si el objeto inspeccionado
cumple o no con las prescripciones que lo rigen. De la misma manera, el personal a
cargo de la inspección –los inspectores o fiscalizadores– deben contar con una alta
cualificación técnica.

En segundo lugar, la inspección administrativa es una actividad eminentemente
instrumental. Es el medio más paradigmático por el cual la administración puede
comprobar si los estándares normativos que deben cumplir ciertas actividades
económicas o de relevancia social son o no observados. Mediante las inspecciones, la
administración adquiere conocimiento respecto de si se cumplen o no las leyes, los
reglamentos u otras prescripciones contenidos en diversos actos de la autoridad. Si
bien hoy en día la administración cuenta con innumerables mecanismos para obtener
este dato objetivo (entre los que cabe nombrar a deberes legales de información, los
requerimientos particulares de información, las citaciones ante la autoridad, etc.), la
inspección sigue constituyendo el mecanismo clásico y tradicional de control y
fiscalización utilizado por la administración.

13º La inspección cumple dos finalidades básicas. Por una parte, la inspección
cumple una importante función preventiva. Como la administración puede
inspeccionar y fiscalizar en los momentos que ella estime pertinente, recae en los
particulares la necesidad de observar siempre y en cada momento las prescripciones
que rigen el desarrollo de sus actividades. En este sentido, la inspección es útil por
dos razones. Primero, porque otorga una herramienta –el conocimiento– a la
administración para el diseño de mecanismos que eviten la producción de daños y
peligros en el desarrollo de las actividades fiscalizadas. Segundo, porque produce un
evidente efecto intimidatorio sobre los ciudadanos que no son sujetos directos de la
inspección, pero que sí pueden llegar a serlo de manera potencial en el futuro. Así, la
inspección se transforma en “una advertencia de control permanente del
cumplimiento de obligaciones y deberes” (Bermejo Vera, José. La Administración
Inspectora. En: Revista de Administración Pública, 147, p. 53, septiembre – diciembre,
1998).

Por otra parte, la inspección cumple una función correctiva. Ello es así ya que, en
caso de constatarse incumplimientos o indisciplinas normativas, surge la necesidad
de corregir, de forma urgente, los riesgos y peligros que dichas situaciones
signifiquen para la comunidad. A este respecto, cabe hacer una distinción en torno a
la entidad de los daños aparejados a la situación de incumplimiento. Así, en casos
menos graves, la autoridad administrativa otorga un plazo al particular para que

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UN MIL QUINIENTOS SETENTA Y SIETE




ajuste su comportamiento y subsane las deficiencias detectadas tras la inspección. Sin
embargo, en casos de gravedad, la autoridad debe intervenir de inmediato,
corrigiendo de manera rápida y efectiva los daños derivados del incumplimiento.
Esto último tiene lugar, típicamente, mediante la imposición de diversas medidas
cautelares, tales como la clausura, las prohibiciones temporales de funcionamiento, la
prohibición de comercializar ciertos productos, entre otras.



d.- La institucionalidad de seguridad laboral incorpora a los empleadores en la
función preventiva

14º La doctrina reivindica el valor de la prevención al indicar que es “el
elemento central que permite mantener la autonomía del seguro social respecto del
sistema de salud” (Cifuentes, Hugo. Los riesgos del trabajo y su prevención. Revista
Chilena de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Vol. I. N° 2, 2010, pp. 33-60,
p. 35). En efecto, explica que “debe considerarse que los riesgos profesionales son solo
un subconjunto dentro de un riesgo social más amplio el cual es cubierto por los
sistemas de salud y, en ese sentido, con frecuencia diversas voces han llamado a
reintegrar el tratamiento normativo de los riesgos del trabajo al sistema general. No
obstante, es su marcado énfasis en la prevención lo que da su carácter específico, y
justifica la autonomía del seguro social de accidentes del trabajo y enfermedades
profesionales” (Cifuentes, Hugo. Ob. cit., p. 35).

La prevención de los riesgos del trabajo produce impactos tanto en el bienestar
del trabajador y su familia como en la eficiencia de las empresas y la productividad
del país. El incumplimiento, por tanto, de las medidas de prevención genera costos
humanos y materiales. A 2015, de acuerdo a estimaciones de la OIT, cada año, en el
mundo, 2,3 millones de trabajadores mueren a causa de accidentes del trabajo y
enfermedades profesionales, alrededor de 313 millones de trabajadores son víctimas
de accidentes del trabajo no fatales, lo cual significa que 6.400 trabajadores fallecen
cada día por accidentes del trabajo y enfermedades profesionales y 860.000
trabajadores resultan lesionados en el trabajo. Respecto a los costos de no invertir en
la prevención de los riesgos de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales,
la OIT estima que los costos por días no trabajados, subsidios, interrupción de la
producción y gastos médicos representan cerca de un 4% del PIB mundial,
equivalente aproximadamente a 2,8 trillones de dólares (ILO. World Day for Safety
and Health at Work, 28.04.15, pp. 1-2. Disponible en:
https://www.ilo.org/legacy/english/osh/en/story_content/external_files/fs_st_1-
ILO_5_en.pdf).

15º Esta dimensión se traduce en una activa incorporación de los empleadores
en la función preventiva de la seguridad laboral de un modo tal que podemos decir
es esencial en la construcción de la institucionalidad preventiva.


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UN MIL QUINIENTOS SETENTA Y OCHO




La prevención en materia de seguridad y salud en el trabajo ha adquirido cada
vez mayor preponderancia. Así, por ejemplo, en junio de 2006, la OIT adoptó el
Convenio 187, sobre marco promocional para la seguridad y salud en el trabajo de la
OIT, que realza la importancia de una cultura nacional de prevención en materia de
seguridad y salud. La letra d) del artículo 1 de este convenio prescribe: “la expresión
cultura nacional de prevención en materia de seguridad y salud se refiere a una
cultura en la que el derecho a un medio ambiente de trabajo seguro y saludable se
respeta en todos los niveles, en la que el gobierno, los empleadores y los trabajadores
participan activamente en iniciativas destinadas a asegurar un medio ambiente de
trabajo seguro y saludable mediante un sistema de derechos, responsabilidades y
deberes bien definidos, y en la que se concede la máxima prioridad al principio de
prevención”. Este convenio fue promulgado en Chile el año 2011, mediante el DS. N°
72, del Ministerio de Relaciones Exteriores.

16º En ejecución del citado Convenio N° 187, Chile estableció la Política
Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo, contenida en el Decreto Supremo N° 47,
de 2016, del Ministerio del Trabajo y Previsión Social, la que deberá ser revisada cada
cuatro años.

La Política Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo promueve el desarrollo
de un enfoque preventivo en materia de seguridad y salud en el trabajo. En efecto, en
el punto I.2 de su artículo primero previene: “El enfoque de las acciones derivadas de
la Política será la prevención de los riesgos laborales por sobre la protección de éstos,
desde el diseño de los sistemas productivos y puestos de trabajo, priorizando la
eliminación o el control de los riesgos en el origen o fuente”. (…) En el ámbito de los
responsables en la ejecución de la Política Nacional de Seguridad y Salud en el
Trabajo, se mencionan cuatro actores: Gobierno, empleadores, trabajadores y los
organismos administradores del Seguro Social a que se refiere la Ley N° 16.744.
Respecto a los empleadores, la Política Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo
establece, en la letra B) del punto IV del artículo primero, que a ellos les
corresponderá, entre otras actividades: “1. La mantención de condiciones y ambientes
de trabajo seguro y saludable, eliminando o controlando todos aquellos riesgos que
puedan afectar la vida, salud y dignidad de sus trabajadores y trabajadoras de
conformidad a los principios y objetivos de esta Política./ 2. El cumplimiento de la
normativa de seguridad y salud respecto de todos los trabajadores y trabajadoras,
debiendo implementar en los lugares de trabajo un apolítica y un programa de
gestión de riesgos, el que considerará el principio de la mejora continua y el
cumplimiento eficiente y efectivo de las medidas adoptadas./ 3. La realización de
acciones permanentes de difusión y promoción de la seguridad y salud en los lugares
de trabajo, en el marco de una gestión preventiva permanente de los riesgos laborales
que incluya los accidentes de trayecto./ 4. La formación y capacitación de todos sus
trabajadores y trabajadoras en materias de seguridad y salud en el trabajo,


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UN MIL QUINIENTOS SETENTA Y NUEVE




considerando los riesgos presentes en el lugar de trabajo y su impacto en la salud./ 5.
La adopción de medidas para fortalecer la labor y funcionamiento de los Comités
Paritarios de Higiene y Seguridad y delegados de prevención en aquellas empresas
que no estén obligadas a constituir tales comités (…)”.

17º Con todo, cabe señalar que la prevención es un principio que ha informado
desde un inicio las leyes de seguridad y salud en el trabajo en nuestro país. En efecto,
la Ley N° 16.744, de 1968, apuntó a la prevención de diversas maneras.

Así, por ejemplo, su artículo 16º promueve la implementación de medidas de
prevención por partes de los empleadores, premiando a aquellas empresas que hayan
implementado medidas de prevención que rebajen apreciablemente los riesgos de
accidentes del trabajo o las enfermedades profesionales, facultándolas para solicitar
que se les reduzca la tasa de cotización adicional e, incluso, a que les exima de ella si
alcanzan un nivel óptimo de seguridad. Como contrapartida, aquellas empresas que
no ofrezcan condiciones satisfactorias de seguridad y/o higiene, o que no implanten
las medidas de seguridad que el organismo competente les ordene, deberán cancelar
la cotización adicional con recargo de hasta el 100%.

Al respecto, el mensaje con el cual se inició la tramitación de la Ley N° 16.744
indica que se “contempla como estimulante de la prevención, rebajas o recargos de la
cotización para aquellas empresas que implanten medidas especiales de prevención
o para aquellas otras que ofrezcan condiciones insuficientes de prevención, higiene y
seguridad. Estos recargos y rebajas sí que son verdaderos estímulos para la
prevención, desde el momento en que tanto unos como otros implican, para la
empresa de que se trata, una obligación distinta, perjudicada o mejorada en relación
con las demás empresas de la misma actividad. Y significarán, en otros términos, una
contribución a la prevención por parte de los organismos administradores cuando
concedan una rebaja, o una sanción para las empresas que no adopten las medidas de
prevención higiene y seguridad que le sean prescritas, cuando le apliquen un
recargo” (BCN, Historia de la Ley N° 16.744, p. 8).

También la exigencia de constitución de los Comités Paritarios de Higiene y
Seguridad, prevista en el artículo 66, es manifestación de esta orientación preventiva.
En efecto, dicha disposición establece la obligación para toda industria o faena con
más de 25 trabajadores de constituir uno o más Comités Paritarios de Higiene y
Seguridad, que entre otras funciones, tiene la de “[i]ndicar la adopción de todas las
medidas de higiene y seguridad, que sirvan para la prevención de riesgos
profesionales”. Además, las empresas mineras, industriales o comerciales con más de
100 trabajadores deberán constituir un Departamento de Prevención de Riesgos
Profesionales. Junto con ello, el artículo 67 dispone que “[l]as empresas o entidades
estarán obligadas a mantener al día los reglamentos internos de higiene y seguridad
en el trabajo y los trabajadores a cumplir con las exigencias que dichos reglamentos
les impongan.”.

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UN MIL QUINIENTOS OCHENTA




A su turno, el artículo 68 prescribe que “[l]as empresas o entidades deberán
implantar todas las medidas de higiene y seguridad en el trabajo que les prescriban
directamente el Servicio Nacional de Salud o, en su caso, el respectivo organismo
administrador a que se encuentren afectas, el que deberá indicarlas de acuerdo con
las normas y reglamentaciones vigentes”, agregando que el incumplimiento de tales
obligaciones “será sancionado por el Servicio Nacional de Salud de acuerdo con el
procedimiento de multas y sanciones previsto en el Código Sanitario, y en las demás
disposiciones legales, sin perjuicio de que el organismo administrador respectivo
aplique, además, un recargo en la cotización adicional, en conformidad a lo dispuesto
en la presente ley.”.

18º En el ámbito reglamentario, el Decreto Supremo N° 40, de 1969, del
Ministerio del Trabajo y Previsión Social, que aprueba reglamento sobre prevención
de riesgos profesionales, impone a las empresas que ocupen más de 100 trabajadores
la obligación de contar con un Departamento de Prevención de Riesgos Profesionales
(art. 8º), así también exige a todas las empresas establecer y mantener al día un
reglamento interno de seguridad e higiene en el trabajo (art. 14) y a informar, en forma
oportuna y conveniente, a todos sus trabajadores acerca de los riesgos que entrañan
sus actividades, de las medidas preventivas y de los métodos de trabajo correctos (art.
21).

19º Por su parte, el Libro II del Código del Trabajo dispone sobre la protección
a los trabajadores y, en particular, el artículo 184 de este cuerpo legal impone
expresamente al empleador un deber de seguridad hacia los trabajadores, el cual
comprende también una dimensión preventiva, en cuanto la referida disposición
legal señala que “[e]l empleador estará obligado a tomar todas las medidas necesarias
para proteger eficazmente la vida y salud de los trabajadores, informando de los
posibles riesgos y manteniendo las condiciones adecuadas de higiene y seguridad en
las faenas, como también los implementos necesarios para prevenir accidentes y
enfermedades profesionales”.

20º De acuerdo a lo expuesto, el deber de seguridad del empleador desde un
inicio ha sido concebida no solo en términos de protección luego de ocurrido el
accidente laboral, sino también de prevención.



e.- Reserva legal y colaboración reglamentaria en materia legal

21º De acuerdo a nuestra jurisprudencia, en el ámbito de la colaboración
reglamentaria a la ley hay que distinguir, según la materia.

En primer lugar, hay que recordar que toda ley puede (y quizás debe) ser
concretada mediante reglamentos que la ejecuten, siendo facultad especial del
Presidente de la República ejercer la potestad reglamentaria en todas aquellas
materias que no sean propias del dominio legal, sin perjuicio de la facultad de dictar

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UN MIL QUINIENTOS OCHENTA Y UNO




los demás reglamentos, decretos e instrucciones que crea convenientes para la
ejecución de las leyes (artículo 32, numeral 6°, de la Constitución).

Como ya nos preguntamos en la Sentencia Rol 2846, “la potestad reglamentaria
de ejecución de las leyes, ¿requiere siempre de una ley habilitante que la establezca?
Pues, categóricamente, no. El mandato constitucional es claro, es potestad
presidencial determinar la conveniencia de una reglamentación de detalle. Por ende,
si existiese una sentencia que acogiese la parte que remite a los reglamentos, no haría
desaparecer la potestad reglamentaria sino que declararía inaplicable esa habilitación
específica. De lo anterior, podría cuestionarse que, teóricamente, cualquier
habilitación legislativa nunca abrogaría la potestad reglamentaria. Por lo mismo,
¿tendrá sentido impugnar la norma habilitante? Por supuesto que lo tiene en la
medida que se demuestre que se incurrió en una habilitación fuera del marco
constitucional, que afecta derechos fundamentales en su esencia, que facilita la
deslegalización de contenidos o que otorga un mandato de tal naturaleza arbitrario y
discrecional que desvirtúe los derechos constitucionales impugnados imponiendo
nuevos requisitos o tributos indeterminados, inespecíficos (sentencia del Tribunal
Constitucional Rol N° 325, considerando 40°) y desproporcionados. Esto es, le
corresponde al requirente probar de qué manera la habilitación legal deviene en una
colaboración reglamentaria inconstitucional” (STC 2846, c. 14°)

22º Sin embargo, “en el examen de los presupuestos constitucionales de orden
laboral ya mencionamos la doble flexibilidad de la colaboración reglamentaria. No
sólo existe la habilitación general a la potestad reglamentaria de ejecución del
Presidente de la República (artículo 32, numeral 6°, de la Constitución), sino que la
Constitución determina el ámbito de la ley, ampliando el espacio de la regulación
reglamentaria, puesto que el artículo 63, numeral 4°, de ella, limita la reserva de ley
sólo a aquellas materias básicas relativas al régimen jurídico laboral, sindical,
previsional y de seguridad social. Con ello, el constituyente dispone un ámbito
coherente y continuo desde la exclusividad de la iniciativa de ley en materias
laborales y de seguridad social en manos del Presidente de la República (artículo 65,
numerales 4°, 5° y 6°, de la Constitución) hasta su determinación reglamentaria, sea
autónoma o de ejecución. El objetivo es reducir el alcance del poder del Congreso
Nacional en la innovación normativa en esa esfera. Sin embargo, hay una segunda
razón para restringir las materias de ley sólo a la normativa básica (esto es a la
esencial, suficiente y necesaria), que es la existencia de otras fuentes de derecho que
emergen desde la propia relación laboral para efectos concretos. Se trata del espacio
de las negociaciones entre el empleador y los trabajadores que dan curso a contratos
colectivos de trabajo. Estos contratos son una fuente singular y sui generis en la
relación normativa y tienen un valor que supera la mera condición contractual. En tal
sentido, la legislación habilita estas formas en las cuales, desde la relación laboral



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negociada entre empleador y trabajadores, se adaptan, concretan y profundizan
derechos y deberes de la misma.” (STC 2846, c. 15°).

23º Conforme a esta pauta más amplia de colaboración reglamentaria en
materia laboral, es necesaria precisar, ahora a efectos del caso concreto, cómo
concurre la especificación de la relación ley – reglamento en materia de seguridad
laboral y con ocasión de accidentes laborales.



f.- La reserva legal frente a accidentes del trabajo

24º Como ya lo habíamos visto, es preciso reafirmar que la potestad
reglamentaria tiene fundamento constitucional (art. 32 N° 6 CPR), y su alcance abarca
todas las materias que no son de dominio legal, y la ejecución de las leyes. Y en estas
materias existe un mandato de colaboración reglamentario aún más amplio puesto
que la reserva legal se limita a las “materias básicas” del régimen jurídico laboral,
sindical, previsional y de seguridad social” (artículo 63, numeral 4° de la
Constitución).

Como hemos sostenido, esta materia se vincula al ámbito laboral pero desde el
punto de vista de una regulación autónoma del seguro de salud aplicable a los
accidentes del trabajo.

25º Corresponde preguntarnos acerca de la existencia de fuentes legales que
permitan la imposición de obligaciones y la infracción de normas reglamentarias
propiamente tales. Lo anterior, exige identificar si los mandatos normativos estaban
en fuente legal y de qué manera se produce la colaboración reglamentaria admitida
por la Constitución.

26º La fuente normativa legal que orienta los mandatos relativos a accidentes
laborales que resguarden la vida e integridad física de los trabajadores está
identificada en un conjunto variado de preceptos de rango legal.

A lo menos hay tres cuerpos legales que los especifican (Código Sanitario, Código
del Trabajo y Ley N° 16.744), según pasaremos a explicar. Primero, el propio Código
Sanitario que se impugna en algunos artículos tiene otras normas que orientan lo que
se estima ausente.

En este caso, el Código Sanitario opera bajo la tríada: norma, reglamento y
medidas de ejecución y cumplimiento. En cuanto a las normas el artículo 1° del
Código Sanitario prescribe que este Código “rige todas las cuestiones relacionas con
el fomento, protección y recuperación de la salud de los habitantes de la República”.
En este sentido, el Título III del Libro III de dicho Código regula expresamente “la
higiene y seguridad en los lugares de trabajo”.

El artículo 82 del mismo mandata a los reglamentos establecer normas que
regulen a) las condiciones de higiene y seguridad que deben reunir los lugares de
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UN MIL QUINIENTOS OCHENTA Y TRES




trabajo, los equipos, maquinarias e instalaciones, “con el fin de proteger eficazmente
la vida, la salud y bienestar de los obreros y empleados y de la población en general”;
b) las medidas de protección sanitaria y de seguridad que deben adoptarse para la
extracción, elaboración y manipulación de sustancias producidas o utilizadas en los
lugares en que se efectúe trabajo humano; c) las condiciones de higiene y seguridad
que deben reunir los equipos de protección personal y la obligación de su uso.

Bajo estos mandatos generales, el artículo 2° dispone que “el Presidente de la
República dictará, previo informe del Director General de Salud, los reglamentos
necesarios para la aplicación de las normas contenidas en el presente Código.” Y el
artículo 82 lo especifica en las materias indicadas.

27º El segundo cuerpo legal que se hace cargo de la materia es el propio Código
del Trabajo, el que en su artículo 184 regula lo siguiente: “El empleador estará
obligado a tomar todas las medidas necesarias para proteger eficazmente la vida y
salud de los trabajadores, informando de los posibles riesgos y manteniendo las
condiciones adecuadas de higiene y seguridad en las faenas, como también los
implementos necesarios para prevenir accidentes y enfermedades profesionales.
Deberá asimismo prestar o garantizar los elementos necesarios para que los
trabajadores en caso de accidente o emergencia puedan acceder a una oportuna y
adecuada atención médica, hospitalaria y farmacéutica. Los organismos
administradores del seguro de la ley Nº 16.744, deberán informar a sus empresas
afiliadas sobre los riesgos asociados al uso de pesticidas, plaguicidas y, en general, de
productos fitosanitarios. Corresponderá también a la Dirección del Trabajo fiscalizar
el cumplimiento de normas de higiene y seguridad en el trabajo, en los términos
señalados en el artículo 191, sin perjuicio de las facultades conferidas a otros servicios
del Estado en virtud de las leyes que los rigen. La Dirección del Trabajo deberá poner
en conocimiento del respectivo Organismo Administrador de la ley Nº 16.744, todas
aquellas infracciones o deficiencias en materia de higiene y seguridad, que se
constaten en las fiscalizaciones que se practiquen a las empresas. Copia de esta
comunicación deberá remitirse a la Superintendencia de Seguridad Social. El referido
Organismo Administrador deberá, en el plazo de 30 días contado desde la
notificación, informar a la Dirección del Trabajo y a la Superintendencia de
Seguridad, acerca de las medidas de seguridad específicas que hubiere prescrito a la
empresa infractora para corregir tales infracciones o deficiencias. Corresponderá a la
Superintendencia de Seguridad Social velar por el cumplimiento de esta obligación
por parte de los Organismos Administradores.”.

28º El tercer cuerpo legal referido a la materia es la Ley N° 16.744, que establece
normas sobre accidentes del trabajo y enfermedades profesionales. En su artículo 65
dispone que “corresponderá al Servicio Nacional de Salud la competencia general en
materia de supervigilancia y fiscalización de la prevención, higiene y seguridad de



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UN MIL QUINIENTOS OCHENTA Y CUATRO




todos los sitios de trabajo, cualesquiera que sean las actividades que en ellos se
realicen.

La competencia a que se refiere el inciso anterior la tendrá el Servicio Nacional
de Salud incluso respecto de aquellas empresas del Estado que, por aplicación de sus
leyes orgánicas que las rigen, se encuentren actualmente exentas de este control.

Corresponderá, también, al Servicio Nacional de Salud la fiscalización de las
Instalaciones médicas de los demás organismos administradores, de la forma y
condiciones cómo tales organismos otorguen las prestaciones médicas, y de la calidad
de las actividades de prevención que realicen.”

A su turno, el artículo 68 establece que “las empresas o entidades deberán
implantar todas las medidas de higiene y seguridad en el trabajo que les prescriban
directamente el Servicio Nacional de Salud o, en su caso, el respectivo organismo
administrador a que se encuentren afectas, el que deberá indicarlas de acuerdo con
las normas y reglamentaciones vigentes.

El incumplimiento de tales obligaciones será sancionado por el Servicio Nacional
de Salud de acuerdo con el procedimiento de multas y sanciones previsto en el
Código Sanitario, y en las demás disposiciones legales, sin perjuicio de que el
organismo administrador respectivo aplique, además, un recargo en la cotización
adicional, en conformidad a lo dispuesto en la presente ley.

Asimismo, las empresas deberán proporcionar a sus trabajadores, los equipos e
implementos de protección necesarios, no pudiendo en caso alguno cobrarles su
valor. Si no dieren cumplimiento a esta obligación serán sancionados en la forma que
preceptúa el inciso anterior.

El Servicio Nacional de Salud queda facultado para clausurar las fábricas,
talleres, minas o cualquier sitio de trabajo que signifique un riesgo inminente para la
salud de los trabajadores o de la comunidad.”

29º De la descripción anterior se revela una amplia cobertura legal que va
desde la identificación de finalidades (proteger eficazmente la vida, la salud y bienestar),
de sujetos obligados (el empleador estará obligado a tomar todas las medidas …), con
obligaciones prestacionales relativa a las exigencias de medios de seguridad (las
empresas deberán proporcionar a sus trabajadores, los equipos e implementos de protección
necesarios), con obligaciones de informar (informando de los posibles riesgos), con la
identificación de condiciones de funcionamiento de la empresa y de los medios
mismos (las condiciones de higiene y seguridad que deben reunir los equipos de protección
personal y la obligación de su uso) y de todo el entramado de una institucionalidad de
seguridad laboral (las empresas o entidades deberán implantar todas las medidas de higiene
y seguridad en el trabajo que les prescriban directamente el Servicio Nacional de Salud o, en
su caso, el respectivo organismo administrador a que se encuentren afectas).


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UN MIL QUINIENTOS OCHENTA Y CINCO




30º Esos mandatos legales pueden contrastarse con las normas reglamentarias
que se estimaron infringidas.

Mediante resolución Nº 911, de 6 de febrero de 2018, la Secretaría Regional
Ministerial de Salud de la Región Metropolitana sancionó a la requirente por
infracción a los artículos 3º, 37º y 53º del DS Nº 594/99 del Reglamento sobre
Condiciones Sanitarias y Ambientales Básicas en los Lugares de Trabajo”. Este
Reglamento ejecuta lo dispuesto en los artículos 2° y 9 letra c) y en el Libro Tercero,
Título III, del Código Sanitario y en los artículos 65 y 68 de la Ley N° 16.744.

El artículo 3° del DS N° 594/99 mandata que:

“La empresa está obligada a mantener en los lugares de trabajo las condiciones sanitarias y
ambientales necesarias para proteger la vida y la salud de los trabajadores que en ellos se
desempeñan, sean éstos dependientes directos suyos o lo sean de terceros contratistas que
realizan actividades para ella”.

El artículo 37 del DS N° 594/99 indica que:

“Deberá suprimirse en los lugares de trabajo cualquier factor de peligro que pueda afectar la
salud o integridad física de los trabajadores.

Todos los locales o los lugares de trabajo deberán contar con vías de evacuación horizontales
y/o verticales que, además de cumplir con las exigencias de la Ordenanza General de
Urbanismo y Construcción, dispongan de salidas en número, capacidad y ubicación y con la
identificación apropiada para permitir la segura, rápida y expedita salida de todos sus
ocupantes hacia zonas de seguridad. Las puertas de salida no deberán abrirse en contra del
sentido de evacuación y sus accesos deberán conservarse y sus accesos deberán conservarse
señalizados y libres de obstrucciones. Estas salidas podrán mantenerse entornadas, pero no
cerradas con llave, candado u otro medio que impida su fácil apertura.

Las dependencias de los establecimientos públicos o privados deberán contar con señalización
visible y permanente en las zonas de peligro, indicando el agente y/o condición de riesgo, así
como las vías de escape y zonas de seguridad ante emergencias.

Además, deberá indicarse claramente por medio de señalización visible y permanente la
necesidad de uso de elementos de protección personal específicos cuando sea necesario.

Los símbolos y palabras que se utilicen en la señalización, deberán estar de acuerdo con la
normativa nacional vigente, y a falta de ella con la que determinen las normas chilenas oficiales
y aparecer en el idioma oficial del país y, en caso necesario cuando haya trabajadores de otro
idioma, además en el de ellos”.

Finalmente, el artículo 53 del DS N° 594/99 prescribe que:

“El empleador deberá proporcionar a sus trabajadores, libres de todo costo y cualquiera sea la
función que éstos desempeñen en la empresa, los elementos de protección personal que cumplan
con los requisitos, características y tipos que exige el riesgo a cubrir y la capacitación teórica y

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UN MIL QUINIENTOS OCHENTA Y SEIS




práctica necesaria para su correcto empleo debiendo, además, mantenerlos en perfecto estado
de funcionamiento. Por su parte el trabajador deberá usarlos en forma permanente mientras se
encuentre expuesto al riesgo”.

31º No es tarea del Tribunal Constitucional verificar de qué manera se
complementa el mandato legal con la norma reglamentaria. Nuestra función es
controlar los deslindes externos de dicha función interpretativa legal para hacerse
cargo del reproche que consiste en el establecimiento de una sanción administrativa
sin fuente legal.

En este caso, resulta claro que hay fuente legal que permite y sustenta un
procedimiento sanitario y una sanción administrativa.



g.- Los matices entre la sanción administrativa y la norma penal en un accidente
laboral de un trabajador

32º Previo a explicar los matices cabe considerar que cuando acontece un
accidente laboral puede producirse la necesidad de realizar un sumario sanitario.
Según lo sostenido por la doctrina, “la fiscalización sanitaria tiene por objeto
comprobar el grado de cumplimiento de la normativa legal y reglamentaria que rige
a las diversas actividades empresariales autorizadas (y, por tanto, lícitas) para
proveer a la población bienes o servicios que no afecten o pongan en peligro a la salud
pública.” [Leal Vásquez, Brigitte; Ob.cit., p. 231]. El Código Sanitario permite a los
funcionarios competentes inspeccionar y registrar cualquier recinto (art. 155), y
levantar un acta para dejar constancia de los hechos que constituyen infracción,
actuando el funcionario como ministro de fe (art. 156). El sumario sanitario puede
iniciarse de oficio o por denuncia de particulares (art. 161), y cuando se trate de
sumarios iniciados de oficio debe citarse al infractor, quien debe concurrir con todos
sus medios probatorios (art. 163), finalmente, establecida la infracción, la autoridad
sanitaria dictará sentencia sin más trámite (art. 167). Esta sentencia es susceptible de
reclamación judicial, en la cual se aplica el procedimiento sumario (art. 171).

33º Desde sus inicios, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha
reiterado que a los procedimientos administrativos sancionatorios se les aplican los
principios penales con matices (STC 2946, 2264, 1413, entre otras). Si bien el Tribunal
no ha explicitado suficientemente estos “matices”, la doctrina afirma que los
fundamentos punitivos del derecho penal y del derecho administrativo son
ontológicamente distintos. “El derecho penal es retrospectivo –sin perjuicio de que
por añadidura pueda cumplir funciones preventivas–, mientras que el derecho
sancionatorio administrativo es prospectivo, es decir, se legitima con miras al buen
funcionamiento de un sector, atiende a la evitación o control de fuentes de peligro y,
por lo mismo, es particularmente receptivo respecto de consideraciones
prevencionistas o de disuasión. Así se reconoce ampliamente desde la dogmática

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UN MIL QUINIENTOS OCHENTA Y SIETE




administrativa y ha quedado plasmado en la jurisprudencia reciente del Tribunal
Constitucional. En el derecho penal, en cambio, mantienen amplia primacía los
puntos de vista –deontológicos y consecuencialistas– que solo consideran como
legítima la pena “merecida” por el injusto cometido, con relativa independencia, en
el plano de la fundamentación general de la sanción, de consideraciones pragmáticas
preventivas o disuasivas.” [Van Weezel, Alex (2017): «Sobre la necesidad de un
cambio de paradigma en el derecho sancionatorio administrativo», Política Criminal,
Vol. 12, N° 24, pp. 997-1043, pp. 1008-9].

34º Considerando estas diferencias, el principio de tipicidad es drásticamente
debilitado: “las atribuciones sancionatorias en sede administrativa cubren un ámbito
incomparablemente más amplio que el fragmentario y excepcional campo de los
ilícitos penales. En efecto, si no hace falta precisar en una ley el presupuesto básico de
aplicación de la sanción administrativa –la conducta que se sanciona–, entonces el
ámbito de su potencial de aplicación se extiende a toda la regulación sectorial. Esto
no implica necesariamente que la sanción sea siempre procedente o que pueda
imponerse sin resguardos o garantías de ninguna clase. Pero ciertamente dentro de
esos resguardos no se encuentra algo parecido a lo que en el derecho constitucional
penal se conoce como principio de tipicidad.” [Van Weezel, Ob. cit., p. 1013].

35º Este debilitamiento de los principios penales es consustancial al derecho
administrativo sancionatorio, por ello “sería un error pretender “redimir” al derecho
sancionatorio administrativo de los supuestos déficits que le aquejarían si se le
compara con el derecho penal, endosándole de un modo siempre matizado y relativo
–y, por lo mismo, tendencialmente nominal– los principios penales. Este camino
presenta todas las desventajas imaginables: priva al derecho sancionatorio
administrativo de su eficacia, o al menos la daña severamente; produce la falsa
apariencia de un derecho sancionatorio plenamente observante de las garantías
penales; se fomenta una expansión descontrolada del derecho sancionatorio
administrativo, bajo el pretexto –más pensado que expresado– de que es
análogamente garantista y, por lo tanto, no constituye una amenaza para los derechos
fundamentales, y se promueve, por las mismas razones, la imposición administrativa
de sanciones cuasi-penales por su magnitud y naturaleza.” [Van Weezel, Ob. cit., p.
1018]. “…en un derecho sancionatorio administrativo configurado realmente para
conseguir sus fines de eficacia y buen funcionamiento de la regulación sectorial, basta
con el régimen de garantías que emana del principio de necesidad de la sanción y de
los principios fundamentales del debido proceso –incluyendo la previsibilidad de las
sanciones–, sin que sea necesario echar mano de las “garantías penales”.” [Van
Weezel, Ob. cit., p. 1029].

36º Adicionalmente, en el ámbito laboral y, en particular, en lo que dice
relación con el deber de seguridad del empleador, el debilitamiento de los principios



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UN MIL QUINIENTOS OCHENTA Y OCHO




penales, en particular, en lo que respecta a la exigencia de tipicidad, cobra particular
relevancia si se atiende al carácter dinámico de ese deber de seguridad.

María Cristina Gajardo señala que este carácter dinámico “lo hace permeable a
los cambios en la forma de hacer el trabajo, a los avances tecnológicos, al marco
regulatorio en que se desenvuelve la actividad del empleador, en fin, a diversas
circunstancias del entorno laboral que van determinando un modo especial de trabajo
que puede influir en la manera de prevenir los riesgos que ello genera y, como
consecuencia, en la forma de dar cumplimiento al deber de protección./ Entonces, el
empleador debe estar constantemente adaptándose a los requerimientos de
seguridad que emanan de su propia actividad, y en este sentido la existencia de
conceptos jurídicamente indeterminados a los efectos del deber de seguridad que
consagra el artículo 184 del Código del Trabajo favorece esa adaptación, pues habrá
que estar a la situación concreta de riesgo, para saber cuáles medidas son las más
eficaces para prevenirla, permitiendo crear condiciones adecuadas de trabajo, y con
qué elementos de protección podrá impedirse que tal riesgo afecte la vida o la salud
de los trabajadores” (Gajardo, María Cristina. (2015). Accidentes del trabajo y
enfermedades profesionales. Santiago: Legal Publishing – Thomson Reuters, p. 26).

37º Aplicado a una cuestión relativa a un accidente laboral de un trabajador, la
configuración de un parámetro penal propiamente a la conducta sancionada
administrativamente, implicaría desbaratar el sentido primario de prevención
normativa de estos accidentes. Asimismo, acontecido el accidente, deja sin protección
real a los trabajadores y a quienes dependen de él. Este modo de concebir garantías
penales se traduciría no sólo en desmedro de derechos laborales sino que afectando
bienes constitucionales que ya explicamos anteriormente. El incremento del estándar
de una sanción que deriva en la protección de la vida de los trabajadores, implicaría
que sólo habría responsabilidad por conductas delictivas o cuasidelictivas
eliminando la perspectiva de riesgo inherente a determinadas actividades. Con ello,
se debilita la protección de la vida e integridad física y síquica de los trabajadores.

Todas estas materias son de dominio reglamentario que estrechamente colabora
con mandatos legales, y al tener el fin de regular conductas y procesos, es coherente
que la infracción de dichos reglamentos tenga aparejada una sanción. En efecto, el
artículo 174 del Código Sanitario prescribe que la infracción de disposiciones legales,
reglamentarias y resoluciones de las autoridades sanitarias, sean castigadas con
multas que van desde 0,1 a 1000 UTM.



h.- Las actividades económicas que entrañan riesgos obliga a asumirlos
integralmente

38º La construcción de obras que implica uso de andamios colgantes por parte
de los trabajadores no es una actividad que, por antonomasia, pueda estimarse exenta

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de riesgos. La función preventiva de vigilancia ambiental y de la salud de los
trabajadores es una exigencia general para todo tipo de empresas y máxime de
aquellas que conviven con la administración de riesgos.

Sustraerse de la responsabilidad por riesgos es renunciar a la condición técnica
de saber manejarlos. Si aquello que hace especial una actividad económica y que
deriva en que otra empresa contrate sus servicios específicos por sus competencias
para hacerse cargo de obras complejas y peligrosas, no puede ser, a la vez, el
fundamento para negarlas. Es desconocer las reglas de precaución básica y alegar, en
definitiva, ignorancia de las normas, las mismas que fundan tu propia habilitación
técnica.

IV.- APLICACIÓN EN EL CASO CONCRETO

39º De acuerdo a lo debatido y criterios que emanan de esta sentencia, no se
infringe el principio de legalidad ni el principio de tipicidad, porque los artículos 82
y 174 del Código Sanitario, el artículo 184 del Código del Trabajo y los artículos 65 y
68 de la Ley N° 16.744 establecen las materias que pueden ser reguladas vía
reglamento, y la sanción correspondiente en caso de infracción. En este caso, el acta
de inspección dio cuenta de una serie de infracciones que resultaron en un accidente
laboral de un trabajador. Desde el punto de vista del derecho administrativo, se
satisface el principio de legalidad porque se trata de una regulación sectorial
(sanitaria) a la que está sometida la requirente.

La determinación del modo en que se cita en la resolución exenta las fuentes
legales que habilitan la colaboración reglamentaria es una cuestión propia de
legalidad. No es una cuestión constitucional verificar la “trazabilidad del fundamento
legal” sino que especificar su concurrencia, cuestión que esta disidencia explica
latamente.

40º Tal como ha establecido el Tribunal, “desde el punto de vista
constitucional, no puede cuestionarse que las normas que regulan una cierta
actividad, deban ser conocidas por quienes la desarrollan. La Constitución exige que
la actividad económica se someta a las “normas legales que la regulen. En este caso,
la actividad de la construcción convoca a una heterogénea regulación […] este tipo de
actividad económica exige un sometimiento a un complejo normativo de distinto
rango. Desde luego, la ley; pero ésta convoca otras normas, de ahí que dicho marco
esté compuesto además por normas administrativas (Ordenanza General de
Urbanismo y Construcciones; planos reguladores, etc.) y normas técnicas, que definen
los estándares de seguridad y calidad de las edificaciones.” (artículo 19, N° 21°).”
(STC 2154, c. 46° y 47°). Como se afirmó en la STC 3601, en este caso “no es posible
renunciar a normas legales, reglamentarias y técnicas que fundan las habilidades que
llevaron a contratar la empresa requirente. No hay ubicuidad para asumir el riesgo
de un contrato y para renunciar a sus consecuencias” (c. 43º).


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UN MIL QUINIENTOS NOVENTA




41º En consecuencia, cabe desestimar el presente requerimiento por no
constatarse infracciones a los incisos primero, sexto y noveno del Nº 3º del artículo 19
de la Constitución.



PREVENCIÓN

El Ministro señor RODRIGO PICA FLORES previene que concurre a la
sentencia, rechazando el requerimiento deducido, salvo respecto de la
impugnación planteada respecto del artículo 166 del Código Sanitario, que es
acogida en base a las siguientes consideraciones:

1°. En lo pertinente, el precepto aludido dispone que “Bastará para dar por
establecido la existencia de una infracción… el acta, que levante el funcionario del Servicio al
comprobarla”, permitiendo asentar como hecho una conducta, la antijuridicidad de la
misma y además el juicio de derecho acerca de su ilicitud, solamente en base al
levantamiento del acta de funcionario fiscalizador.

2°. Que, de tal forma, se supera con creces el estándar común de presunción
de legalidad del acto administrativo, contenida en el artículo 3° de la Ley N° 19.880,
sobre bases generales del procedimiento administrativo, que viene a establecer como
efecto inmediato de los actos administrativos su presunción de legalidad, al disponer
que “Los actos administrativos gozan de una presunción de legalidad, de imperio y
exigibilidad frente a sus destinatarios, desde su entrada en vigencia, autorizando su ejecución
de oficio por la autoridad administrativa, salvo que mediare una orden de suspensión dispuesta
por la autoridad administrativa dentro del procedimiento impugnatorio o por el juez,
conociendo por la vía jurisdiccional.”.

3°. En este orden, la presunción de legalidad determina, a lo menos, que se
presume que el acto ha sido emitido en los casos y formas establecidos por la ley.
Debe tenerse presente además que la presunción de legalidad es uno de los efectos
inmediatos del acto administrativo (en este sentido ver a Bermúdez Soto, Jorge.
(2010). ESTADO ACTUAL DEL CONTROL DE LEGALIDAD DE LOS ACTOS
ADMINISTRATIVOS: ¿QUÉ QUEDA DE LA NULIDAD DE DERECHO PÚBLICO?.
Revista de derecho (Valdivia), 23(1), 103-123. https://dx.doi.org/10.4067/S0718-
09502010000100005), cuestión que ya era enseñada por la doctrina administrativista
desde hace décadas, a pesar de no haber tenido un reconocimiento general en el
sistema de fuentes en el derecho chileno (Por ejemplo, ver Hugo Caldera Delgado, El
acto administrativo, legalidad, efectos e impugnación, Editorial Jurídica de Chile,
1981). Sin embargo, en el caso del artículo 166 se observa que dicho estándar es
superado por varios motivos.

4°. En primer lugar no se establece una presunción, sino que se va mucho
más allá al establecer una forma de “dar por establecida la existencia de una infracción”,
lo que es determinante a la hora de admitir prueba y darle eficacia para determinar

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UN MIL QUINIENTOS NOVENTA Y UNO




una verdad procesal respecto del cumplimiento o incumplimiento de medidas de
seguridad e higiene en el trabajo para el caso concreto de que se trate. Así, el dar por
establecida la infracción en sede administrativa con la sola acta del fiscalizador hace
estéril el fondo del reclamo de ilegalidad, pues la determinación del hecho y de la
infracción en sede administrativa se hace, en los hechos, incontrovertible en sede
judicial, al ser apriorística e inamovible, desde que fue fijada por el fiscalizador en el
acta.

5°. Que, a diferencia de lo resuelto en la disidencia de la causa Rol 8696-20,
de esta Magistratura -mediante el cual se impugnaba el inciso final del artículo 125
de la ley N° 18.892, a propósito de la denuncia de los funcionarios del servicio y
personal de la armada y carabineros, que servirá como presunción de haberse
cometido la infracción-, en el caso del artículo 166 del Código Sanitario, el acto
administrativo no sirve como una mera presunción de haber cometido una infracción,
sino más bien se erige como un hecho indiscutible y probado a partir de requisitos
mínimos, en afectación de los derechos de la parte requirente.

6°. En segundo lugar, se determina que el derecho a defensa en sede
jurisdiccional se ve mermado, pues en su dimensión material, es decir, de contenido
y eficacia, pues a pesar de lo que se alegue y de la prueba que se rinda en contrario,
la sola acta “Bastará para dar por establecido la existencia de una infracción”, que
tiene elementos de hecho y derecho, todos los cuales se dan por inamovibles.

7°. En este sentido, el derecho a defensa incluye la posibilidad de plantear
una teoría del caso con elementos de hecho y derechos diferentes de los de la
contraparte y a aportar prueba en tal sentido y en contra de la que sea proveída por
la contraparte. En coherencia con lo precedentemente expuesto, si el hecho y la
calificación jurídica del mismo se dan por acreditados antes del proceso, tales
elementos del derecho a defensa se ven mermados, volviéndose estériles e ineficaces,
deviniendo la reclamación en un simple examen formal de elementos de competencia,
investidura regular y casos y formas establecidos por la ley para actuar.

8°. En tercer lugar, quien ha ejercido la profesión en el litigio y la gestión de
procesos sabrá que las actas de fiscalización el sumario sanitario y el resultado de su
reclamación constituyen algunas de las pruebas más relevantes en un posterior juicio
de indemnización por accidentes del trabajo, en sede de judicatura laboral
especializada al amparo de la norma de competencia del artículo 420 del Código del
Trabajo y de la Ley N° 16.744 sobre accidentes del trabajo y enfermedades
profesionales, proceso en el que la prueba será apreciada conforme a la sana crítica y
en el que una de las defensas posibles se construye al amparo del artículo 184 del
Código del Trabajo, alegando que se tomaron todas las medidas necesarias, defensa
que debe ser probada y ponderada caso a caso por el juez del fondo, en función de
hechos y pruebas de cada caso, cuestión que de ordinario se ve del todo frustrada por
los efectos del “establecimiento de la infracción” por el solo mérito del acta del

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UN MIL QUINIENTOS NOVENTA Y DOS




artículo 166, que además constituye una norma imperativa, frente a la cual toda
prueba en contrario se vuelve estéril.

9°. Que por esa vía la atribución jurisdiccional de “conocer” por el tribunal
del fondo se ve mermada, ya que la infracción fue establecida, con sus elementos de
hecho y derecho, siendo el reclamo un simple examen de forma, sin que el juez pueda
conocer los elementos de hecho del objeto de la fiscalización, pues ya fueron
establecidos al igual que la calificación de infracción, cuestión esta que además limita
la facultad de “juzgar” por el tribunal del fondo, limitando además la eficacia de la
reclamación ante tribunales.

10°. Que la inaplicabilidad del artículo 166 no supone automática ni
mecánicamente un desmentido de lo fiscalizado, sino que simplemente reconduce la
fiscalización al estatuto común de presunción de legalidad y además devuelve al juez
que conoce de la reclamación la plenitud de las potestades constitucionales de
“conocer” y “juzgar” que establece el artículo 76 de la Constitución Política, respecto
del conflicto sometido a su conocimiento: si hubo o no infracción sanitaria en materia
de seguridad e higiene laboral, con el pleno ejercicio de jurisdicción, conociendo y
juzgando todos los elementos de hecho y derecho involucrados en un caso complejo
y delicado que involucra la integridad física de un trabajador.



Redactó la sentencia y el voto por acoger en la segunda parte, el Ministro señor
IVÁN ARÓSTICA MALDONADO; el voto por rechazar esta última y la disidencia, el
Ministro señor GONZALO GARCÍA PINO, y la prevención el Ministro señor RODRIGO
PICA FLORES.


Comuníquese, notifíquese, regístrese y archívese.
Rol N° 9707-20-INA


Pronunciada por el Excmo. Tribunal Constitucional, integrado por su
Presidente, Ministro señor JUAN JOSÉ ROMERO GUZMÁN, y por sus Ministros señor
IVÁN ARÓSTICA MALDONADO, señora MARÍA LUISA BRAHM BARRIL, y señores
GONZALO GARCÍA PINO, CRISTIÁN LETELIER AGUILAR, NELSON POZO SILVA, JOSÉ
IGNACIO VÁSQUEZ MÁRQUEZ, señora MARÍA PÍA SILVA GALLINATO, MIGUEL ÁNGEL
FERNÁNDEZ GONZÁLEZ y RODRIGO PICA FLORES.

Firma el señor Presidente del Tribunal, y se certifica que los demás señoras y
señores Ministros concurren al acuerdo y fallo, pero no firman por no encontrarse en
dependencias físicas de esta Magistratura, en cumplimiento de las medidas dispuestas
ante la alerta sanitaria existente en el país.




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UN MIL QUINIENTOS NOVENTA Y TRES




Autoriza la Secretaria del Tribunal Constitucional, señora María Angélica
Barriga Meza.




Juan José Romero Guzmán María Angélica Barriga Meza
Tribunal Constitucional Tribunal Constitucional
Fecha: 04-01-2022 Fecha: 04-01-2022
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